里约+10：回顾与展望

周艳芳（武汉大学环境法研究所，武汉 430072） 万劲波（上海科技发展研究中心，上海 200235）

摘 要： 文章介绍了即将于2002年8月26日在南非约翰内斯堡召开的联合国可持续发展世界首脑会议（WSSD）又称RIO+10的背景以及预备会议情况，并对会议将着重关注的问题和前景进行了综合分析。

关键词：里约+10 21世纪议程 预备会议 前景

Abstract This article introduces the background and pre-coms of the U.N. World Summit on Sustainable Development, also called RIO+10,which is to be held in Johannesburg, South Africa from 26 August to 4 September 2002, and analyzes the major concerns and prospects of the Summit. Key Words RIO+10 agenda 21 pre-com prospect

1982年里约（RIO）联合国环境与发展大会（UNCED）与1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议并称全球环境保护领域和现代国际环境法发展史上的两个里程碑。《里约宣言》宣布的原则中有多项直接提到可持续发展，《21世纪议程》更将“可持续发展”的理念规划成具体的行动方案（Action Plan），为各国实现可持续发展提供了具体的计划。2000年12月，联大通过了55/199号决议，决定在2002年召开首脑会议对于RIO会议的实施情况进行十年审查，以再次鼓舞世界各国对于可持续发展的承诺。联大接受了南非主办这次首脑会议的要求。RIO+10即指将于2002年8月26日在南非约翰内斯堡举行的可持续发展全球高级首脑会议（The 2002 World Summit on Sustainable Development, WSSD）。会议将着重审查、回顾、总结RIO会议十年来已取得的成绩、问题、经验和教训，并确定未来需要进一步加强21世纪议程履行工作的具体领域，达成旨在实现可持续发展的全新的政治承诺。RIO+10主要的议程将包含关于环境保护多个层面的新问题（包括森林、海洋、能源、水资源…等）以及与环境保护相关的领域，如经济控制、新的工艺技术及全球化对可持续发展的影响。

1 RIO+10的准备情况

根据联合国大会第55/199号决议，可持续发展委员会在纽约联合国总部召开了第一次预备会议（PreComⅠ）。政府代表、政府间组织、非政府组织、其它主要团体和利害关系方共600多人参加了会议。会议选举艾弥尔•萨里姆（印度尼西亚）为预备会主席。会议讨论并采纳了如下决议：地方、国家、区域和国际层面上的可持续发展世界峰会的准备活动；峰会的暂时组织工作；会议程序的暂定规则；主要团体的资格认定与参与。 第二次预备会议（PreComⅡ）2002年1月28日至2月8日在纽约召开。参加会议的有各国政府代表、联合国机构和公约秘书处、国际组织和九大主要团体(Major Groups)的1000多名代表。会议综合审查和评价了《21世纪议程》执行中的进展，并一致认为这次会议讨论中产生的主席报告（Chairman’s paper）将作为第三次预备会议谈判的基础。主席报告包含九节（导言除外）：消除贫困；改变不可持续的消费和生产模式；保护和管理经济和管理及社会发展的自然资源基础；全球化世界中的可持续发展；健康和可持续发展；发展中小岛国（SIDS）的可持续发展；非洲可持续发展的率先行动(initiatives)；履行方式；在国家、区域、和国际层面加强可持续发展管理。 第三次预备会议（PreComⅢ）2002年3月25日至4月5日在纽约召开。参加会议的有各国政府代表、联合国机构和公约秘书处、国际组织和九大主要团体的近1500名代表。会议初步讨论了一项有关可持续发展管理的非正式文件，开始讨论第二类成果（TYPE 2 OUTCOMES）——伙伴关系/率先行动；并讨论了第二次预备会议转呈的主席报告。与人们期盼达成的国家间协议不同，第二类成果强调建立国家间的伙伴关系。会议副主席Jan Kara(捷克共和国)和Diane Quarless(牙买加)在一项伙伴关系/率先行动的解释中对第二类成果的性质作了如下表述：第二类伙伴关系/率先行动应促进21世纪议程和千年宣言目标的进一步实现；对于各国达成一致的第一类成果进行补充，但不能取代政府承诺；性质上是自愿的，不受限于预备会议的内容；是参与性的，伙伴国之间共享所有权；是全新的率先行动，或者在已启动率先行动的情况下，需在首脑会议的背景下体现出新的价值；把可持续发展的经济、社会和环境方面的内容一体化；在覆盖范围上做到国际化（全球的、区域的或亚区域的）；有清晰的目的、具体的目标以及实现目的、目标的时间表；有一个责任体系，包括进展的监测。 第四次预备会议（PreComⅣ）2002年5月27日至6月7日在印度尼西亚的巴厘召开。这次会议中产生了可持续发展世界首脑会议之实施计划草案，该草案将提交约翰内斯堡首脑会议进行进一步谈判。这份草案中最有争议的问题包括能源、海洋、生物多样性、金融和贸易、良好的管理、全球化、为非洲可持续发展的率先行动以及其它区域行动。这次预备会议在伙伴关系方面（第二类结果）进一步展开了对话，提出的伙伴关系原则包括：平等；伦理；信任和共同结果；团体或国家推动；伙伴国所有权，而非捐助国所有权；不可以第二类成果替代政府责任或代替多边合作等。

