林业生态环境保护与林业经济建设

周训芳 （中南林学院法学院 湖南长沙 410004）

[内容简介] 为了保护林业生态环境，1997年前后，林业部（现为国家林业局）与教育部合作在林业行业设置了“林业生态环境管理”专业，决定在全国推行该专业的自学考试。国家林业局人事教育司、教育部全国高等教育自学考试指导委员会和农科专业委员会委托我主持该专业《林业政策与法规》课程的教材编写工作。该教材由经济科学出版社于1999年6月出版，被教育部指定为全国高等教育自学考试统编教材。在完成这一工作的同时，我将与《森林法》和林业生态环境保护相关的几个问题写成论文，在《中国林业企业》杂志上分期发表。包括以下五个部分：第一部分是国有林业企业建立现代林业制度的产权法律问题；第二部分是林地使用权法律制度与林业企业改革；第三部分是林地与耕地之间的相邻权与相邻纠纷；第四部分是人文环境景观保护与人文景观的思想政治教育价值；第五部分是我国台湾地区森林法的主要内容。

一、国有林业企业建立现代企业制度的产权法律问题

国有林业企业产权，即国有林业企业财产所有权，是指国家对国有林业企业的财产行使占有、使用、收益和处分的权利。国有林业企业财产所有权作为一种民事法律关系，其权利主体是国家，其客体包括国家所有的森林动植物资源和其他为国有林业企业所实际占有的国家财产。其内容表现为以下形式：（1）国家通过参股、控股形式，将国有林业资产投入股份制林业企业运营，使企业承担资产保值增殖的责任，国家则作为出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即林业资产收益和最终支配等权利。（2）国家创办国有林业企业，并授权企业对国有林业资产进行经营管理或行使资产所有者的权利。国有林业企业在授权范围内，对国家财产享有占有、使用、收益和处分的权利。国有林业企业经营管理国家资产所带来的收益，以利税方式上缴国家，同时，国家对林业企业经营管理的资产享有最终的处分权。（3）国家通过颁布法律或者通过合同，将国有林业企业财产所有权中的部分权能（如占有权、使用权）转让给法人或公民个人行使来实现所有权的内容。法人或公民在规定的范围内对林业企业资产行使占有权、使用权，同时依法纳税，并依合同上缴部分收益。非经国家许可，不得随意处置国有资产或擅自转让他人。 依照国有林业企业产权内容表现形式的不同，国有林业企业分别依照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（1988年4月13日七届人大一次会议通过）、《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（1988年2月27日国务院发布）、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》（1988年5月18日国务院第五次常务会议通过）的规定，划分为国家授予企业经营管理其财产的林业企业形式、承包经营责任制林业企业形式和租赁制林业企业形式，国家按照所有权和经营权分离的原则，实现其产权。适应建立现代企业制度的需要，1992年起，国家陆续颁布了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《股份制试点企业财务管理若干问题的暂行规定》、《全民所有制企业转换经营机制条例》、《中华人民共和国公司法》、《公司登记管理条例》等法律法规，因而出现了现代企业制度意义上的股份制林业企业，理顺了产权关系，实现了国有林业企业国家资产所有权与企业法人财产权的分离。 从1988年到1994年，国有林业企业产权关系经历了由国家集现在行政管理权、资产管理权、资产经营权于一身到所有权与经营权的两权分离，再到强化企业经营权与转变政府职能，最终实现了国家资产所有权与企业法人财产权的分离，从而为国有林业企业建立现代企业制度提供了现实可能性。 国有林业企业法人财产权，表现为企业法人依法享有由股东投资形成的全部法人财产的占有、使用收益和处分权，依法享有民事权利，承担民事责任，自主经营，自负盈亏，提高经济效益、劳动生产率和实现资产保值。作为林业企业出资者的股东——国家，则按投入林业企业的资本额享有（所有者的）资产受益、重大决策和选择管理者等权利，但不能对法人财产进行直接支配，干预企业的经营活动，而只能运用股东权力影响企业行为。 要实现林业企业法人财产权，我国现阶段尚存在许多现实困难，现行有效的法律法规体系中存在的法律矛盾尚待克服。 （1）作为林业生产部门有机组成部分的国有林业企业，不能单纯追求眼前的经济利益，必须兼顾生态效益和社会效益，因此不能完全适用市场经济法则。 