我国清洁生产的环境法制建设

虞磊珉

摘 要 清洁生产是环境污染预防政策的核心，在我国的推行过程中遇到了许多困难，本文指出了这些存在的问题，阐述了完善我国清洁生产的环境法制建设的基本思想，提出了推行清洁生产的方式，以及将清洁生产融入现行环境法各项基本制度的具体途径，并建议我国应重视运用经济政策手段进行环境管理。 关键词 清洁生产 环境法律 经济政策

一、“清洁生产”在发达国家的产生和推行

自20世纪80年代以来，人们对环境保护的关注已经从规制显见的、直观的污染问题转向潜在的、破坏性更大的、更为复杂的环境行为。而污染预防总是比污染治理更好，同时也成为社会的共识。因此，实行污染预防政策以适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展，成为当前世界环境保护的新潮流。正如美国前总统老布什在1990年的一次演讲中所指出的：“将重点放在末端或烟囱口，在危害发生后再进行净化的环境计划，现在已经不再适用了，我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先是防止污染的发生” 。 清洁生产作为污染预防政策的核心，由于其本身优势基本上全面反映了污染预防政策的具体内容而受到异常重视：对生产过程，清洁生产表现在“节约原材料和能源，革除有毒材料，减少所有排放物的排放量和毒性，”并减少企业在环保设施方面的投入，提高效益；对产品，清洁生产表现在“减少从原材料到最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响 ”；对服务，清洁生产指将污染预防结合到服务业的设计和提供中去，使公众有一个更舒适的生活空间。显然，清洁生产的目标就是实现资源消耗与污染物排放的减量化和最小化，其本身是一个不断完善的相对过程。 虽然，目前对“清洁生产”尚无统一定义，只是一般定义为“对生产过程和产品实行综合防治战略，以减少对人类和环境的风险。”但这丝毫不影响“清洁生产成为21世纪议程——联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可持续发展的关键因素” 。联合国环境规划署（UNEP）也于1989年制定了清洁生产计划，致力于向全世界推行。“清洁生产”越来越受到世界各国的重视，以“清洁生产”为指导思想的环境法律政策也在保护环境、实现可持续发展方面发挥着越来越重大的作用。

二、我国推行清洁生产的现状及存在的问题

我国基于清洁生产的优势，从1993年起进行清洁生产的试点示范。至今为止，全国已经开展和准备开展清洁生产试点示范的省市24个，已开展清洁生产审核的企业219个，获得经济效益约5亿元，环境效益也很显著。此外，国家环保局也分别同有关国际组织及一些国家的环保局开展合作项目，获得技术援助资金700万美元，促进了清洁生产在我国的推行。90年代以来，我国经济发展步伐很快，相比之下，污染物却没有同步增加，环境质量状况没有同步恶化，这与清洁生产在我国的推行是密不可分的。 尽管绩效明显，但就目前而言，我国的清洁生产基本上仍处于起步阶段，比较我国和国外发达国家的清洁生产状况可以发现，我国清洁生产的推行存在许多的问题，面临一些特有的困难和障碍。由于本文重点在于如何完善我国清洁生产的环境法制建设，且这些问题和困难已为大多数学者所认识，所以以下简要述之。

1、经济和环境在国家总体发展目标中权重差异较大，导致大多数国有和乡镇企业对末端治理尚缺乏积极性，更何况清洁生产；从立法方面分析，两者结合的效果也并不理想列问题。

2、全社会推动清洁生产的合力机制欠缺 在我国，由于教育、宣传、环境意识、环保社团等多种因素的影响，公众环保意识尚停留在重视个体环境而漠视公众环境的阶段，尚未形成绿色消费的普遍倾向，于产业界也难以形成强大的市场压力，多阶层多行业推动清洁生产的机制在我国的形成尚需时日。