2 RIO+10实施计划草案的主要内容

2．1 导言部分。重申了联合国环境与发展大会的成果，并称该实施计划的意图是在环发大会的基础上有进一步发展。它承认计划的实施应让所有人受益，同时良好的管理、和平、安全和稳定是实现可持续发展的关键。关于这部分最有争议的问题是：确保国家层次上良好管理的措施；将尊重人权和文化多样性作为可持续发展的关键；在国际合作中考虑共同但有区别责任的必要性；有关可持续发展伦理观念重要性的建议，以及阻止为实现可持续发展而采取触犯联合国宪章的强制性单边措施等。 2．2 消除贫困。认为消除贫困是目前最大的全球挑战，提出2015年将世界上日收入少于1美元的人口比例削减一半，将不能获得安全饮用水的人口比例削减一半。这部分主要的争议在于为消除贫困等目的建立一项世界统一基金的建议；增加原著民参与经济活动的发展政策；到2015年使缺乏卫生条件的人口比例减半；根据国际劳工组织的标准为增加收入创造就业机会提供帮助等。

2．3 改变不可持续的生产和消费方式。主要的争议涉及：共同但有区别的责任；使用生命循环方式；加强共同的环境和社会责任；以及扭曲贸易的补贴。

2．4保护管理经济和社会发展的自然资源基础。这部分包含水资源、海洋、灾害管理、气候变化、农业、荒漠化、山脉、旅游、生物多样性、森林和矿藏开发。争议涉及到：千年宣言中到2015年将缺乏卫生条件的人口比例削减一半的目标，使用卫星技术改善水资源管理；联合国海洋法公约的实施；“平等”和可持续渔业的实现；分配迁徙性渔业储备时考虑沿海发展中国家的“权利”，确保船旗国实施国际海事组织制定的文件；关于京都议定书的生效问题，有的国家要求使用更强硬的字眼：“敦促”京都议定书的生效；在逐步减少外贸补贴、农作物的非法使用以及农业多角色的实现方面存在一定分歧；全球环境机构（GEF）作为联合国防治荒漠化公约的金融机制仍然是个悬而未决的问题；生物多样性方面的争议涉及到建立一个国际体制的建议，发达国家不愿意考虑这一建议。尽管已确认这是一项共同的责任，生物多样性丰富的国家仍反对将遏制生物多样性丧失的目标具体化为到2015年确保相关的法律文件到位。

2．5 全球化世界中的可持续发展。会议达成一致意见，要求继续推动建立在规则基础上的贸易体系使所有国家在可持续发展的进程中获益。但有关WTO对于可持续发展的作用方面还存在不同意见。其它未决问题还包括：良好的管理；预防的方法或原则；可持续贸易等。

