我国现今环境经济法律制度的不足与完善

The current defects and perfection of environmental economic legal system in China

摘要：环境经济法律手段是我国环境法律制度一项重要内容，但是现行环境经济法律制度主要以行政管理为特征的“庇古”手段为主，而且在具体实施上存在着主体不明、创新手段缺乏、地区间发展不平衡、某些手段缺乏理论指导等缺陷。因此在理论创新的基础上进行手段创新，从制度上对现行环境经济法律制度的不足进行完善显得极为必要。

Abstract: The environmental economic legal measures are playing an important role in current environmental legal protection system. Comparing with the applications of other developed countries, “Pigou measures” with the characteristic of administration still hold a predominant position in China. With the respect of specific practice, there are many defects such as lacking of innovation, imbalance of regional development etc. On the basis of theory innovation, it is extremely necessary to perfect current environmental economic legal system in order to make the environmental economic legal system better.

关键词：环境经济法律制度 可持续发展 庇古手段 科斯手段

key word: environmental economic legal system, sustainable development, “Pigou measures” “Coase measures”

新中国的环境保护事业以1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点，经过30年的发展，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，在环境保护中确立了“预防为主，防治结合”、“谁开发，谁养护，谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策，形成了以环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、排污许可证制度、污染集中控制制度等八项制度为基本内容的环境管理体系。上述以行政管理为主的管理体系，侧重于污染物产生后的达标排放，总体上属于“末端”治理措施。至于“预防为主”原则，虽然早在70年代就已提出，但由于行政管制的力度不够，又缺乏有效的经济刺激制度，因而并未得到充分落实。 由于环境污染具有成本外部不经济性 的特征，尽管通过颁布行政法律规范并辅以法律惩治可以部分的内化环境污染行为的外部成本，但是对于市场中的具有经济理性的污染者来说，除了污染者的由于违反相关法律规范所承担的风险成本之外，通过强化经济法律手段的力度，加强经济法律手段创新来内化污染外部成本无疑具有更高的法律效益。

一、我国目前环境经济法律制度的现状与不足

我国在《中国21 世纪议程》明确要求：“将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的做法”，“有效地利用经济手段和其他面向市场的方法来促进可持续发展。” 可见目前我国政府目前鼓励、支持运用环境经济法律制度来改进环境保护工作，并把理论纲领作为行动纲领固定下来以促进环境经济法律制度的进一步发展。 目前我国主要的环境经济法律制度的特征是： (1)在中央层面偏向于传统的“庇古”经济法律手段，主要集中在环境污染收费、征收相关税收和给与相关的经济优惠政策三种方式。 (2)在具体实施上，政策执行主体具有多重性，有学者把众多执行主体归纳为环保部门、资源和产业部门以及综合管理部门。 (3)一些地方法规在适用环境经济法律制度方面相当积极，已经规定了“排污权转让和抵消”、“征收生态环境补偿费”、“环境保护基金”、“固体废物交换市场”等在国家环境资源法律中没有规定的经济政策和市场政策。 由于我国目前市场化程度不高，地区之间差异性较大，许多环境经济法律制度的配套社会制度措施尚未建立或完善使得我国环境经济法律制度在世界上处于落后地位尽管许多地方性立法规定了新型的环境经济法律制度，由于受到经济和技术水平和行政区划的限制，很难发挥其自身的作用，使用面还不广。总体来说，我国现行的环境经济法律制度的不足是行政色彩依旧浓厚，制度创新贫乏。具体表现在： （1）排污费标准偏低，环境污染成本的的外部化不能实现全部内化，污染者缺乏积极性去寻求环境经济法律手段的帮助。有资料显示目前污染企业所交的超标准排污费只相当于污染治理费用的10％～15％ 更远远低于污染物的正常处理费用，客观上鼓励企业宁愿交纳排污费也不积极治理污染。其次，我国现行的排污收费制度除了对于水污染另行规定 外，只对超标排污的费用进行收费，对于已经达到排污标准的企业缺乏继续减少污染的动力。再次，我国规定对于同一排污口含有两种或两种以上的污染物时，仅对其中排污量最大的污染物进行收费，造成现实中污染企业仅仅针对被收费的污染物进行处理，而忽视其他污染物的治理。最后，目前的排污费返还方式只是一种简单的转换，返还的资金多数被用作生产发展资金，只有少数真正用于污染治理，背离了排污费制度的设计目的。 （2）税收制度在环境经济法律制度中的缺失。受传统产品经济影像，目前在全国范围内开征的主要是资源税，现行税制中关于环境污染的治理还没有开设独立税种，尽管不少税种都考虑到环境污染问题，税制内容也体现了环境保护的理念（例如企业所得税中规定：企业利用“三废”产品为主要原料进行生产的，可在5年内减征或免征所得税；投资方向调节税中规定：对有利于环境保护的投资项目，如江河治理、污水、垃圾处理厂、转运站、提供环保技术等方面的项目实行零税率调节等）但是整体上我国税收环境经济法律手段缺乏系统性，调节力度不强，调节范围狭窄。客观上造成了三大不良后果：一方面不能筹集环保需用的专项资金，难以适应市场经济对环保的要求。另一方面不能调动污染者治理污染的积极性。最后由于没有相关税收的调节，造成采用污染方法生产的产品在价格上低于“绿色”产品的实际情况，不利于消费者“绿色消费”观念的建立。 （3）长期以来我国污染治理奉行“谁污染谁治理”的原则，污染治理以个人为本位，造成现实中污染处理设备重复投资、到处布点，污染处理设备空置率较高，不利于污染治理设备的综合利用，同时也增加了企业的成本负担。 （4）环境经济法律制度创新力度不够。一般认为环境经济法律制度有其自身的适用条件，即要求廉洁的政府和高度的市场化以及、相关配套设施的完善，因此许多先进的环境经济法律制度尚不适宜马上在国内实施（例如发行基于环境排污权的债券），但是笔者认为有些国外先进的环境经济法律制度可以在我国进行逐步推广（例如押金——退款制度、环境责任保险等相关环境经济法律手段），适应新时期环境保护的需要。