按照现代企业制度的运行法则，森林、林产品和其它动植物资源的消长完全依赖市场供求关系。从我国的林业生产实际来看，林业生产远远满足不了市场需求，供不应求的矛盾不可能通过市场经济的内部机制来求得解决。林区大径材蓄积量的不断减少、竹木资源品质退化及林区动植物物种的不断减少等客观因素，规定了林业企业制度的特殊性。国有林业企业除了接受《公司法》、《全民所有制工业企业法》等法律法规的调整外，同时要接受《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》和各种林业规章制度的约束。 （2）从行政扩权（政策性放权）、合同分权（承包租赁）到股份制分权（小范围试点），未能最终解决产权关系以及谁来代表国家行使股份所有权的问题，从而也无法使国有林业企业公司化。困难在于：第一，国有林业企业产权权能分离是通过债的方式实现的，存在着很大的局限性。债的方式使得权能分离不稳定，导致物权债权化，双方当事人可以讨价还价，对物权的特殊保护转化为一般的债权保护，因而导致了林业企业的短期行为，在承包租赁合同期限内，承包方想尽量少投资，快见效，获取最大的利润，只能通过拼设备、拼资源，造成国有林业企业缺乏后劲而大面积亏损。此外，债权对国有资产的保护显得苍白无力，发包人、出租人给承租人提供了巨额国有资产，承包方担保的数额很小，国家承担的风险很大，一旦财产受到损失，通过债权根本无法得到保护。第二，行政权和国家财产所有权一体的产权格局使得所有权与经营权不可能彻底分离。国家所有权与行政权都由政府行使，政府首先是行政权人，不是所有权人，可以借助行政权干预经营权，如承包合同发生纠纷时，可以用行政权强制对方。第三，政府不适宜担负国有林业企业财产所有权的主体职责。政府的职能首先要服从国家政权建设的需要，它经常处于相对整个社会财产关系与相对国有林业资产财产关系的矛盾之中，当国有资产受到侵犯时不是通过民法求偿方式而是通过管理方式来求得保护，只能尽重点保护之责。并且，在利改税和财政包干等方面，也有悖于法律。在利改税的关系中，作为国有林业企业，向所有权人交利润（收益）和向行政权人交税，都是应该的。而利改税是国家行政权在所有权上的实现。在财政包干中，把合同方式引进行政权当中，林业管理部门包干了一部分国有林业企业的收益（规定上缴幅度，节余归己，不足自补），是所有权在行政权上的实现，并且导致了地方保护主义和行业保护主义。 （3）建立现代林业企业制度，必须实现国家行政权主体与国有林业企业财产所有权主体在法律资格上的分离，通过塑造新的产权主体，代表国家行使财产所有权，作为民事主体参与市场经济活动。而政府作为当然的林业行政权主体，肩负起增加林业投入、保护森林资源和生态环境的使命。这种法律资格上的分离，需要在国有林区造就一个国有林业资产所有权主体，代表国家行使林业企业财产所有权，以股东资格享有所有者的资产受益、重大决策和选择林业企业管理者的权利。其前提条件是现有国有林业企业要按照《公司法》的要求，转换经营机制，界定产权，清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构，使国有林业企业作为市场主体平等地进入市场和参与市场竞争。作为行政权主体的林区政府，应依照林业法律法规体系的要求，为全社会提供林业生态效益和社会效益，保障林业的可持续发展和森林资源的永续利用。 （第一部分发表于《中国林业企业》1995年第4期）

二、林地使用权法律制度与林业企业改革

1．《森林法》第十五条的规定及意义 1998年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》，对1984年森林法作了全面修改。修改后的《森林法》新增加的第十五条，规定了森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。 第十五条的规定，包括了以下法律制度：（1）用材林、经济林、薪炭林的森林使用权转让制度；（2）用材林、经济林、薪炭林的林木使用权转让制度；（3）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权转让制度；（4）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权转让制度；（5）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权转让制度；（6）上述各类使用权的作价制度。 《森林法》第十五条的规定，使商品林林地使用权转让制度得以确立，并使我国的土地使用权转让制度日趋完善。1998年8月29日修改的《土地管理法》第十一条规定，确认林地的所有权或者使用权，依照《森林法》的有关规定办理。