3、我国环境法律规制力度不足 （1）立法未促进经济与环境的深层次结合 （2）立法的指导思想未完成向清洁生产的转变 （3）我国环境法各项具体制度对清洁生产的贯彻极为有限 这是因为：①计划经济色彩浓厚。随着我国从计划经济向市场经济的转轨，某些带有浓厚计划经济色彩的具体做法、要求、程序和措施等已经不符合改革的方向，不适应新体制的需要，例如由于政府机构的体制改革和职能转变，原来由企业主管部门预审、监督等具体做法、程序已与改革脱节，这些将严重影响某些基本制度及时、全面的实施，这在环境影响评价制度、限期治理制度方面表现尤甚。 ②各项制度之间缺乏协调。由于我国环境法各项制度建立的时间不同，新旧制度之间存在协调性不够的问题，最突出的表现在总量控制与浓度控制的冲突、分散治理和集中治理的矛盾，而目前我国立法未涉及到对以上矛盾的解决。 ③缺乏可操作性。造成这一不足的原因，其一是某些环境基本制度的适用范围不够明确统一，法律及相关解释未能予以说明或相关法律规定抽象、笼统，充满弹性，缺乏明确性和强制性，各有关单行法规规定又很不统一；其二是内容规定较原则，缺乏配套法规，在环境基本制度中只有四项有配套实施办法，其他几项制度有的在环境保护基本法中有一条原则性规定，有的未做规定，只在某个行政法规中作简单规定，这与其作为环境保护基本制度的地位极不相称，致使各地在实施各项制度时的伸缩性很大。 4、我国环境管理政策引导不足 虽然“预防为主”原则早在20世纪70年代就已提出，但由于经济发展政策中清洁生产提的很多，具体可行的规划较少，最主要缺乏有效的经济刺激政策，利用经济手段保护环境，促进我国可持续发展尚未摆到应有的位置，因而未得到充分落实。在征收环境费制度方面表现为资源补偿费征收范围狭小、收费标准偏低，排污费征收实行单因子收费、超标排污收费制度，征收工作管理上存在很大缺陷；在环境税收制度方面表现为征税目的仍停留于调整企业间的级差收入；在财政信贷刺激制度方面表现为非业务性的支出增加，降低了排污单位自主治理的积极性和责任感；在押金制度和执行鼓励金制度方面表现为，各地实施依据、收取保证金时间、标准以及财务管理制度、监督机制等大都各不相同或极不完备。 以上是我国推行清洁生产过程中面临的核心问题，当然，还有一些各国共存的普遍性障碍，主要包括技术障碍、信息障碍、资金障碍、审计适用性障碍等。

三、完善我国清洁生产的环境法制建设的基本思想

（一）立法促进经济与环境深层次的结合

“贯穿持续发展战略的共同主题是在决策中将经济和生态考虑起来” 。为改变经济与环境权重差异大的现状，促进环境与经济更好的结合，调动国有企业和乡镇企业对清洁生产的积极性，必须在立法上做好以下改进：（1）经济、环境立法要全面反映环境与经济相结合的要求，尤其应强调对经济行为提出环境要求（2）责任重新定位，应责成经济等职能部门直接承担保护环境的责任和义务，而环保部门主要任务则只是监督管理（3）环境立法内容应向产生污染的生产过程扩展，进行全程监督管理，促进企业采用新技术、新工艺，推行清洁生产，最大限度的提高资源、能源利用率。

（二）促进推动清洁生产的合力机制的形成 通过宣传、教育、合作与交流等提高公众的环保意识，鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为，重视清洁生产。一般说来，该机制形成的关键因素在于法律规制的力度、经济技术的水平以及人们环保的意识。