二、环境经济法律制度不足的完善

（1）在征收排污费方面，尽管目前对于“费转税”的呼身很高，但是保持一定程度的排污费征收既可以调动主管机关的主动性，还可以利用排污费征收地柔性优点对于环境保护工作有一定的好处。问题的关键在于对排污收费制度进行改革。首先是大幅度提高排污费标准，对已经实施了20年的《征收排污费暂行办法》进行修正。同时解决当前超标排污行为性质不清的状况，做出司法解释明确规定超标排污是违法行为，并且应当加以罚款。其次，应当推广实施“双收费制度”，将环境污染的外部成本完全内化。再次，改变以浓度作为征收排污费的标准，应当建立以污染量为依据的征收排污费体系，并且对多因子污染物排放实行全部征收排污费。最后，规范排污费的使用途径，确保通过排污费筹集的资金能够真正用于污染治理和技术研究。 （2）在税收上开征环境污染税，目前世界上有不少国家通过开征环境污染税解决环保问题，例如荷兰为此而开征的税种有燃料税、噪音税、垃圾税等。许多学者主张针对我国的主要环境问题可以通过立法促进环境税的分期分批实施；除现有的一些环境税收规定外，目前首先应当对含硫燃料征收硫税，对严重危害环境的产品如一次性饭盒、蓄电池等征收“污染产品税”。 此外，我国应该吸取西方国家的经验教训，完善环境税收的计税依据。首先，笔者认为应当按照排污量而非浓度征税。我国目前实施的排污收费制度以浓度作为收费依据，致使许多排污浓度小但排污量很大、污染严重的企业可以逃避交纳排污费。这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染，不利于提高环境资源的利用效率和保持社会公平性。 但是从长远来看，以污染物的“总量控制”取代目前的“浓度控制”的必然趋势， 同时基于征税技术上的便利原则都要求我们以“排污量”作为计税依据。其次，要注重间接课税手段的运用。环境税收由于其自身特点和目标的特定性，应当对不同工业生产部门和课税对象实行区别对待。例如对于由于消费者的使用而造成污染的产品（例如烟花爆竹），宜根据污染程度采取改变生产和需求结构的征管方式；对于其他产品（例如含有氟里昂的冰箱）则应当根据生产过程中污染物排放量的多少，对其所用的原材料和能源施以不同的税率。 再次，税率应当根据污染物对环境的危害程度大小来确定（例如含铅汽油和非含铅汽油）。理想的做法是通过国家各级环保部门从拍卖含不同污染元素（例如含硫、氯等）的商品的生产权，同时与同类绿色产品的价格成本进行比较，综合平衡来确定相关税种的税率。 最后，在实践中还要注意税款专收专用，将税收纳入专项账户，确保税款筹集的资金能够用于治理环境污染和资助与环境保护有关的科研活动。 （3）在财政刺激方面，除了取消或减少与可持续发展目标不相符的各种政策性补贴外，为了加强中央对地方、环保机关对企业等在环境保护方面的调控能力，应当建立和完善分级管理的环境保护基金。制定相关的环境保护基金管理法，对环保基金的来源、用途和投资保值渠道做出规定。同时应当注意发挥环保基金作为社会大众的利益代表地位，允许其参与排污权买卖和环境规范标准的制定，维护社会的公平性和增加环境保护工作的透明度。 （4）当大力扶植环境经济法律体系的新型活动主体。一方面应当建立类似于“控污银行” 的中介机构，逐渐替代政府履行环境资源交易市场的组织者和中介者的地位。同时为了有效防止“政府失灵”和“市场失灵”，减少社会个体环境权益维护的成本，应当设立类似于“环境权益代理公司” 的非营利性组织提高环境权益的保护的效率。此外，政府还应当大力扶植专业的环境污染治理企业，通过治污集约化来适应社会大生产的需要。将原来的“谁污染谁治理”改为“谁污染谁付费” （PPP）原则，实现集约化治污，降低治理成本，发挥投资效益和规模经济效益。 （5）针对当前国情创立新的环境经济法律制度，注重运用市场手段来开展环境保护工作。首先，继续推进排污权交易制度的改革，选择适当的时机正式建立排污权集中交易市场，扩大交易中介机构的业务范围，同时增强排污权的流通性，允许排污权储存、借贷，以推进不同时点上的排污权交易，促进环境资源的合理配置。 其次，推行环境损害责任保险，保险在发达国家是十分重要的环境保护手段，一般从事需要许可证和需要审批的活动的人都应当按照政府的规定缴纳一定数额的保险金。一方面它可以转移投保者的污染损害赔偿风险，一方面它可以作为“影响广泛的超级税收”对未来不可预见的环境风险的消除，同时使得受害者可以及时得到赔偿额。再次，最后，笔者认为新的环境经济法律制度的一个理论立足点就是“生态人”的假设，要求企业将资源利用率和生态效益及环境代价列入成本核算，进行生态环境经济效益分析，从而有效引导企业走环保之路。而传统的会计审计制度没有将生态环境和资源开采造成的生态环境损失作为国家经济数据统计的指标，不能真正反映企业或社会整体的生态环境经济信息，因此通过国家制订相关“绿色会计”制度和准则，在社会企业层面大力推行“绿色会计”制度刻不容缓。 （作者单位：华东政法学院环境法研究所）