因而《森林法》规定的林地使用权制度成为土地使用权制度的有机组成部分，为商品林林地资源的市场化奠定了法律基础，彻底结束了林地无偿使用的历史。 林地使用权的转让，为林业生产的发展和林业企业的改革和振兴，开辟了一条新的途径。我国是一个森林资源贫乏的国家，必须保护好现有森林资源，发挥森林的生态效益和社会效益，为其它生产领域提供生态条件；但社会对林木和其他林产品的需求量很大，林地使用权人也要从林地获取经济效益，不可能不消耗森林资源。为了解决这一矛盾，除了国有天然林由国家投资经营发挥其生态效益以外，就是通过林地使用权的有偿转让，使商品林林地所有权人获得造林、营林的资本，从而有条件长期经营森林。林地商品化的结果，将迫使人们建立起对林地的地价观念，珍惜每一寸林地，发挥林地的最佳生产能力和经济效益，开发利用好所有能够经营商品林的林地资源，使森林资源稳步增长。这种结果又将吸引外资和民间资金投入营造商品林，将市场竞争机制引进林业，使商品林的生产格局发生重大的改变。这将从根本上缓解森林资源的供求矛盾，满足社会对木材和其它林产品的需要。 依照《森林法》和有关林业法规的规定，林地包括郁闭度0.3以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃用地和国家规划的宜林地。林地属于《土地管理法》规定的三类土地中的农用地，但林地不同于耕地、草地、养殖水面等农用地，不是短时期内就体现其经济价值，也不仅仅体现出经济价值。林地是树木和其它林产品生长的载体，它既在不断地通过林木和其它林产品使森林资源增值，又同时在保护和改良土壤，涵养水源，防止水土流失。林地投资者在造林营林的过程中，由于使用权的依法取得而精心管护，使现有资金借助资源的增值而增值，比投资其它行业的风险小，预期利益稳定；对国家和其他林地所有权和使用权人来说，林地转让金的获取使林地的价值提前得以实现，可以起到盘活资金和资源、增强企业经济活力和竞争能力、改善企业生存条件的作用。这是开发林地地产市场的双重意义所在。 2．林地使用权转让的性质与转让的方式 林地使用权是指公民、法人或其他组织依法对国有和集体所有的林地有偿进行开发、利用的权利。林地使用权是从森林资源所有权和林地所有权中分离出来的，包括对林地的占有权、使用权、收益权和一定条件下的处分权，已远远超出了传统民法意义上的林地所有权人享有的对自己所有的林地行使的使用权的范围。由于林地使用权依法转让制度的确立，林地使用权已成为一项独立的民事权利，与森林使用权、林木使用权并列，成为森林资源的三大使用权之一。 按林地使用权的性质来划分，林地使用权又可分为国有林地的使用权和集体林地的使用权两种。国有林地的使用权，是指依照法律规定的方式取得的对国有林地依法开发、利用的权利。如全民所有制单位经营管理国有林地、个人承包经营国有宜林荒山，都获得了国有林地的使用权。集体林地的使用权，是指依照法律规定的方式取得的对集体林地依法开发、利用的权利。如农民对自留山、自留地的使用权。 林地使用权转让是林地使用权与林地所有权发生分离、通过支付对价的方式转移到非所有权人手中的行为。也就是说，林地的所有权人或依法获得了林地使用权的使用权人将自己拥有的林地使用权让渡给他人，使其成为新的林地使用权人。原来的林地使用权人称为转让人，新的林地使用权人称为受让人。在我国，林地的所有权属于国家或集体所有，除了未开发的宜林荒山以外，林地的使用权一般已由森林或林木的经营者依法无偿取得。新的投资者如果愿意经营森林，就必须通过林地使用权转让的方式来获得林地的使用权。林地使用权转让虽然是在平等主体之间进行的，但由于《土地管理法》、《森林法》都明文规定使用权人不得改变林地用途，因此，这种转让行为形成的法律关系，既要受《民法通则》的调整，也要受《森林法》、《土地管理法》的调整。 林地使用权转让的方式，目前我国的法律未作出具体的规定。参照土地使用权转让的有关规定，林地的使用权转让主要通过有偿转让和互易的方式。有偿转让是指林地使用权的原享有人将林地使用权通过作价转让给他人而使林地使用权在一定的时间内发生转移的行为。互易是指两个或两个以上的林地使用权人互相交换各自享有的林地使用权的行为。这种交换的目的是对各自所需的林地更好地管理、开发和利用。这种互易在农村相当多见，集体林地使用权人通过林地互易，可以较好地解决因地理位置不便而造成的林地管理、开发和利用不便等问题。当然，在国有林业企业之间和集体林业企业之间以及他们相互之间也能够互相交换林地的使用权。而有偿转让，是林地使用权转让的主要方式，也是《森林法》规定林地使用权转让制度的立法目的所在。 林地使用权的转让必须签订合同。林地使用权转让合同，是指林地使用权的转让人与受让人订立的转让林地使用权的协议。