（三）完善我国环境法律制度，加强规制力度 1、完善立法的原则和指导思想 我国要推行清洁生产，首先在立法的指导思想上应完成从“末端”治理向清洁生产的转变，把清洁生产作为我国环保基本法的指导思想；其次，根据我国目前的经济发展状况和立法现状，利用法律推行清洁生产必须坚持两个原则（1）立法应建立在现行环境法律制度的革新而不是全面改变的基础上（2）立法的重点是实现清洁生产思想与现行环境管理制度的结合。 2、我国环境法各项具体制度的改进方向 （1）明确政府职责以适应市场经济体制的需要 世界银行在《1992年发展报告》中指出：“经济靠市场，环境靠政府。”在市场经济条件下，随着政府体制改革和职能转换，我们必须对政府在环境管理中的作用重新调整，以适应新的形势。首先，明确规定政府的环境保护职责，使原来政府环境保护职责的原则性规定在决策过程、组织区域环境综合治理、协调各区域环保行动三方面得到具体化落实；其次，完善政府对环境质量负责的责任制，特别要明确法律后果及相应的处罚措施和机构；再次，完善监督特别是公众监督机制。 （2）加强制度之间的协调性、统一性、互动性 各项制度如能发挥整体效应，其效用会大于各单项制度的效用之和。而整体效应的发挥有赖于各项制度的互相协调、互相配合补充、互相促进，所以今后要重点协调好以下两种关系：①协调好总量控制与浓度控制的冲突。我国从20世纪80年代末已提出由浓度控制向总量控制的发展方向，因此在各项制度的完善过程中应突出总量控制，实现总量控制与各项制度的接轨；②协调好分散治理和集中治理的矛盾。污染物集中控制有着显著的经济、社会效益，我国污染源治理已由单一分散控制发展到集中与分散相结合，并以集中控制为发展方向。当然，两者在任何时候都不可能相互完全取代，他们是互相结合、互相补充的，我们应因地制宜，灵活掌握运用。 （3）加强制度的可操作性 首先要对有关法规和解释中关于制度的适用范围进一步具体化、统一化，适应改革及发展的需要；其次，尽早制定、颁布有关制度的具体实施方法，明确其适用范围、适用原则、管理程序、法律责任等，使各项制度具有法律可操作性，减少执法过程中的任意性、不规范性，最大限度的发挥各项制度的作用。

（四）我国环境管理政策的改进方向 推动清洁生产的另一个重要手段是政策引导。目前各国的环境政策正在向“第二代”转变 。根据具体国情，我国的环境政策也应顺应潮流，不断向新的发展方向转变：在决策过程中结合清洁生产的要求，逐步建立起推行清洁生产的外部政策机制，将清洁生产结合到现有的工业技改政策、经济管理政策之中，进而促进企业建立起实施清洁生产的自我约束管理体系，促进企业实行持续的清洁生产，同时政府部门还必须对企业给予资金扶持及其他经济刺激，辅之以丰富的技术和信息支持，并争取广大公众的支持和参与。 随着社会主义市场经济体制的建立，完善一直被我国忽视的经济刺激制度，重视运用经济手段保护环境资源的呼声很高。我国政府在《环境与发展十大对策》中指出：“各级政府应当更好的运用经济手段来达到保护环境的目的。”在《中国21世纪议程》中指出：“为适应中国社会主义市场经济体制的建立，对已有的立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段”“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展。”可见，重视利用经济政策来推行清洁生产将是我国环境管理政策发展的主要方向。 四、我国推行清洁生产的方式 目前，为了促使环境“外部不经济性”的内部化，世界各国推行清洁生产的方式有3种：（1）通过立法推行清洁生产，其主体是“命令和控制”的措施，同时也为经济手段、宣传手段等提供法律框架和基本保障（2）制定政策，通过经济手段推行清洁生产，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”，通过市场机制要求企业对其行为产生的环境负效应内部消化，以促进企业实施清洁生产（3）自愿方式 。 我国推行清洁生产应采取何种方式呢？首先应当认识到，立法控制的适用具有普遍性、基础性的特点，而且随着经济技术水平的提高，强制性措施的可行性和效果均会增强。而经济政策虽然能兼顾灵活性、效果和效率，能够对采用清洁生产工艺技术产生持续的压力并刺激创新，但经济政策的适用却存在着一定的局限性和补充性，。因此，环境管理中立法控制的基础性主体地位是不可替代的，经济政策往往只能使严厉的“立法控制”变得“温和”而有助于其实施，属于“自愿”基础上的经济技术强制措施，是对立法控制的有力配合与补充。至于自愿方式的补充地位是极为显然的。 我国基于具体国情以及前述的基本思想，应当结合采用：以法律规制和政策引导为主，辅之以必要的资金、技术、信息支持和教育培训项目等途径来推行清洁生产。其中，我们尤其要注意必须充分利用那些行之有效的经济手段，因为在实行预防性环境政策阶段，直接补贴、贴息贷款、税收优惠等经济手段在技术进步和推广中的作用会显著增强。同时我们也应当认识到，经济手段等非行政手段只是作为法律规制的补充，两者相辅相成、相得益彰，而不是取而代之。

