中国法学会环境资源法学研究会

Environment and Resources Law Society of China Law Society，ERLSCLS

中国法学会环境资源法学研究会西部开发法律研究专业委员会 2006年年会暨学术研讨会工作总结

本研究会西部开发法律研究专业委员会2006年年会暨学术研讨会在各方的关心和支持下，经会议主办、承办方的共同努力，工作已经圆满结束。现将年会暨学术研讨会工作总结如下：

一、会议筹办情况   

会议从2005年年底开始筹办，主任委员、重庆大学副校长陈德敏同志特别关心年会准备工作，多次打电话给李永宁同志，布置年会工作，询问工作进展情况。他还委托黄锡生秘书长与承办方进行经常性工作沟通，要求年会工作务必做到万无一失。西北政法学院领导对年会工作也投入了很大热情，不仅为年会召开投入了5万元资金，贾宇院长并亲自听取李永宁同志关于年会准备工作的汇报，作出工作批示。科研处处长汪世荣教授、副处长姜建兴副教授亲自督办了年会筹备工作。

二、会议召开情况   

2006年5月12日—5月14日，会议经过长时间的充分准备后胜利召开。5月12日会议代表报到，12日晚上陈德敏主任委员主持召开了预备会，听取了会议承办方的工作汇报，对第二天的会议进行了安排。12日上午进行了大会开幕式和大会发言。副主任委员、陕西省高级人民法院副院长黄河教授主持了大会开幕式。西北政法学院副院长郭捷教授、陕西省法学会专职副会长雷宝生同志、蔡守秋会长、陈德敏主任委员分别在大会上致辞。上午的大会发言分两个单元，秘书长/重庆大学黄锡生教授、副主任委员/昆明理工大学教授李希昆教授分别主持了第一、第二单元的大会发言。下午分两个组进行了小组讨论和大会闭幕式。中国政法大学马燕副教授、西北政法学院张炳淳副教授分别主持了第一、第二小组的分组讨论。5月14日组织代表参观了皇帝陵。

三、出席会议代表情况   

本次会议是我国西部开发法律研究的一次盛会。出席会议的代表有来自武汉大学、中南财经政法大学、中国人民大学、中南林业科技大学、中国政法大学、西安交通大学、上海交通大学、江西师范大学、重庆大学、昆明理工大学、郑州大学、河南大学、西北政法学院、长安大学、空军工程大学、西安建筑科技大学、西安理工大学、陕西省法学会、陕西省高级人民法院、陕西省林业厅、光明日报社、中国教育报社、陕西日报社、中国法学编辑部、法律科学编辑部、人民法制网等单位的100余名专家、学者以及实务工作者。 中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋教授，副会长王曦教授、周珂教授，秘书长李启家教授，著名生态环境专家李佩成院士，《中国法学》王莉萍编审也拨冗出席了会议，并进行了大会发言。

四、会议研讨情况   

本次会议的主题为：（1）西部地区水资源保护法律问题研究；（2）我国土地开发中环境资源法律问题研究；（3）生态补偿法律机制问题研究。会议紧紧围绕这三个主题进行了热烈讨论，代表们提出了许多有价值的观点。   

关于大会的讨论情况，已经由西北政法学院环境资源法学教研室的青年教师完成了一个会议综述材料，作为本总结的附件材料一并报上。 五、会议宣传情况   

本次会议的召开在全国产生了一定的影响。2006年5月15日人民法制网即以“专家学者聚首西安热议环境保护问题”为题进行了比较详细的报道。随后人民网、中国企业维权网、腾讯新闻网等多家网站也进行了报道。陕西地方报纸等多家媒体也发了消息，中国法学会进行了简报。               