一般来说，林地使用权转让合同应该包括以下的内容： (1)标的。亦即被转让使用权的某块林地。在合同中应该准确地写清楚被转让林地的位置、面积和地面附着物情况。 (2)转让的条件。转让林地使用权的价款是合同的主要内容，价款可由双方协商，也可以通过拍卖、招标等方式来确定。转让的条件还包括转让的期限、转让的要求和其他应该规定的事项。 (3)再转让的条件。一般情况下，林地的使用权不能再被转让，但符合法律规定时，当事人也可在合同中规定受让人再次将林地转让的条件。 (4)违约责任。违约责任的规定为以后解决合同纠纷打下基础。但是，违约责任的规定不得违反森林法、土地管理法和合同法的规定。 林地使用权转让合同必须经林业主管部门登记后才能生效。林地转让后，受让人不得改变林地的用途。 3．林地使用权的转让与林场的发展前景 我国的林业企业，改革难度较大的主要是营林企业。目前，我国的国有营林企业正在进行改革。从1997年开始，国家启动了国有林区天然林保护工程，将有一大批森工企业局划为停伐企业和部分停伐企业，同时大力加强以人工林为主的商品林建设和南方十省区速生丰产林基地建设。林地使用权转让制度的建立，为这一改革措施提供了新的思路。 商品林建设与国有天然林的保护和停伐，是有效地发挥森林资源三大效益的最佳办法。国有天然林的保护和停伐，主要是发挥森林资源的生态效益和社会效益，保护生态环境。商品林建设，主要是发挥森林资源作为商品的经济效益。商品林建设必须按照市场经济规律来进行。国家、集体对林地的所有权，使得国有和集体所有的营林企业有林地作为固定资产，通过林地使用权的转让获取流动资金，或者将林地作价入股进行股份制改造、将林地作价作为出资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，建立中外合资营林企业、中外合作营林企业。其中，将林地使用权合理作价进行有偿转让，是最为理想的办法。 首先，林地使用权的有偿转让，使营林企业获得了资金来源，可以利用这笔资金投入其他林地的造林，或者改善有林地的营林条件，提高林木生产率。 其次，林地使用权的转让，只是改变了营林的主体，并未改变营林的性质。相反，由于投资者已经投入了大量资金，将更好地加强造林营林，提高林地的林木生产率，以收回投资和获取利润，同时又满足了市场需要。 第三，有偿获得林地使用权的投资者在造林、营林过程中，同样也在为社会提供生态效益，使国家和社会受益。 因此，林地使用权转让制度的建立，为林场的改革和发展开辟了新的前景。 （第二部分发表于《中国林业企业》1999年第2期）

三、林地与耕地之间的相邻权与相邻纠纷

在南方林区，根据自然地理环境的特点，普遍存在着同一地区同时分散经营林业和农业的现象。山头辟为国有林场或集体林场，在所有权性质上，国有林场属于全民所有制林业企业，集体林场属于农村集体经济组织集体所有的集体林业企业；两山之间的夹谷是较为肥沃的土壤，作为耕地种植水稻等粮食作物或其它农作物，在所有权性质上属于农村集体经济组织集体所有。林地与集体耕地的所有权或使用权人之间就形成了民法上的相邻关系，客观上存在着相邻权纠纷。随着社会主义市场经济法律关系主体的权利意识的加强，相邻权纠纷作为一种基于对林地或耕地的所有权或使用权关系而形成的民事或行政纠纷，有日益增多的趋势，并已客观地摆在了林业法律工作者面前。 1．林地与耕地之间相邻关系的法律性质与特征 《中华人民共和国民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系，给相邻方造成妨碍或损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。” 林地与耕地之间的相邻关系，具有民法上的相邻关系的一般法律性质与特征。这些相邻关系，有的可以按照民法规定的原则处理。但是，大量的林地与耕地之间的相邻关系，主要受到行政法的调整，而不是一般意义上的民法上的相邻关系，因而又不能完全按照民法规定的处理土地相邻关系的原则来处理。 所谓一般意义上的民法上的相邻关系，即“所谓私益上之限制，系指不动产所有权为相邻土地之利益而受限制而言”，这种相邻权的原则是“土地所有人，不得就自己所有之土地，加损害于相邻人之土地所有权”。 （梅仲协：《民法要义》。中国政法大学出版社，1998年6月第一版，第526页。）但在我国大陆地区，土地所有权只有两种形式，即国有和农村集体经济组织集体所有，任何个人只能依法获得土地使用权。也就是说，现实中土地的使用者都不是所有权人，而是从法律名义上的土地所有权人那里获得土地使用权的单位和个人。土地所有权人在不通过国家法律、政策将土地使用权与所有权分离、并将土地使用权商品化的情况下，土地所有权在土地所有权人那里只具有权利象征意义，而无商品价值的实现可言。