立法和学术动态报告

2006年2月15-16日全国人大环资委在世界自然保护同盟协助和亚洲开发银行的资助下，主办召开了自然保护地立法国际研讨会。在会议上，亚洲开发银行技术援助的中外环境法专家和生态学专家，就自然保护区和自然保护地的立法和技术管理专题研究的成果进行了汇报。会议代表对全国人大环资委提交的自然保护地立法的法律草案进行了广泛的讨论。武汉大学法学院/环境法研究所教授杜群应邀参加了会议，并就草案进行了专家点评和发言。 对《自然保护地法》草案的意见 （附《自然保护地法》草案） 杜 群 教授/博导 武汉大学法学院/环境法研究所 国际自然保护同盟环境法委员会委员 亚洲开发银行环境法顾问 在阐述意见之前，有必要对本项立法的意义和社会对本法的期待进行简要的总结。毫无疑问，此项立法具有重要的历史意义，虽然是针对特殊区域的自然保护立法，却是一项综合性的自然保护立法，可以说开辟了中国自然保护领域立法的先河。全国人大环资委对此给予高度重视，并取得了卓有成效的阶段性成果。 这项以自然保护区为重点的特殊区域自然保护的立法，具有重要的法治功能，主要有二。首先，它是一个伞形法，它应当能够承载以自然保护区为调整重点，同时整合其他以区域划界（圈地）为特征的自然保护的活动和行为。因此，如何统一目前各种类型的区域保护，面临着处理管理体制问题的挑战。其次，它既是规范政府行为的法，还应当是保护人民利益的法。行政管理是自然保护区立法的重要方面，民事关系的调整同样是不可忽视的民生大计。因此，人大的立法，应当有别与国务院的行政法规，整个社会期待着这项立法在民事调整上有所创新和突破。 出于对本项立法的以上的基本认识，现针对全国人大环资委提出的立法草案陈述如下意见。 一、立法的价值追求和自然保护本位 草案的第一条立法目的应当阐述以严格保护为特征的自然保护的价值追求和本位。自然保护区/地法的价值取向是自然保护，以保护自然状态的生态系统结构、功能、物种及其多样性、遗传资源为目标，保存和维护自然生态系统和生物多样性、遗传资源，保护人类生存和发展的物质生存条件和物质基础，维护永续发展。 在此价值指引下，人们应当意识到在自然与人的关系中，“自然”具有“准主体”的法律地位，应当摒弃传统法学的人与自然的主体与客体的界分；因此，立法应当承认自然本身具有独立的利益本位，而将主流的“以人为本”改变为“以自然为本”。 以自然为本位是自然保护立法有别于其他环境立法（如污染防治立法和资源立法）的根本特征。自然保护立法的第一层次目标不是人类的福利，而是自然本身的福利、自然生态系统本身的健康得以存续和发展。在自然保护的过程中，人的需求必须受到限制；被保护的对象——特殊区域的自然保护区、保护地或自然客体，不能够被当作人类发展的生产资料。 以自然为本位的自然保护区/地法，在处理经济发展与环境保护的关系中，经济发展必须让位于自然保护。 二、调整范围和名称 草案扩大了原来《自然保护区条例》的调整范围，将其他的区域性的自然保护如风景名胜区、森林公园、地质公园等纳入本法调整范围。并且以创新性的分类和分区进行了统一的规划，见草案第二十二、三十八和四十一条。显然新的分类和分区具有科学性，逻辑性也强，但是似乎不够简洁，名称也不再有“自然保护区”。 建议可以按照保护措施是否采取严格保护还是优先保护而分为“自然保护区”和“自然保护地”两类，前者基本与原有的自然保护类似，后者则作为伞型法为各类区域保护提供法律框架。 三、自然保护区 建议开辟专章（可以是若干章）对“自然保护区”进行规定。 定义：自然保护区，应当是那些对国家或全球的自然保护和生态安全具有重大意义的自然客体和自然区域。