中国法学会环境资源法学研究会秘书处            

西部开发法律研究专业委员会2006年年会暨学术研讨会会务组                   

2006年5月26日

附件：中国法学会环境资源法学研究会西部开发法律研究专业委员会2006年年会暨学术研讨会会议综述 中国法学会环境资源法学研究会西部开发法律研究专业委员会 2006年年会暨学术研讨会会议综述 中国法学会环境资源法学研究会西部开发法律研究专业委员会2006年年会暨学术研讨会于2006年5月12日—5月14日在陕西省西安市召开。本次会议由中国法学会环境资源法学研究会西部开发法律研究专业委员会和西北政法学院共同主办，西北政法学院法学二系和法学研究所承办。来自武汉大学、中南财经政法大学、中国人民大学、中南林业科技大学、中国政法大学、西安交通大学、上海交通大学、江西师范大学、重庆大学、昆明理工大学、郑州大学、河南大学、西北政法学院、长安大学、空军工程大学、西安建筑科技大学、西安理工大学、陕西省法学会、陕西省高级人民法院、陕西省林业厅、光明日报社、中国教育报社、陕西日报社、中国法学编辑部、法律科学编辑部、人民法制网等单位的近100名专家、学者以及实务工作者参加了会议。本次会议的主题为：（1）西部地区水资源保护法律问题研究；（2）我国土地开发中环境资源法律问题研究；（3）生态补偿法律机制问题研究。现将会议主要观点综述如下： 一、关于西部地区水资源保护法律问题 1．关于西部水资源利用和保护的重要性。有学者认为水是国民经济的基础，也是西部开发的命脉，无论生命、农业、工业以及生态环境建设都离不开水。水资源现在已经成为西部，特别是大西北开发的严重障碍。 2．有学者认为对水资源的利用和保护应当结合水资源的自然属性和社会属性。关于水资源的社会属性，他认为：水是社会生产和社会生活的基本要素；社会对于水的需求和消费，应当与社会生产力的发展水平相适应，要求节约用水；自然界的水储量能变为可用于人类的水资源，需要循环利用；用于一定阶段的人类社会经济活动的水资源是具有历史范畴的概念；水具有非商品性和商品性，其商品性要求进行生产、交换、合理定价；水是一种特殊的财富，由其必需性、紧缺性和商品性决定的。要将水资源与水服务分开。 3．水的法律属性和涉水法律理论。有学者认为水的法律属性是由它的自然属性和社会属性，特别是其社会属性所决定的。涉水法律问题包括：水资源产出区与调用区利用划分以及法律基础；水的商品性在调用水区的法律表现形式；由计划经济向社会主义市场经济转变条件下，上、中、下游涉水权益的法律问题；水管理部门同工程不当造成后患的法律问题；边界水体，特别是跨国边界水体的法律问题。 4．水权问题。有学者认为，西部水资源开发中，重要的是要明确水权。在我国，对水权的界定，众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为，水权是指水资源的所有权、使用权、经营权、配水量权、让渡权和交易权 ；一些学者认为，水权只包括水资源的使用权、让渡权和交易权，不包含所有权和经营权 ；还有一些学者认为，水权是水资源产权和水商品产权的简称，同其他财产的产权一样，只应包括狭义的所有权（归属权）、占有权、支配权、使用权和收益权。我国目前立法把水资源所有权确立为国家所有，对水资源的利用以及水权交易造成困难，应通过立法明确水权的分离。 5．关于取水许可证制度。要完善取水许可证制度，我国2002年修订的《水法》和1993年颁布的《取水许可制度实施办法》规定，对水资源实行取水许可制度，由水行政主管部门负责发放取水许可证。没有规定许可证的颁发程序，取水许可证不得转让；取水期满，取水许可证自行失效。第三十条规定转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得，现阶段水权交易在我国是禁止的。2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条 规定依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。但收费和许可结合起来，与我国《行政许可法》存在冲突，可能为许可机关收费提供方便性。 6．西部水资源立法问题。要加强区域立法，主要指自然区域。西部水资源、西部水资源水文特征的差异性，尤其是西北地区和西南地区水资源状况存在很大的差异。客观要求西部水资源的利用和保护要从西部整体和区域角度予以考虑，并且从生态系统整体性予以考虑。现行法律规定了流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，但现实中倾向于行政区域管理，无法协调上下游、左右岸之间的利益。