比如，属于行政划拨方式无偿给予土地使用权人使用的国有土地，属于生态防护林、特种用途林用地的国有林地，其使用权不能作为商品出让，只能由国家进行投入后交付给使用权人无偿使用。这种类型的土地，无论土地的使用权人是否取得经济利益，国家作为土地所有权人所享有的权利都只具有象征意义，而无法作为市场经济主体平等地享有其收益。只有依法进入土地市场的那一部分土地的使用权，才适用民法上的相邻关系原则。因此，在我国，基于土地使用权上的林地与耕地的相邻权，只有在符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》以及相关的行政法规、国家政策的前提下，才具有法律意义。土地使用权也并不象有的学者所指出的那样，“不论是根据我国《民法通则》还是根据其它法律法规，土地使用权都是一项独立物权”。（王家福主编：《中国民法学·民法债权》。法律出版社，1991年9月第一版，第675页。） 林地首先属于森林资源而不是土地资源。《中华人民共和国森林法实施细则》第二条规定：“森林资源，包括林地以及林区内野生的植物和动物。森林，包括竹木。林木，包括树木、竹子。林地，包括郁闭度零点三以上的乔木林地，疏林地，灌木林地，采伐迹地，火烧迹地，苗圃地和国家规划的宜林地。”在这里，林地资源是作为森林资源并依附于森林的。离开了森林所有权或使用权，就谈不上有林地的使用权，也谈不上林地的独立物权。在国家作为土地所有权人为全社会提供生态效益和社会效益时，国家只有提供资金投入的义务，而无法实现其所有权人的权利，也无法转让其土地使用权。只有在森林资源商品化的前提下，林地所有权人才能将林地使用权作为商品进入市场流通。因此，林地所有权和使用权除了一般意义上的土地权利特征以外，还具有以下两个显著的特点： （1）林地所有权和使用权受《中华人民共和国森林法》调整而不是受《中华人民共和国土地管理法》调整。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。” （2）林地所有权和使用权争议不是民事纠纷而是行政纠纷。《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权、使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。” 因此，林地与耕地之间的相邻权纠纷不完全适用民法规定的处理不动产相邻各方相邻关系的原则。 2．处理林地与耕地之间的相邻关系的原则 在南方某县林区，县人民法院林业审判庭受理了一起林地与耕地之间的相邻权纠纷案件。该县某国有林场周围使用夹谷耕地的村民，以国有林场边界的树木影响周围农作物的生长、导致耕地收成减少为由，向法院提起侵权赔偿诉讼。法院受理此案后，原被告双方均不接受调解。法院的裁决面临着艰难的选择。如果法院基于维护林业生产的考虑，作出林场胜诉的判决，相邻关系仍得不到妥善解决，而且村民与林场的矛盾将进一步加剧；如果法院基于维护农业生产的考虑，作出村民胜诉的判决，判令林场赔偿村民因森林造成的遮荫等因素而引起其农作物减产的损失，并判令林场砍伐林场边缘影响农作物生长的树木，那将造成林业生产的损失，并将违背《中华人民共和国森林法》规定的限额采伐制度和采伐许可证制度；如果法院裁定驳回起诉，同时又向当地政府部门提出司法建议，建议政府部门减免林场周围经营耕地的村民的税额，或者建议林业主管部门责令林场砍伐耕地边缘的树木，一则其建议可以不被政府部门采纳，二则超越了法院的审判权限。 我认为，解决这类相邻权纠纷，应该遵循以下几个原则： 第一，经济利益服从生态效益的原则。林场所有权人和使用权人的营林活动，除了为自身获取经济利益以外，还承担着为社会提供生态效益的义务。这种义务为《森林法》所设定。履行这种义务直接为社会带来了经济利益和其它利益，并直接为社会成员享有。如果林地使用权人不履行这种义务，不但其林地使用权得不到保障，而且社会成员的经济利益和其它利益也将受到损害，尤其是夹谷耕地的地力和长远经济效益将会降低。因此，夹谷耕地使用权人的经济利益应该服从社会的生态效益。林业审判中，也应注意保障《森林法》的正确实施。 第二，遵循自然规律办事的原则。从自然环境的角度而言，山地及山地夹谷均是一种独立于人的主观意志以外的客观存在，非人力所能改变。在这种客观的自然环境中，各环境因子之间存在其自身固有的必然联系，这决定了以自然资源为客体的法律关系主体能在多大程度上实现各自利益的现实可能性。夹谷耕地使用权人使用耕地，以山地的存在为前提。即使山地不作为营林场所使用，山地本身制约着耕地使用价值的发挥。因此，土地使用权人在行使自身利益时，应遵循自然规律的作用。 