五、完善我国清洁生产的环境法制建设的具体途径

（一）各项环境法律制度的完善

1、环境影响评价制度。（1）对建设项目的整体情况予以评价，包括其原材料、生产方案和重要工艺，废物的排放量和排放方式，特别重视对环境容量的评价，按总量控制的要求进行审批、验收（2）明确制度的适用范围，特别是对“环境影响”的认定制定科学统一的标准（3）建立公众参与评价的程序和机制，加强大型区域开发、自然开发、工程建设的评价的可操作性（4）仿效国外的有关制度，评价者应当对环境影响报告书中提及的建设项目中的多个环节，在运用“最佳可得技术”的基础上，提供详尽可行的替代方案（包括不行动方案）。

2、“三同时”制度。完善该制度的主要方向是对其强制性加以变更，根据不同情况区别对待。具体做法是：如果企业再生产和产品使用中采用新材料、新工艺降低了对环境的影响而达到环境标准，可以少建或不建环保设施，以便节约更多的资金应用于生产和技术开发，同时鼓励企业减少污染的积极性。

3、征收排污费制度。（1）提高收费标准，逐步提高到等于或适当高于治理费用和运转费用（2）改变收费依据，逐步实现由单因子收费向多因子收费的转变，静态收费向动态收费的转变，此外特别要注意的是，“总量控制”取代“浓度控制”是必然的趋势，但考虑到实际需要和条件限制，“浓度控制”与有条件的“总量控制”将在较长的时间内共存，最后过渡到“总量控制”，“总量控制”下应当实行排污即收费、超标排污属于违法并加重收费制度，而在实行“浓度控制”下，应当变现有的超标排污收费为达标排污即收费、超标排污加倍收费并予以处罚，在现阶段“浓度控制”与“总量控制”并存的情形下，对于排污费的收费依据我们应当遵循灵活处理、区别对待、逐步到位的原则 （3）改变排污费无偿使用和贷款豁免的做法，实行排污费有偿使用，提高环保专项基金贷款利率，真正实现“污染者付费”原则（4）扩大征收面，把如恶臭物质、部分工业固体废弃物、二氧化碳、生活垃圾、生活污水等也列入收费项目。

4、限期治理制度。（1）制定和颁布有关该制度的具体实施和管理办法，使该制度的有关规定具体明确统一，增加可操作性（2）限期治理的对象要转而指向完不成排污总量削减指标或超总量排污的企事业单位，以解决分散处理与集中控制的矛盾（3）加强该制度的强制性和惩罚性，善于运用罚款手段，从另一方面加强企业预防污染的压力，以增强该制度在生产、服务全过程中的减污作用（4）改变限期治理中项目不分大小、按行政管辖关系由政府分级管理的做法，而以有利于制度的全面推行，有利于环境总体质量的改善，有利于环境监督管理为原则，来调整环境管理职权的划分，扫除管理体制上的障碍 。

5、排污许可证制度。（1）应将清洁生产的思想充分融入许可证的审批和发放工作中，不但要求达标排污，而且对于申请进行的开发建设、生产销售活动中所使用的原材料、工艺流程、废物回收也提出严格的要求，进行全面审查（2）在总体上应结合总量控制和污染集中控制，建立一个区域性的闭合系统，真正实现许可证这一“支柱”制度对于清洁生产的推动作用（3）在实行总量控制的前提下，可以引入排污权交易制度，促使污染者加强生产管理并积极采用对环境有利的先进的清洁生产工艺技术，从我国在6个城市进行的“大气排污交易政策”的试点来看 ，排污权交易制度在我国应得到立法的充分确认，特别在水污染和大气污染控制方面，对适用范围、交易规则、监督管理、违法责任等内容均应做出明确具体的规定。