2．6 健康与可持续发展。争议涉及到WTO的《与贸易相关的知识产权协议》（TRIPS）与公众健康等问题。

2．7 发展中小岛国的可持续发展。争议涉及到联合国海洋法公约（UNCLOS）文本，可持续的渔业管理等问题。

2．8 非洲的可持续发展。未决问题包括：“有限地受惠于”国际贸易；非洲发展东京国际会议；人权保护；全球市场中的竞争性；市场准入等。

2．9 实施手段。讨论的问题包括贸易和金融；技术转让；科学界的作用；教育、能力建设；决策信息等。所有问题中涉及到“各层次上的行动”都属于未决事项。

2．10 可持续发展管理。这里的争议包括该部分导言中涉及的共同但有区别的责任，实施手段以及与法治和人权的关系。有关国际金融和贸易机构的内容以及它们同可持续发展的关系还有争议。关于是否要扩展对全球环境机构的授权以覆盖国内环境惠益，是否实施国际劳工组织有关劳工标准的公约，是否完成联合国反腐败公约的问题上尚未形成一致意见。

3 RIO+10的前景分析

约翰内斯堡首脑会议能否成为全球环境保护和国际环境法领域又一个里程碑？无可否认，里约会议召开以来的这十年间，可持续发展的思想在全球环境保护领域以及区域、国家环境保护领域都产生了重要和深远的影响。在国家层次上开发旨在将社会、经济和环境优先领域综合在一起的战略方面取得了大量进展。然而世界各国在实施21世纪议程和实现可持续发展方面还存在巨大差距的事实也是不容忽视的，预期的目标尚未实现。里约会议之后，全球资源与环境的压力以及贫困人口仍在继续增加，将生产方式和消费方式转变到可持续发展的道路上来的做法仍只是拘于形式。 首先，消除贫困仍然是一个全球性的挑战，特别是对于发展中国家和最不发达国家而言，极端贫困、饥饿、不可持续的人居环境、健康状况的恶化、受教育水平低下等问题引发其它社会问题，同时也阻碍这些国家可持续发展目标的实现；消除贫困则是解决其它一切问题的前提。然而在当前全球化趋势日益明显的背景下，经济落后国家担心由于全球化带来的惠益不能在国家之间公平分配，受益的主要是发达国家，因而会加剧贫富差距，使得发展中国家被边缘化和引起国际经济、金融秩序的不稳定。消除贫困方面的进展仍很缓慢，需要发达国家和发展中国家的一致行动，以及国内社会、政府的共同努力。 第二，在过去十年中极端贫困人口数量显着增加的同时，消费和生产方式，特别是发达国家的消费和生产方式基本未发生变化。一些发达国家在效率提高发面取得的成就因商品和服务消费与浪费量的增加而抵消。 第三，就实施手段而言，从发展中国家的角度考虑，国际社会没能履行里约会议上有关贸易、投资、财政和技术转让的承诺，而这些，如官方发展援助（ODA）等，是发展中国家执行里约大会上成果的限制性因素。据报道，到目前只有5个国家真正达到了联合国有关提供国内生产总值的0.7%用于国外发展援助的目标。尽管上个世纪最后十年里海外直接投资迅猛增长，但投资仅集中在少数国家。许多发展中国家感到贸易壁垒的存在以及缺乏进入市场的途径使它们不能充分参与到全球市场，从而削弱了它们实现可持续的能力。而同时，环境无害技术的转让以及技术的公平受益，特别是信息技术通讯技术和其它新兴技术也未得到有效执行。 第四，就全球环境的现状来看，一方面，支撑人类生存的主要生态系统，如森林、淡水、海岸、草原、农地等都几乎被利用到极至，不可持续的消费和生产方式、短期的经济利益、人口的压力以及贫困都使得这些生态系统负荷沉重，生物多样性面临巨大的威胁，世界上许多地方天然林继续被转化成农业和其它用地，土地退化、荒漠化和贫困相互交织，特别在非洲国家，严重影响人的生存，严重的水资源紧缺可能会造成民族冲突等等。另一方面，空气污染、温室气体排放量的增加给人类健康带来严重损害。气候变化仍然是当前最紧要的全球环境问题，发展中小岛国是气候变化问题最现实和直接的受害者，而如果问题得不到有效控制，世界各国都将在这个实际成为受害者。 以审查十年来21世纪议程执行情况为主要内容的“里约+10”会议，其前景必然与各国推动可持续发展的进程相关联。事实上，尽管可持续发展的概念已经为各国政府乃至全世界人们广泛接受，然而自1987年这个概念的提出到今天，还没有哪个国家能够宣称已实现可持续的发展方式。从另一个角度来讲，我们所面临的环境问题是具有全球性的问题，可持续发展意在全人类的可持续发展，其实现必然要依靠世界各国政府和人民的共同努力；同时，可持续发展的含义非常宽泛，它与当前人类面临的其它紧迫的现实问题有着不容忽视的内在联系，如战争与和平、极端贫困、贸易自由化与全球化、世界政治与经济格局的划分等，一个问题的解决必然影响其它方面问题的解决。因而联合国有关环境问题的全球首脑会议已经具有愈来愈明显的综合性：由1972年呼吁各国政府重视环境问题严重性的斯德哥尔摩人类环境会议（在欧洲的发达国家瑞典召开）到1992年提出可持续发展理念的里约热内卢环境与发展大会（在南美洲的发展中国家巴西召开）到2002年8月底即将召开的约翰内斯堡可持续发展首脑会议（在非洲的发展中国家南非召开），这表明世界各国政府和人民已经意识到孤立地看待和解决环境问题是行不通的，这也预示着肩负推动世界向可持续发展的方向迈出实质性步伐之使命的约翰内斯堡首脑会议不会向前两次会议那样取得轻松的进展和突破，毕竟认识到问题的存在比解决问题本身要难得多。