西部水资源的利用和保护立法，应遵循流域管理、区域管理、综合协调的原则。西部环境立法应当与司法实践结合。 有学者在三江源的环境问题现状以及生态环境建设与保护的监督机制现状分析的基础上，提出行政监督管理机制改革方案的设想：其一，建立隶属于青海省的三江源生态特区政府；其二，设立对三江源生态环境保护和建设实施统一监督管理的生态环境保护和建设委员会；其三，重点抓好三江源国家级自然保护区的建设和管理，全面落实国家有关自然保护区的法律制度。对西部地区水资源利用和保护，在立法和管理机构设置上需要跨行政区域。 有学者提出西部水资源以及其他资源的开发利用、保护应当和民族问题结合起来。关注少数民族已经长期存在的习惯法，是西部水资源立法和执法的不可忽视的问题。 考虑到西部经济发展落后，水资源开发利用尤其是保护将产生利益外溢，要从立法上解决生态保护基金和生态补偿等相关问题。 二、我国土地开发中环境资源法律问题研究 我国目前的土地立法中，有《土地管理法》等法律法规，但没有土地资源保护法，没有专门规定在开发中如何保护土地资源，必然导致土地资源破坏与流失等一系列问题。现在关于土地保护方面的法律规章，只是散见在一些相关的文件中，尚无正式的法律和行政规章。 1．关于现行土地制度问题。有学者认为土地开发过程中存在的问题主要是我国土地制度设计上存在的法律问题，现行土地管理法律法规与目前市场经济不适应。具体表现为：土地征用法律制度与市场体制不相适应，市场经济需要统一的要素市场，实际立法过程要素市场是不统一的；现行法律补偿只给土地所有者，但集体土地所有权上设置其他物权，如土地承包经营权，当所有权变动时，同时消灭了土地承包经营权，仅给承包人赔偿地上附着物，没有对其他物权补偿；土地使用权出让金分配不合理，中央和地方按比例分配。因此，土地使用费应收归中央财政，可以直接遏制地方政府在征用、出让土地过程中取得财政收入，可以保证中央政府对农业区域给予财政支持，保证粮食安全。 有学者认为《土地管理法》、《城市房地产法》规定的土地流转中受让主体的范围过于狭窄，应当扩大。有学者建议用地应分为农用地、工用地和生态用地。 2．关于土地节约政府管制。有学者针对非农建设用地节约政府管制法律制度进行了分析，认为：（1）我国尚未有一部统一的有关节约土地的法律法规，主要的法律法规有《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》等。针对非农建设用地，存在如下问题：其一，国家的土地所有者职能与作为国家管理机关的管理者职能不分；其二，国有土地产权体制不适应，在节约土地方面的激励和创新机制严重不足，导致资源利用严重浪费，引起地方政府与中央政府以及政府各管理部门之间的经济博弈，人为扩大交易成本和交易费用，导致地方政府在土地出让中越权批地；其三，土地总量与用途管制制度不完善，表现在：土地用途分区及管制规则不完善，土地规划制度不完善，土地供给计划制度不完善。其四，土地价格制度不完善，主要表现为公告地价制度不完善和最低限价制度规定流于形式。（2）土地节约政府管制法律对策。其一，合理配置政府职能与结构，使土地所有权、管理权和经营权相互分离；其二，建立城市土地划分为中央和地方政府直属土地，实现产权交易的完整性，提高土地利用效率，妥善处理中央和地方的利益关系；其三，优化存量土地供应，提供存量土地利用效率；其四，控制增量土地供应；其五，实行土地供应计划管制；其六，土地储备管制；其七，土地价格管制。 三、关于生态补偿法律问题 西部自然资源的特征、经济发展状况，以及资源开发、保护所导致的经济利益和环境利益的外溢，从公平的角度看待，需要进行生态补偿。本次会议发言以及讨论，主要集中于以下几方面： 1．生态补偿的概念。目前对生态补偿的定义尚未统一。有学者认为生态补偿应该是国家、企业和社会团体等环境资源受益人在其从事社会经济活动中造成自然资源浪费、破坏生态系统及环境污染后，为了恢复生态价值和生态功能，对于所造成的损失给予补偿、恢复、综合治理的行为的总称。有学者认为生态补偿是由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成了破坏及对环境造成了污染，为了生态环境的改善，对生态环境和生态系统进行补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。 有学者认为生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害环境资源的行为向环境资源开发利用主体进行收费或向保护环境主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过某种形式转达到因环境资源开发利用或保护环境资源而自身利益受到损失的主体以达到保护环境的目的的过程。 