地方水环境立法创新的实例研究 ——兼评《湖北省汉江流域水污染防治条例》的立法特点
A Case Study：On Innovation Local Water Environment Legislation ——The Legislation Characters of Regulation of Hubei Province on Prevention and Control of Water Pollution in the Han River Valley
李启家 (国家环境保护总局武汉大学环境法研究所 武汉 430071)
Li Qijia (Research Institute of Environmental Law of Wuhan University & SEPA, Wuhan, 430072)
摘 要 《湖北省汉江流域水污染防治条例》以针对性为指导思想，在基本原则和制度上有诸多创新，强化了政府的环境保扩责任，对饮用水源实行严格保护，扩延了预防原则，明确了“达标排放”的法律要求，对流域管理提出了具体要求，体现了水污染防治与水资源管理一体化的思想
关键词 水环境 立法 创新 中图分类号：D(9)46.8 文献标识码：A
Abstract: This article presents that the Regulations of Hubei Province on Prevention and control of Water Pollution in the Han River Valley, formulated under the guiding ideology aiming at practical problems, have brought out innovations in the fundamental principles and system, by increasing the weight of governmental responsibility for environment protection, strictly protecting drinking water resources, enlarging the Principle of Prevention, making clear the legal requirements of discharge up the standards an raising specific exigencies on control of the valley. The author concludes that these Regulations have embodied the idea of integrating the prevention and remedy of water pollution with the administration of administration of water resources．
Key words：water environment Legislation Innovation
《湖北省汉江流域水污染防治条例》(以下简称《汉江水条例》)由湖北省九届人大常委会第13次会议于1999年11月27日通过，2000年5月1日起施行。这—条例是目前国内最新的地方水环境立法，它的制定对促进湖北省汉江流域 水污染防治工作有重要意义，并受到国内其他地方的好评和重视，亦对国家水环境立法有着地方立法实践参考依据的作用和价值。 《汉江水条例》在“达标排放”和流域管理的要求具体化方面有着明确的针对性和众多的创新之处，这写创新之处主要表现为：
1 立法指导思想突出和强化立法针对性和可操作性