第三，在国家产业政策的调节下尽地利的原则。单纯从民法的角度，尚不能解决林地与耕地之间的相邻关系问题。因为即使从民法角度对争议主体平等地加以保护，林地与耕地的使用权人均有在各自使用的土地上取得最大收益的权利，客观环境对耕地使用权的制约也仍然是存在的。而且，从生态环境考虑，耕地的永续利用在很大程度上依赖林业的发展，林业建设为农业的发展提供了人所共知的便利，从民法的等价有偿原则出发，农业因其受益还将相应地给林业以补偿。这又不是耕地使用权人所能负担的。因此，林地与耕地的相邻权纠纷，只能通过政府的产业政策来调整，而不适宜通过法院审判作为民事纠纷加以解决。 综上所述，在目前的经济条件和法律体系下，林地与耕地之间的相邻权纠纷，应当在当地政府的主持下，通过产业政策、行政调解和其它行政手段协调解决。只有在行政手段违法的情况下，才由法院通过行政审判来调整。 （第三部分发表于《中国林业企业》1998年第5期） 四、人文环境景观保护与人文景观的思想政治教育价值 人文环境景观保护和建设，不但有利于旅游服务贸易的开展，丰富人民群众的业余生活，提高国民的整体生活质量，而且也有利于我们富有成效地开展思想政治教育工作。人文环境景观的思想政治教育价值以及人文环境景观的保护与思想政治工作的关系，尤其值得党政部门、思想政治工作者和旅游开发部门的重视。 1．人文环境景观是思想政治教育的基本素材 环境景观包括自然景观和人文景观两个方面。众所周知，环境景观不但具有旅游价值，而且还具有科学价值、文化价值、艺术价值和教育价值等多方面的价值。自然保护区、风景名胜区、森林公园中的人文景观和历史文化保护区、革命纪念地、人文遗迹等等，是我们以高尚的精神塑造人，生动活泼地开展爱国主义教育、历史文化传统教育和革命传统教育的基本素材。作为思想政治工作者，应当抓住旅游业的良好发展态势，充分认识到环境资源的思想政治教育价值，利用本土人文环境资源，富有成效地向广大青少年和人民群众开展爱国主义教育、历史文化传统教育和革命传统教育，将环境保护、旅游开发和思想政治工作有机地结合起来。 人文环境景观的保护，尚未引起环境保护和旅游管理部门的足够重视。目前，我国尚未对作为重要区域环境的“历史文化保护区”进行专门立法。但是，我国的历史悠久，文物古迹和革命历史纪念地分布范围非常广，历史文化资源丰富，而且与自然保护区、风景名胜区、森林公园形成交叉，与自然景观融为一体。自然景观的观赏价值，可以通过人文环境景观中的历史文化资源来强化；对自然环境中的人文环境景观的保护，又可以更好地保护和传承民族文化。因此，我们应该加大对人文环境景观的保护力度，在树立环境意识的同时，开发利用人文环境景观的思想政治教育价值。 2．人文环境景观有利于激化人民群众的民族自豪感，增强中华民族的凝聚力 民族自豪感是增强民族凝聚力的重要因素。中华民族幅员辽阔，历史悠久，各代人才辈出，文物古迹、人文遗迹、历史名城、革命纪念地数量众多。任何一个景点，都蕴含着许多惊天地、泣鬼神的感人故事，吸引了成千上万的旅游者前往观光旅游。通过有组织地引导这些旅游观光活动，可以激化广大人民群众的民族自豪感，进而升华为对祖国的无比热爱之情和建设祖国的强大动力。 历史文化传统的存续形式，有文字表达形式（如书籍），思维传递方式（如教育），以及实物记录形式（如文物、人类生活遗存）等。其中，最为客观的记录形式是实物记录形式，谁也无法改变。历史文化保护区和自然保护区、风景名胜区等其他区域中的人文景观，是人类过去生活的象征，是人类精神活动的物质表现。它是人类实现自我认识的最佳媒介。在人类环境中，如果丢失了历史文化保护区这一特殊的环境因素，以及这一环境因素所记录下来的历史文化传统和民族精神，就在很大程度上意味着丧失了作为一个民族的自我特性。工业化与城市化步伐的加快，使人类越来越失去了民族的历史文化个性。而对历史文化保护区的保护，可以使我们在实现社会现代化的同时，不丧失民族的历史文化个性和历史文化传统，因而增强民族的文化凝聚力。 我国是一个历史悠久的统一的多民族国家。我们的祖先在改造自然、改造社会的长期历史实践中，创造了灿烂辉煌的文化，为整个人类文明历史作出过重要的贡献。保存在地上地下极为丰富的祖国文物是中华民族历史发展的见证。它真实地反映了我国历史各个发展阶段的政治、经济、军事、文化、科学和社会生活的状况，蕴藏着各族人民的创造、智慧和崇高的爱国主义精神，对世世代代的中国人都有着强大的凝聚力和激励作用。作为党政部门和旅游管理部门的领导同志和管理人员，应该自觉意识到旅游与思想政治工作的密切联系，充分发挥人文环境景观的思想政治教育价值，开发好、管理好、利用好这些人文环境资源，让人民群众寓教于乐，在观光旅游中受到思想政治教育的熏陶。 3．