《排污费征收使用管理条例》若干问题探析

武汉大学环境法研究所博士生 王彬辉   

随着市场经济的深入发展和我国加入WTO后与国际市场管理制度的接轨，以及近年来一些环境污染防治单行法对排污收费制度的修改，致使1982年颁布的《征收排污费暂行办法》已不能适应实际需要。2003年《排污费征收使用管理条例》（以下简称条例）的适时颁布，以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度。《条例》进一步规范了排污费的征收、使用、管理，使排污收费制度出现了一些新的变化，如严格执行“收支两条线”的规定；将排污费纳入财政预算；增加个体工商户为收缴对象等等。随着《条例》的颁布施行，将为我国环保事业的发展提供有力的法律保障。通过排污收费这一经济杠杆，将鼓励排污者减少污染物排放，促进污染治理，进而提高资源利用效率，保护和改善环境。但《条例》也存在着若干问题，需要加以完善。   

一、《条例》应该确立“排污收费，超标处罚”原则   

根据《条例》第12条规定，排污费是按照污染物不同而分类征收的。根据《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》的规定，征收排污费实行“排污收费，超标处罚”原则；《固体废物污染环境防治法》实行的是排污即收费，《水污染防治法》则实行双重收费办法，即征收排污费与超标准排污费；《环境噪声污染防治法》因为环境噪声的特殊性，仍然实行超标准排污费。《条例》之所以如此规定，是根据我国经济发展的实际情况和各种污染物的性质与其对环境造成污染的严重性不同而区别对待的。这相对于1982年《征收排污费暂行办法》规定的超标准收费制度，是法律上的重大突破。因为，仅对超标准征收排污费，远远不能满足环境质量的控制要求，而且也使收费没有与污染物对环境的损害联系起来，没有充分实现“污染者负担”原则，从而也就很难真正实现排污收费制度对保护和改善环境的积极作用。但是笔者认为，从法学基础理论来看，超标准排放污染物应是一种违法行为。因为根据《标准化法实施条例》第18条规定，“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。下列标准属于强制性标准：……（四）环境保护的污染物排放标准和环境质量标准；”可见污染物排放标准是一个强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应该追究排污者法律责任，即给予行政处罚。而且从行政执法实践来看，对超标准排污行为进行行政处罚，可以增强其威慑力，促使污染者积极进行治理。从国外立法也可以看到这一原则是排污收费制度发展的趋势。所以《条例》没有明确“排污收费，超标处罚”为排污收费制度的基本原则，不能不说是一个遗憾。    二、在排污费征收和使用管理上忽视诱导机制的运用   

排污收费作为国家对环境进行行政管理的经济手段之一，应该充分发挥经济杠杆的作用，突出排污收费的诱导机制，使排污者意识到缴纳排污费不符合“利益最大化”原则，从而积极推行清洁生产，加强经营管理，减少排放甚至零排放污染物，这才是与市场经济体制相适应的制度。《条例》显然更注重收费和治理污染的约束机制，忽视诱导机制的建立，如《条例》对环保资金使用方式的重大改变上就体现了这一缺陷。《条例》第18条规定环保资金的使用主要是拨款补助或者贷款贴息形式，同时《条例》废止了《污染源治理专项资金有偿使用办法》，这就意味着该《条例》取消了对环保补助资金实行部分有偿使用形式。笔者认为，这是一种立法上的倒退。无偿拨款或贷款贴息容易导致排污者形式“资金返还”的错误观念，“等、靠、要”环保资金，而不是积极治污。但是政府却可以在有偿使用环保资金这种形式下，制定一些优惠政策诱导排污者进行污染治理，如可以规定对在一定期限内，治理污染成效显著者，在贷款率、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策；还可以规定有关主管机关应优先向实行清洁生产者提供贷款资金等机制。这样，既保证环保补助资金的合理支配，又提高了企业治污的积极性。另外，无偿拨款，容易导致资金截流，不合理支配，甚至挤占、挪用，以致发生贪污等现象，不利于环保补助资金使用效益的提高以及对使用的有力管理。   

三、第五章罚则部分存在的问题   

首先，“罚则”一词不规范，不是法律术语，应该使用“法律责任”更为准确、科学。   

其次，处罚不够严厉。如对逾期拒不缴纳排污费的，《条例》第21条规定，处以罚款的数额只是应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下。这样规定明显罚款额度过轻。对于追求利润的企业来说，他们认可缴纳排污费或罚款来代替对环境的投资，只因为企业缴纳排污费比起对环境的投资依然少得多。所以《条例》应该加大罚款额度。此外，1982年的《征收排污费暂行办法》第7条尚且规定，“逾期不缴的，每天增收滞纳金千分之十五”。由于加处的滞纳金是按日计算，所以其累计总额往往相当可观，因而对被处罚人具有很强的震慑力。因此，对逾期不缴纳排污费的被处罚人除依法追缴罚款外，还应加处滞纳金，用以促进被处罚人及时、主动地履行治理环境的义务，维护环保部门行政管理决定的严肃性。另外，如第23条对环境保护专项资金使用者不按批准用途使用环境保护专项资金的行为，仅仅规定责令限期改正，逾期不改正的，只是剥夺其10年申请专项资金的权利并处少量的罚款，这是极其软弱的。因为作为挪用者怀着侥幸的心理，如果挤占、挪用资金产生更大经济效益的话，那么剥夺其申请权利与1倍以上3倍以下的罚款就不足为重了。所以，对于环境保护补助资金使用者挤占、挪用专项资金的，除如数追回资金并处以罚款外，还应对负有直接责任的主管人员和其他责任人员由其单位或上级主管机关依法给予行政处分，情节严重、构成犯罪的，应依法追究刑事责任。只有将经济手段、行政手段与刑事手段并举，才能大大增强执法的权威性。