作为地方性法规，应当强调依据本地情况，针对地方的实际需要，不能简单地原封不动地照抄照搬国家立法的内容而使地方立法成为国家立法的“地方版”对其他地方的立法经验，不能是简单移植套用 ，应当是根据本地实际，创造性地借鉴。《汉江水条例》的起草遵循适应社会主义市场经济和可持续发展的要求，结合本省实际，着重对《水污染防治法》在湖北省贯彻实施的具体要求和实际问题作出具体规定和补充规定，并与《湖北省环境保护条例》的有关规定协调一致，注重立法的针对性和可操作性，将此作为立法指导思想，并在具体条款中予以贯穿、体现。对于具体内容，在起草工作中，按照以下原则掌握：不追求立法体例的完整和系统，专注于具体问题的规定，在法律原则的设定和法律制度的确立方面，不求全，以具有针对性，能解决问题为指导思想，讲究规定内容的具体、明确、实在，有可操作性，既注重实体法规范，也注重程序法规范；对国家和其他地方环境立法中已有具体细致规定的内容，不再重复规定；对国家环境立法中已有规定但内容较为原则的重要制度、措施，结合省情，在《汉江水条例》中予以细化；对现行已在实践中实行并有效但尚未被立法确认为法律制度、措施的环境管理制度、措施，予以肯定并提升为法律制度、措施；对国家和地方环境立法中已有的但需完善和补充的规定，予以完善、补充；对现行的不适应需要或与国家和地方现行立法和政策相冲突或抵触的规定，予以矫正；同时根据需要，进行必要的创新，确立新的符合可持续发展战略和长远需要的新原则、新制度。据此，《汉江水条例》的立法体例上，分为五章，有42条。
2 强化政府责任
水污染防治特别是流域性的水污染防治综合性的大规模的公益性事业。在这种活动中，政府的作用极为突出、极为重要，也极为有效。政府的坚强决心、强硬态度、强力干预实施和强制措施，不仅是必不可少的，而且是必须予以强化的。无论是发达国家或国内的发达地区，还是发展中国家或国内的欠发达地区，也无论是实行计划经济还是实行市场经济，现在和将来，皆为如此。这既是理论证明，更是为实践所要求和证实。在我省水污染防治这一艰巨的工作中，仍需要坚持并强化政府的责任，继续并深化政府对环境质量负责的指导思想和基本原则。基于此，《汉江水条例》依据《水污染防治法》中有关的政府对水环境质量负责的基本要求，并在与《湖北省环境保护条例》的相关规定协调一致的基础上，在以下方面对政府的职责作出了具体规定：
2.1 在第4条中规定了省人民政府负责制定汉江流域水污染防治的时限性总体目标并组织、协调实施的责任，在重申和强调规定了厂县级以上人民政府的对水环境质量负责原则的同时，明确规定政府必须将综合性水污染防治费用纳入财政预算和建设项目投资汁划。在第20条规定了政府在产业结构和产品结构调整，推行清洁生产，合理布局和规划的职责，将宏观调控的责任予以落实。
2.2 为强化政府特别是政府负责人的水环境保护的责任，在第5条中规定了对政府负责人的水环境质量的政绩考核要求。为促进政府切实负起责任，必须对政府履行职责的情况进行监督、考核和检查。为此，在第6条中规定了政府应每年向人大报告水污染防治工作。报告可采用专门报告方式，也可采用在关于环境保护的综合报告中突出水污染防治内容的方式。
2.3 《汉江水条例》将政府对水环境质量负责及其考核的具体要求，主要确定在实施水污染防治规划(第10条)和水环境功能区划(第11条、第12条)、采取措施完成主要水污染物排放总量控制任务(第13条)、执行跨行政区域河流交界断面适用的水环境质量标准的责任即保证出境水质符合相邻河段水环境功能区划的要求(第16条)、水污染事故应急(第18条)、落实水污染防治资金(第19条)等方面。还在第36条中，对政府负责人未能保证跨行政区域河流交界断面水环境质量的法律责任作出了规定。 2.4 在第23条中将政府在实行区域控制和集中控制方面的责任具体定位在规划、鼓励和扶持城镇污水集中处理设施建设方面。在第21条规定了政府的防治农业面源污染的职责。
2．5 政府是由各职能部门和专门管理机构有机构成的整体组织系统、决策和执行体制及实施机制。因此，在强调政府的环境保护职责时，就必须同时强调和强化各职能部门、机构的职责。《汉江水条例》在第7条、第9条至第15条、第17条和其他条款中，具体规定了政府各有关部门在实施水环境功能区划、饮用水源保护区划定、渔业水体划定、水污染防治规划制定、实施水污染物排放总量控制等方面应负的职责，并在第39条中规定了相应的法律责任。
3 水污染防治基本法律原则的创新