人文环境景观的建设，有利于建立国民的文化认同感 人文环境景观，体现出了强烈的民族文化的色彩。比如说，旅游区域所承载的，不但是一种自然意义上的环境价值，而且是一种文化意义上的环境价值。环境审美本身，不仅仅已经成为当今世界的一个巨大的经济产业，而且，各种与旅游相关的服务以及服务技术、服务设施，已经形成为一种具有浓厚民族文化传统的特色文化。这是中华民族儿女建立文化认同感的环境基础。 文化认同感是树立爱国主义情感的基本前提之一。我们常说，中华儿女都是炎黄子孙，二十一世纪将是实现中华民族统一的伟大世纪。在海峡两岸都加入了世界贸易组织的情况下，中国的旅游服务贸易将更加开放，并会有一个大的发展。通过人文环境景观的建设，还可以吸引台湾人民到大陆观光旅游，进一步了解和认识祖国的大好山河和历史文化传统，从而增进海峡两岸人民的文化认同感，有利于加快两岸统一的进程。因此，通过人文环境景观的建设，形成我国自然环境的民族特色，使所有的炎黄子孙建立起对中华民族文化的认同感，也是环境保护工作者的历史使命之一。 4．人文环境景观保护的宣传教育，有利于培养人民群众的高尚情操 “可持续发展”不但是经济的可持续发展，也应包括文化的可持续发展。在我国的城市化、工业化进程中，出现了滥捕滥杀野生动物、过度采伐森林、盲目开发和荒废土地、破坏文物古迹等不好的现象。这些现象，在对生态环境造成很大破坏的同时，也毁灭了许多人文环境景观，使我国的自然环境日益丧失了其深厚的文化内蕴。要解决这一问题，必须协调好经济发展、文化发展与环境保护的辩证关系，走“可持续发展”的道路。 “可持续发展”的基本伦理价值是衡平当代人和未来人的代际关系、实现人与自然的和谐，从而实现经济、社会的可持续发展。人类整体的延续，既体现为人类的生物属性，也体现为人类的社会文化属性。人类之所以为能够成为自然环境的主宰者，是因为人类的每一个个体都有对群体生存负责的道德义务。人的社会性首先体现为道德性，当代人对后代人的环境义务实际上是种群的道德义务。从道德的角度看，近几十年来，人类在某种意义上已经突破了近几百年来的工业化时代的价值观，而在许多方面体现了古老的道德文化传统在新的历史条件下的复苏、回归与升华。尤其是在公平价值观上，拓展到了同代人之间的公平和世代之间的公平两个方面。同代人的公平，对个体来讲，要求自己在消耗资源的时候，要想到他人的利益，不要因为自己的消耗造成对他人的损害。世代之间也要公平，要求本代人在消耗资源的时候，要对后代人负起责任，给后代以同等的选择机会和选择空间。这种公平观上体现的古老道德文化传统，是为了下一代，是对人类社会的奉献。这种价值观，体现了人类的高尚情操，与蕴藏在人文环境景观中的良好的历史文化传统是一致的，也是与我们的思想政治工作的目标相一致的。因此，建立在“可持续发展”理念基础上的人文环境景观保护的宣传教育，有利于培养人民群众的高尚情操，发挥思想政治工作在环境保护中的作用。 （第四部分发表于《中国林业企业》2002年第3期，此处对个别文字进行了删改。）

五、中国台湾地区《森林法》的主要内容

台湾《森林法》是国民党统治时期在大陆制订的，1932年9月15日由国民党政府颁行，经1937年、1945年、1972年、1985年四次修正，现行《森林法》是1985年12月13日修正颁行的。这部《森林法》分为总则四条、林政七条、森林经营及利用十条、保安林十条、森林保护七条、监督及奖励十一条、罚则七条以及附则两条，共八章五十八条。根据该法第五十七条，“行政院农业委员会”于1987年6月30日修正颁布了《森林法施行细则》二十七条。 台湾的《森林法》主要内容如下： 1．森林的概念及分类。森林是指“林地及其群生竹、木之总称”。依森林所有权的归属，将森林分为国有林、公有林、私有林三种。根据《森林法施行细则》第三条的解释，国有林“指属于国家所有及国家领域内无主之森林而言”，公有林“指省（市）有、县（市）有、乡镇（市）有或公法人所有之森林而言”，私有林“指自然人或私法人依法取得所有权之森林而言”。 2．森林国有原则。《森林法》第三条第二款规定：“森林以国有为原则”。这条原则体现在：第一，“森林所有权及所有权以外之森林权利，除依法登记为公有或私有者外，概为国有”（《森林法施行细则》第二条）；第二，公有林、私有林在必要时“得由中央主管机关收归国有”（《森林法》第七条）。所谓必要时，是指两种情形：一是“国土保安上或国有林经营上有收归国有之必要者”，二是“关系不限于所在地省区之河川、湖泊、水源或其他公益者”（《森林法》第七条）。但公有林、私有林收归国有时，要按照土地法或公有财产管理的有关规定给予补偿金，或者以相当的森林进行交换。 3．保安林制度。