这里要强调的是“对国家或全球有重大意义的”自然客体和自然区域，经过科学和合法确认具备该条件的区域，纳入自然保护区。 范围：自然保护区因此保护最重要的自然区域，这些区域可能比现有的自然保护区小，可能只是包括现有自然保护区的核心区和实验区。 性质：纳入自然保护区的土地，不论是国有土地还是集体土地，都体现国家利益、公共利益。 分级：国家级和省区级别。 管理方法：基于上述性质，国家可以适用自然保护和生态安全的公共政策，采取公权对私权的干预，采用以行政手段为主导的措施进行保护。 管理体制：已现有体制为框架进行完善。 环境保护主管部门的综合管理应当予以肯定，并加强综合管理的保障措施，新的立法应当对综合管理、协调管理和执法监督的法律责任予以深化。 资金保障：国家和省区级地方财政按比例负担，国家级国家财政为大头，地方级地方财政为大头。 土地权属及其主体的利益保障：国家所有的土地纳入保护区行政机构的管辖；集体所有的土地实行征收或长期征用（次征用的期限可以参考单次国有土地使用权的许可期限。）被征收或征用的集体土地，其土地使用权或承包经营权人应当获得合法的补偿或救济（适用《土地管理法》农村集体土地征收和征用的规定。） 技术管理：对自然保护区的技术管理规程，规划的编制， 保护区的设立、审批和复查等可以做原则规定，具体规定授权给部门规章细化。 资金保障： 社区参与：应当对自然保护区外围地带的“自然保护区外围社区”进行定义；应当明确社区的权利，如在自然保护区设立、审批等行政过程中的知情、协商的权利，对自然保护区管理的监督权利，对外围相邻权的确认、人身和财产受野生动物损害的救济和补偿，附条件的采集权等。 四、自然保护地 立法的主要原则：在尊重现有的区域自然保护管理体制现状的基础上进行整合和规范；在参考世界自然保护同盟关于保护地分类标准的基础上创新中国化的保护地标准；要充分考虑纳入自然保护区的农村村民的利益，和自然保护地外围社区的利益。 管理体制：确立环境保护主管部门统一监督的职能，落实分部门管理的责任。在统一监督管理的具体措施方面，应当吸收环境保护部门近年来在生态功能区划、生态功能保护方面取得的管理经验，并上升为法律制度和措施；应当借鉴国外的生态景观管理的方法。 技术管理：必须对利用活动的利用限度、利用的方法、时间等进行严格的限制。对具体的类别保护地的利用活动的限制，可以授权给部门进行规范，或者在实施细则中进行规范。 托管机构和制度：可以确立托管。对参与保护地经营管理的第三方社会主体进行规定；其应当具备：以非赢利为目标，有自然保护的技术力量和经验，有相应的资金等。 土地权属及其主体的利益保障：在自然保护地的保护中，纳入的土地的权属不变，纳入的土地的利益具有代表生态公共利益的性质，土地使用权人因纳入自然保护地导致的土地利用的限制应当得到合理的补偿和救济。 分级：县以上。 资金机制： 资金渠道来自财政、社会捐助和适当利用的收益；资金使用的优先流域为管理机构的营运、利害关系人的人身/财产的救济和补偿、保护地的设施建设。 利害关系主体的利益保障：纳入保护地农村集体成员的生计维持问题，按照土地利用受限制的程度给予补偿，纳入保护地的土地与有关行政机构或托管机构签定长期土地保护协议，解决就业、社会保障问题等。 利益相关主体的利益保障：按照社区与保护地的相邻关系、栖息地关联性、文化渊源的共生性等定义“保护地社区”，应当明确社区的权利，如在自然保护地设立、审批等行政过程中的知情、协商的权利，对自然保护地管理的监督权利，对外围相邻权的确认、人身和财产受野生动物损害的救济和补偿，附条件的采集的利等。