3.1 基本原则的确立 《汉江水条例》不仅在第3条中确立了水污染防治实行源头控制，预防为主；防治结合，统一规划、分级负责和污染者付费的基本原则，还通过具体条文实际确立了全过程控制，流域管理与区域管理相结合的原则。这些原则与《水污染防治法》的有关要求和《湖北省环境保护条例》的相关规定是一致的。这些原则体现了水污染防治工作的五个转变：由单纯的区域管理转变为流域管理与区域管理相结合；由末端控制为主转向源头控制与全过程防治；由污染物排放控制为主转向污染物产生控制与排放控制相结合，推行清洁生产；污染物排放浓度控制转向污染物排放浓度控制与重点污染物排放总量控制相结合；单纯点源控制、分散治理转向点源管制与流域统一管理、区域集中治理相结合。通过确立这些原则，并以相应的法律制度措施和要求的确立和配套作为机制性支撑和实施保护手段，更为清晰、明确的表现出水污染防治酌战略思路，构建了协调一体、机制配套、功能互补的水污染防治法律原则制度体系。这一思路和体系的基本内容可以概括为：将以流域环境功能区划、流域规划、流域总量控制、流域统一监测为主要内容的流域管理作为基础和核心，实施以许可证管制为主要实施手段和法律形式，以工业污染源的达标排放和排放总量控制为基本要求和主要指标的工业污染防治，以区域总量控制和建设城市污水集中处理设施为主要任务的区域治理，以推行清洁生产为源头控制的政策趋向，以强化政府职责和鼓励公众参与为主要推动因素，以行政强制和经济刺激为实施机制，以强化法律责任为强制保障条件，以流域的水环境质量的整体改善为实施目的。
3.2 突出以饮用水源保护为核心的重要水体严格管理原则
汉江的沿江城市均以汉江干流或支流作为主要饮用水水源地；同时，出于对以后可能进行的南水北调工程对汉江水量特别是饮用水的影响，《汉江水条例》将饮用水水源地保护放在重要地位，确立了在汉江流域实行比其他地区更为严格的要求和管理的立法指导思想。除第31条中关于饮用水水源保护区的禁止性规定外，还在其他条款中作出了更严厉的规定。其主要体现为严格的禁止性规定：
3.2.1 禁止建设国家和省明令禁止建设污染项目。已经建设的，限期强制转产或依法取缔(第20条)。 3.2.2 严格建设项目的审批制度(第24条、第25条)
3.2.3 严格控制新设或者变迁排放口(第26条)。
3.2.4 禁止新建含磷洗涤用品生产项目；已经建设的，限期转产或关闭。严格控制销售和使用含磷洗涤用品(第30条)。
3.3 明确工业污染防治与生活污染防治并重的指导方针 在进入汉江水体的污染物中，来自工业源和生活源的污染物已各居“半壁河山”。我省乃至全国，在水污染防治中长期以工业污染源和工业污染物控制为重点。在这方面，措施较为完备，力度较大，效果也比较明显，但在生活污染源和生活污染物控制方面，措施较少，亦不甚得力。根据这种现状，《汉江水条例)除继续强化对工业污染源和工业污染物控制外，还加强了对生活污染物的控制，实行工业污染防治和生活污染防治并重的指导思想。对生活污染，《汉江水条例》规定实施以城市污水处理设施建设为中心的区域治理，还对化肥、农药等引起的面源污染控制提出了原则性要求(第21条)。
3.4 深化“预防为主，防治结合”原则 《汉江水条例》继续坚持“预防为主，防治结合”原则，并在实施措施和力度上予以深化。 在预防方面，强化了对建设项目的审查要求(第24条)和环境影响评价、“三同时”制度的实施要求(第25条)，还规定了强制禁限和淘汰要求(第20条)、禁磷(第30条)、新设和扩建排放口的严格限制(第26条)等强制性规定，并根据汉江防洪任务的需求，规定了汛期水污染防范措施(第32条)。在第35条、第39条设定了相应的处罚规定。 清洁生产对于防治污染，特别是对于少产生排放或不产生排放污染物，有特别意义，是亟待大力推行的“源头控制”战略。《汉江水条例》对清洁生产持鼓励和支持态度，依据现实技术、经济条件，从宏观上作出了引导性规定(第20条第1款)。同时从产业、产品和项目等方面作出了严格的禁止性规定(第20条第2款、第30条)。
3.5 强化和细化了“达标排放”的原则和要求 《汉江水条例》中，全面贯彻了“达标排放”的原则，分别按区域(流域)控制和排放点源控制，提出了具体要求。 在区域控制的达标要求中，包括了跨界水体的出境水质达标(第16条)，区域总量控制达标(第13条)。 对点源控制，实行以排污许可证为实施基础的强制性“达标”要求，包括排放单位的排放浓度达标、总量控制达标、排污规范化达标、限期治理达标等内容。
4 关于水环境功能区划和水污染防治规划的规定 《水污染防治法》有关水环境功能区划和水污染防治规划的内容，主要是对全国和跨省级行政区域水体的水环境功能区划定和水污染防治规划制定的权限和程序的规定，未对省和省级以下的水污染防治规划的制定作出规定。《汉江水条例》作了补充规定，主要为：