4 对RIO+10的期待

印度政府结合亚洲银行、世界银行、世界企业可持续发展委员会（WBCSD）、加拿大与荷兰政府以及一些跨国企业的资源，每年举行一次“德里可持续发展高峰会”（Delhi Sustainable Development Summit），是南亚国家与企业可持续发展方面最重要的国际会议。今年会议的主题以应对RIO+10（WSSD）为基础。泰国投资促进委员会（BOI），欧盟RIO+10联盟和区域环保技术研究院（Regional Institute of Environmental Technology）于3月7日在曼谷联合举办的“东南亚的可持续投资”国际研讨会，也是应对RIO+10（WSSD）的金融会议。欧盟及北美各国的部长官员为RIO+10会议做准备，曾发表过一份联合声明，提出RIO+10的6大优先议程，包括消除贫穷、自然资源永续管理与保育、可持续发展发展之全球化工作、改善各阶层的管理与民主化、可持续发展的财务机制、与决策相关的教育与科技。 尽管RIO+10前景不容乐观，但这次大会仍然有一系列值得我们关注的问题： 第一， 有关财政、贸易和全球化以及共同但有区别的责任方面。这些问题的解决被人们认为是1992年环发大会所取得成果的基础，是建立信心的基本构架。正是这些因素聚集了发展中国家的信任、参与和合作。 第二， 京都议定书的生效问题。《气候变化框架公约》以及其后京都议定书进程是1992年环发大会的重要成果之一。最大的温室气体排放国美国以及其它少数国家的不予批准使得这项公约的存在价值大打折扣。人们自然而然地将目光集中到今夏的约翰内斯堡会议上，希望布什总统能够象老布什当年在里约会议上签署《气候变化框架公约》那样，最终批准公约的议定书。 第三， 第二类成果——伙伴关系/率先行动问题。究竟第二类结果会在约翰内斯堡会议上扮演什么样的角色？会不会成为发达国家向发展中国家施加制约条件的工具？会不会取代第一类成果成为这次会议的主要的、甚至唯一的产物？ 第四， 政治承诺方面。这次会议能否取得突破或者在多大程度上实现突破还取决于各国政府首脑的参与问题。约翰内斯堡会议的目的不是就已达成的协议进行重新谈判，而是希望再次鼓舞各国政府在21世纪议程的实施方面的政治承诺。 倘使这次会议能够不负众望成为全球环境保护和国际环境法领域又一个里程碑，那将是世界各国人民乃至我们这个星球的一件幸事。如果今天我们仍然不能真正意识到自己的生存方式是不可持续的，或者不能做出实质性的努力去改变，我们的星球该将希望寄托到哪里呢？

参考文献： 1 Earth Negotiations Bulletin, Vol. 22, by IISD, Online at http:www.iisd.ca/2002 2 各国《21世纪议程》实施进展评价——联合国秘书长报告（CSD第五次会议，1997年4月25日），转引自《可持续发展理论与中国21世纪议程》，第189页，刘培哲等着，2001年2月，气象出版社。 3 Richardson, N. (1994) Making Our Communities Sustainable: The Central Issue is Will. In: Ontario Round Table on Environment and Economy: Sustainable Communities Resource Package