无论是国有林、公有林还是私有林，为了社会公益的目的，应编为保安林，分别依其特性合理经营、抚育、更新，非经主管机关同意或核准，不得采伐、伤害竹木、开垦、放牧、采掘土、石、草皮、树根。森林所有人因禁止使用森林的收益而造成的直接损失（如造林费等级制，可以向“中央政府”请求补偿金，或者由“中央政府”命令特别受益于保安林的法人、团体或私人负责补偿金的全部或一部分。 保安林的范围包括：“一、为预防水害、风害、潮害、盐害、烟害所必要者。二、为涵养水源、保护水库所必要者。三、为防止砂、土崩坏及飞沙、坠石、泮冰、颓雪等害所必要者。四、为国防上所必要者。五、为公共卫生所必要者。六、为航行目标所必要者。七、为渔业经营所必要者。八、为保存名胜、古迹、风景所必要者。九、为自然保育所必要者。”（《森林法》第二十二条） 4．森林保护制度。台湾《森林法》规定的森林保护制度包括设置森林警察、划定森林保护区、森林防火、设置森林救火队与义勇队、病虫害防治等内容。还包括铁道、工厂与电线位于或穿过森林区域应有防火、防烟及防止漏电的设备、乡（镇、市）、村、里长有协助保护森林之责、森林所有人有扑灭或预防虫害的义务等（《森林法》第三十二条至三十七条）。 5．森林主管机关监督制度。主管机关监督的内容包括：一）森林所有人应就森林所在地名称、面积、竹木种类、数量、地图及计划向主管机关申请登记；二）森林出现荒废、滥垦、滥伐情况时，由主管机关指定森林经营方法和命令所有人补行造林；如所有人怠于造林，由主管机关代行造林，造林费用由接受造林命令的人承担；三）禁止在森林区域内堆积、排放废弃物、污染物；四）命令林产物采取人选定用于准备搬出森林区域的林产物的记号或印章并向其备案，禁止使用与他人申报在案的相同的或类似的记号或印章，命令林产物采取人设置帐簿记载其林产物种类、数量、出处及销路；五）查验林产物的采伐，许可运输及设立林产物检查站检查林产物（《森林法》第三十九条至第四十五条）。 6．奖励制度。台湾《森林法》对造林或经营林业有特殊成绩者、对经营特种林业、其林产物对国防及国家经济建设有重大影响者、大宗供应工业、国防、造船、筑路及其他重要用材者、培养大宗苗木供给地方造林之用者、发明或改良林木品种、竹木材用途及工艺物品者、扑灭森林火灾或其他灾害功效显著者、对林业林学研究有明显成就者、对水土保持有显著贡献者，规定了奖励制度，并授权“中央主管机关”制订具体奖励办法（《森林法》第四十七条）。 7．法律责任制度。台湾《森林法》对窃取森林主副产物、擅自恳植或设置工作物、放火、失火烧毁森林、毁损保安林、违反命令规定的义务等行为，规定了行为人的刑事责任、民事赔偿责任和行政处罚。主要包括：一）刑事责任。（1）窃取森林主副产物，收受、搬运、寄藏、收买赃物或为牙保者，按照刑法的规定处罚；但窃取保安林主副产物、有保护森林义务而行窃取、行使林产物采伐权时窃取、使用运输工具搬运赃物、毁灭窃取罪迹或以赃物为燃料、原料制造木炭、松节油、石灰、砖瓦者，加重处罚，处六个月以上五年以下有期徒刑，并处赃额二倍以上五倍以下罚金，没收赃物和制造物；加重处罚包括未遂犯；（2）在他人森林内，擅自垦植或设置工作物者，处六个月以上五年以下有期徒刑，并处三万元以下罚金；（3）放火、失火烧毁森林行为的刑事责任：放火烧毁他人森林，处三年以上十年以下有期徒刑；放火烧毁自己的森林，处二年以下有期徒刑、拘役或一万元以下罚金，因而烧毁他人森林，处一年以上五年以下有期徒刑；失火烧毁他人森林与放火烧毁自己森林处罚相同；失火烧毁自己森林因而烧毁他人森林，处一年以下有期徒刑、拘役或六千元以下罚金；（4）毁弃、损坏保安林，足以发生损害于公众或他人者，处三年以下有期徒刑、拘役或一万元以下罚金；（5）移转、毁坏或污损他人为森林而设立的标识者，处二千元以下罚金。二）行政处罚。违反《森林法》规定的义务，或者违反主管机关所发命令规定的义务，由主管机关处三千元以下罚款；逾期不缴纳罚款，移送法院强制执行。三）民事赔偿责任。在他人森林内，擅自垦植或设置工作物，对他人造成的损害，行为人应负责赔偿。 台湾的林政概念与大陆有很大不同。其林政主要包括宜林荒山荒地的编定与公告、公有林、私有林收归国有及补偿、国有或公有林地的出租、让与及拨用、森林内施工界限的指定、划定限制采伐的林区、指定限制或禁止采掘草皮、树根、草根的地区等内容。前述森林警察、木材检查站、运输许可等，则不属林政的范围。 此外，台湾《森林法》还设立了地上权人、租赁权人及其他使用或收益权人视为所有权人制度；公有林、私有林的营林面积五百公顷以上应由林业技师担任技术职务的制度；林业合作社制度；关于国家公园、风景特定区、森林游乐区的设置；林业用地、林产物税赋的减除、或免除等内容。但这些制度规定得过于粗疏，给行政机关留下了极大的自由裁量的余地。 （第五部分发表于《中国林业企业》1998年第5期）