有学者认为生态补偿在环境法里，目前通常指环境（生态）损害补偿。生态损害指人为活动已经、可能造成人类生存、发展所必需依赖的生态环境的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用，而构成的整体性的物理、化学、生物性能的任何重大退化。与环境责任原则具有一致性，生态补偿应当是环境责任原则四个方面最完全、最充分的体现。 有学者认为“生态补偿”是讲由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成了破坏及对环境造成了污染，为了生态环境的改善，人们进行的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。 有学者认为上述概念存在不足，表现为：（1）大部分概念包含了环境法已有制度的内容，容易造成生态补偿与环境法已有相关概念的混同；（2）过分扩大了生态补偿概念的外延；（3）概念中“环境保护”与“生态保护”含义不明确；（4）把对生态系统的损害行为，以及对环境资源的破坏行为中的行为人所收取的费用也作为“生态补偿费”，显然有失偏颇。其产生的主要原因：（1）对经济内部性和经济外部性的混同。现在的问题是许多研究者往往把外部经济和内部经济相混同，谈到外部经济时，经常包含了内部经济的内容。最典型的如把各种资源使用费及其相关费用，如矿产资源补偿费、水资源有偿使用费、土地的使用租金、矿井坑道的回填费用等等也作为生态补偿的内容。（2）对经济外部性的其他认识谬误。其一，流域上下游之间相互补偿论；其二，正外部性不能补偿论。 参会学者认为：要进一步明确生态补偿的概念，生态补偿与民事传统赔偿不同，要考虑补给谁、补什么、为什么的问题； 2．关于生态补偿的社会化。有学者认为，生态补偿的社会化就是指通过法律制度使得生态损害填补责任由生态损害责任人以外的主体完全或部分的分担，简单说就是生态损害责任者的补偿由社会来分担。（1）生态补偿社会化的必要性的主要原因。生态损害对救济能力要求越来越高，责任人往往无法承担，必需其他人分担；从公平和正义的角度，生态损害往往伴随对经济建设的贡献；公有制的客观要求生态损害由社会承担；生态损害补偿的受益者主要是社会下层利益群体，这些群体对生态、自然资源的依赖更高，补偿通常是对这些群体；补偿主要依据民法，而现代民法有关法律救济的机制正在日益强调社会化的机制。（2）补偿社会化的方式，主要是保险和基金。（3）对于社会补偿和责任者补偿之间的关系，应坚持责任者补偿为主、社会补偿为辅。（4）西部开发中更应注重生态补偿的社会化功能的原因：其一，西部生态相对脆弱，按照社会法的理论要求对弱者进行救济，这种脆弱的生态系统也是需要社会的救济；其二，西部开发本身就是一项生态工程，不仅为西部的利益，而是为全社会的利益，生态利益补偿理应由社会承担；其三，西部地区欠发达，自身救济能力有限，也需要社会化的补偿。 3．关于西部地区水资源生态效益补偿制度的建立和完善。有学者认为：（1）立法要明确建立水资源生态效益补偿制度。首先，在法律层面确定整体的生态效益补偿制度。其次，西部作为一个整体，共同参与制定相关水资源生态效益补偿制度实施办法。再次，西部各省市依照国家和区域法律法规规定，结合本行政区域实际情况，将水资源生态效益补偿制度体现在地方法规和政策中，制定更加细化的实施措施；（2）明确补偿主体、客体和标准。水资源的保护和水体净化受益者的广泛性，要求补偿主体不应仅仅限于国家和受益人，还应包括社会和受益的其他组织。客体方面为了调动保护水资源、治理水污染和节约用水的积极性应该把客体的范围扩展到所有对西部地区水环境保护和水污染治理做出贡献的个人、企业、单位和其他组织。补偿标准方面，补偿标准的制定权应该下放到地方政府；（3）进一步扩展资金筹措方式。主要的措施有：一是按比例征收水资源生态保险金，二是增加水资源使用费和排污费，三是向受益人收取水资源生态补偿费，四是生态组织公开募集水资源生态补偿基金，五是发行生态彩票；（4）完善“南水北调”的生态效益补偿制度； 4．关于森林生态效益补偿。1998年4月29日，九届全国人大常委会第二次会议通过的《森林法》修正案第八条第二款规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。”这是建国以来第一次以法律的形式明确规定森林生态效益补偿基金制度。 有学者认为：生态效益补偿本质上是森林生态产品在不同产权主体之间的让渡问题，只有明确界定了林权所有者的权利义务边界，补偿才有明确的法理依据。