4.1 在第10条和第11条中，确定了按流域统一分级进行水环境功能区划和制定水防治规划 的原则。
4.2 在水环境功能区划中，除规定功能区划的权限外，还重点规定了生活饮用水源保护区和渔业水体等重要水环境功能区的划定等内容。
5 关子流域管理 水环境有着供应的联合性、利用的多元多样性、地理的关联性等性质，以地理特征而不是行政区域特征的流域性特点极为突出。因此，在水环境管理中必须实行流域管理与行政区域管理相结合。这是世界各国的共识，也是各国长期努力实现的目标和普遍选择并实际探索的管理方式。我国在水污染防治中，曾长期单一实行行政区域控制，结果发现其有严重弊端。为此，国家在修改《水污染防治法》(1996年)时，开始突出流域管理的意义，向流域管理与行政区域管理相结合转变和发展。《汉江水条例》体现了这一变化和发展，将流域管理具体化为：
5.1 全流域统一协调、组织水污染防治工作，并将主要职责赋予省政府。
5.2 统一流域水污染防治总体目标和要求。
5.3 实行全流域统一规划，强调总体规划的效力。
5.4 实行全流域水体环境功能统一区划，并强化水体环境功能区划的效力。
5.5 实行全流域水污染物排放总量控制，包括总量冻结与削减，特别要求市、县政府必须按省下达指标控制区域总量，不得突破。
5.6 流域统一组织水环境监测网络。
5.7 跨市、县界的河流断面水环境质量控制。
5.8 利益整合和流域水污染防治的个体责任社会化。实行流域管理，必然会引起各方面利益的协调与整合，特别是公众整体与个体的利益冲突与协调问题。其中核心问题是，水污染防治公共费用的公平负担，如城市污水处理费用的筹集与分担。协调这些利益必须基于防治水污染是全民全社会的共同责任和公共费用公平负担的指导思想。为此，《汉江水条例》确定了“受益者补偿”的原则，并具体规定了排污者对水污染物处理公共费用的负担与补偿(第23条)，以体现负担公平化。
6 关子水污染物排放总量控制管理 为了有效实施水污染防治排放总量控制制度，《汉江水条例》在总结近年来实施总量控制的实际经验的基础上，并借鉴了淮河流域实施总量控制的经验和参考了国外的经验，规定总量控制包括区域总量控制和点源总量控制。除规定实施区域总量控制由政府负责，还明确规定超过本行政区域污染物排放总量控制指标的地区，不得新建向水体排放污染物的项目，不得改建、扩建增加污染负荷的项目。在点源总量控制中，主要是明确规定了排污者不得超过总量控制指标排放污染物的禁止性法律义务。 总量控制指标调剂与交易(即排污交易)对于调动排污单位积极治理污染，减少污染物的产生和排放，有着积极意义。《汉江水条例》对这一充分体现市场经济要求的污染控制手段持审慎的支持态度。考虑到排污交易在全国尚无可资借鉴的成熟经验，不宜过急在大范围推行，需要在严格把关的情况下谨慎试行，《汉江水条例》规定对实行排污交易的具体办法由省环保部门另行专门制定。
7 关于水污染防治与水资源管理一体化 水作为环境要素和资源要素，既具有经济功能，又具有生态功能，在水环境管理中，实行水污染防治与水资源管理相结合是必要和必需的。《汉江水条例》采取了水资源管理的取水许可证审批与污染防治的污染物排放总量控制相结合(第27条)和水利建设与水污染防治相结合(第22条)的措施。
8 关于水污染防治专项资金问题 水污染防治工作，特别是区域(流域)综合控制和城市污染处理设施建设，工程规模大，建设和运行费用高，如果没有较为充裕和稳定的资金来源，则难以建设；即使建成后也难以持续稳定运行。资金供给短缺和筹措不易已成为城市污水处理设施建设滞后的主要原因和普遍存在的亟待解决的问题。同时，水污染事故发生已较为频繁，危害较重，而事故应急需投入大量的人力、物力，且需紧急调用，有时应急费用数额巨大。如果没有预先安排，则在事故发生时，难以应急。但目前，无论是政府还是企事业单位，缺乏应急费用的专项安排，因此，有时事故发生时，出现费用短缺，使应急措施不能及时实施，加大了污染损害。为解决这些问题，国外如美国等采取了制定“超级基金”立法的措施，国内有的地区如辽宁在辽河流域、安徽在巢湖流域的水污染防治的地方性法规中，作出了流域性水污染防治专项资金的规定。借鉴这些经验，《汉江水条例》作出了关于水污染防治专项资金的规定。
原载《城市环境》2000年第2期