6、污染物集中控制制度。完善该项制度的方向也在于变更其强制性，具体做法是：（1）在污染源相对集中、污染物相似，能实现规模效益的区域，应优先考虑集中控制，对不宜集中处理或集中处理有困难的特殊污染物，仍以分散处理为主（2）已建成了污染物集中控制设施的区域，新建项目可以不必建处理设施，或只建预处理设施，已建成的项目，其污染物可以纳入集中控制的，经申请，环保部门应允许其停止运转污染物治理设施（3）污染物集中处理实行有偿服务，排污单位按照处理量多少、污染物成分及处理难易程度筹集建设资金和缴纳处理费，已缴纳处理费的单位可以不再缴纳排污费（4）该制度实施时还应当注意掌握环境容量及新建项目增加的排污量，按总量控制的要求进行审批、验收。 此外，应建立如清洁生产审计和环境审计报告制度，我国目前的《审计法》尚缺乏这一方面的内容，致使环境审计工作法律依据不足。

（二）各项环境经济政策的完善 1、环境费制度。（1）扩大资源补偿费的征收范围，提高收费标准，使其能够反映出资源的稀缺性和实际价值（2）加强对征收管理工作的管理，特别是严格审批手续，强化征收环节，保证把应收的资金收上来。 2、环境税制度。我们应当吸取西方国家的经验教训，针对我国的主要环境问题，通过立法促进环境税的分期分批实施（1）对含硫燃料征收硫税，对严重危害环境的产品如含CFC的产品征收“污染产品税” （2）对采用清洁工艺技术的企业、环境保护工程项目、生态恢复工程项目等适用税收差异，提供减免税，加速折旧等优惠（3）作为国家专项税收，环境税原则上由税务机关征收，但考虑到其科学技术性特点，由税务机关委托环保机关代为征收也是必要的、可行的 。 3、财政信贷刺激制度。“环境问题的最终解决必须依靠先进的科学技术” 。清洁生产也是以科学技术的进步为先导的，同时为清洁生产工艺技术的开发、推广发放补贴可以加快实施与政府目标相一致的各种法规并有利于法规的实施。因此，对清洁工艺技术提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款是该制度的重点，具体做法是：（1）对清洁生产企业在财政预算、金融信贷方面给予扶持，以缓解企业清洁生产起始启动经费不足的问题，使更多的资金投向清洁生产（2）建立和完善分级管理的环境保护基金，用于清洁生产技术、设备等的研究、开发、推广和应用（3）由经贸委和工业部门把清洁生产纳入到技改政策之中，并利用政府优先采购等手段引导企业采用先进工艺（4）由科技、信息部门负责加强清洁生产技术的开发、信息积累和传播网络的建设，给工业部门和企业清洁生产以必需的辅助支持。 4、环境标志制度。我国从1993年3月起也开始了环境标志的认证工作，目前我国把该制度作为一项引导性的政策，实行的是自愿申请原则。随着推行清洁生产的要求，我国的环境标志产品认证制度要与国际通用标准相连接，由非强制性的引导性政策上升为稳定、普遍的强制性法律制度。因此，建立完善的环境标志制度应当是我国环境立法的发展方向之一。 5、押金和执行鼓励金制度。（1）制定相关法律，提供统一、明确的法律依据（2）建立完善的相关程序，如确定收取时间、收取标准以及建立财务管理制度、监督机制等。 至于环境损害责任保险制度，该制度只能在环保水平较高，市场特别是保险市场功能完善的条件下才能得到充分运用，我国应当在适当的时机引入该项制度。

参考书目： ①《中国人口·资源与环境》1998年第4期 ②《中山大学学报》（社科版）1998年版第2期 ③《当代法学》1998年第1期 ④《法学译丛》1993年第3期 ⑤《1995年中国环境状况公报》，国家环保局1996年7月公布 ⑥《环境政策法律问题研究》，蔡守秋著，武汉大学出版社1999年版 ⑦《环境法》，钱水苗主编，杭州大学出版社1994年版 ⑧《可持续发展之路——北京大学首次可持续发展科学讨论会论文集》，北京大学出版社1994年版 2003-05收