以生态效益为主导功能的生态公益林，为社会提供了“公共产品”或“公共服务”，需要公共财政的支持与调节。但是，由于公共财政政策本身存在着缺陷，需要我们优化单纯通过公共财政进行森林生态效益补偿的途径，加强对气候变化国际谈判的跟踪，逐步启动国内的碳汇贸易，以适应将来建立国际森林碳汇贸易市场的发展趋势。 有学者认为：。森林生态效益补偿是为了达到维持和改善森林生态效益的目的，对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、食物上的补偿、政策上的优惠，既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激励，如补偿费(补助)、直接投资等，也包括对森林生态产品与服务受益者所带来的负向激励如森林生态效益补偿费征收等。森林生态效益补偿制度实质是行政补偿制度的一种具体形式。森林生态效益补偿制度包括公共利益要件、主体要件、客体要件、损害利益要件等四大要件。森林生态功能衰退是该制度提出的基本现实依据，解决我国的生态公益林经营管理的尴尬状况是该制度提出的直接现实依据。森林生态效益补偿制度的提出，渊源于宪法对财产权的保护，“公民在法律面前一律平等”以及由此引伸出的“公平负担原则”是森林生态效益补偿制度提出的又一理论依据。 5．关于生态补偿立法。生态补偿立法原则。有学者认为生态补偿立法应当注重区域立法和流域立法、应考虑生态补偿的形式多元化以及生态补偿社会化。立法基本原则应包括：兼顾不同主体利益原则，不同主体包括当代人和后代人，利益包括人的利益和生态利益；公平补偿原则；多途径和方式补偿原则、借鉴先进性立法原则、灵活性原则、公众参与原则。 讨论认为生态补偿立法要重视多元化的方法论，研究范式应当突破，汲取社会学、经济学以及伦理学的研究方法；生态补偿法律制度要符合生态发展规律，结合中国现阶段实际情况，使其具有可行性；生态补偿法律问题应定位于国家补偿，就是行政补偿层面上探讨。 四、西部其它资源开发法律问题以及对策 矿产资源开发相关法律对策。西部矿产资源具有数量、结构、分布、组合和综合利用五大优势，目前主要的问题在于：矿山生产对环境产生严重污染；矿山地质灾害加剧；资源利用率低，浪费严重；矿权纠纷和滥采乱挖现象普遍。 我国1986年颁布，1996年修改的《矿产资源法》、国务院以及矿产资源行政主管部门也出台了一些相关法律法规。对矿产资源勘查、开采的监督管理，打击乱采滥挖和破坏矿产资源的行为，治理整顿矿业秩序，促进矿产资源的合理开发利用和有效保护，维护国家利益等方面发挥了重要作用。但是随着社会、经济、科技的发展，已经不能适应当前的要求。现行法律法规存在的缺陷主要有：对于如何实施探矿权、采矿权有偿取得的步骤和方法尚未明确，对符合减缴、免缴探矿权、采矿权价款的具体减免办法未出台；对于位于地质灾害易发区，在颁发采矿许可证前，未明确规定必须进行地质危害评估；对造成矿山周围环境破坏的，尚未有效制止和保证恢复的措施；对提高矿产资源回收率规定过于笼统。需要完善国家矿产资源法律法规，并且制定符合西部矿产资源特点、经济发展水平的地方性法规予以解决。 五、关于国外经验借鉴 1．美国西部开发的教训以及借鉴。我国西部大开发一定要吸取发达国家发展过程中的经验教训。美国早年西部开发，由于现代科学技术的发展、“剥光就走”（strip-and-run）的经营方式、伐牧业的发展、淘金热导致森林、野生动物的锐减以及矿产资源的破坏，并且过渡放牧和耕作，引起遮天蔽日的黑色风暴。其主要原因在于：对生态规律的无知，没有认识到资源的有限性；全球性的市场失灵，资源没有正确的价格信号；官方政策的反作用，政府的政策以经济发展作为导向；社会舆论的反作用，整个社会崇尚这种粗放式的经营方式。从而对我国西部开发有如下启示：必须发展科学和教育，提高人们的生态意识和环保意识，认识到自然界是一个大的生态系统，有其自身规律，通过各个阶段教育提高认识，尤其提高领导干部的认识；矫正市场失灵，使自然资源有合理的价格，在市场中有正确的价格信号；建立正确的政府管制，环境、生态系统作为公共物品应当由政府来提供；形成新的舆论和道德，整个社会要形成崇尚自然、爱护环境、尊重生态规律的舆论和道德。 2．美洲生态补偿的启示。美洲生态补偿实践活动较早，其生态补偿实践给既有共性亦各有特点，从总体上对我国生态补偿的启示表现为：其一，市场补偿是生态补偿的重要方式；其二，确定生态补偿方案时，需要不同利益主体的参与；其三，地方政府在促进生态补偿相关进程中起着重要作用；其四，公众的广泛参与是取得生态补偿的先决条件；其五，拓宽生态补偿范围有助于生产多样化和农村的生计能力。 （执笔：西北政法学院环境资源法学教研室教师）