本文首发于南方周末绿色新闻部“千篇一绿”
不仅能与行政系统“硬碰硬”，行政公益诉讼的威慑力，有时还能促使地方政府部门产生治理合力，甚至有政府部门主动找上门。
随着检察系统环境公益诉讼的发展，环保组织提起环境公益诉讼的意愿不如前几年积极主动，“希望能出台相关支持鼓励政策”。
2018年9月，安徽省芜湖市三山区人民检察院工作人员向市民宣传公益诉讼法律知识。（IC Photo / 图）
“过去一讲环保，就是环保部门一家单打独斗，小马拉大车。现在情况完全变了，大家共同努力来打污染防治攻坚战。最高检就是个典型的例子。”2019年3月11日，生态环境部部长李干杰在十三届全国人大二次会议举行的记者会上说，“我们特别赞赏，也特别感谢最高检。”
第二天，最高人民检察院检察长张军在向全国人大作报告时，晒出了2018年开拓公益诉讼的“成绩单”：全年共立案办理涉及生态环境和资源保护的公益诉讼案件59312件，通过办案，督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩，督促清理固体废物、生活垃圾2000万吨，追偿修复生态、治理环境费用30亿元。
检察系统参与生态环境公益诉讼，不仅象征着大环保合力，也是监察体制改革后检察院自身的一项重点工程。这项工作既有数字展示出的显著成就，也仍面临重重挑战。
行政公益诉讼是重点
据湖北仙桃市检察院的一篇文章，检察院的公益诉讼尝试，可以追溯到1996年河南省方城县的一起国有资产流失案。当地检察院从职务犯罪角度进行调查，发现贱卖行为并不构成犯罪，于是尝试自己以原告身份进行民事起诉，获得胜诉，在当时造成轰动，被称为“方城经验”。
2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在广东、江苏、贵州等13个省、自治区、直辖市开展试点工作，民事公益诉讼允许在环境和资源保护、食品药品安全两个领域开展探索，行政公益诉讼的范围则为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。
两类诉讼中，环保都是重中之重。试点开始后，全国各地检察院每年提起的公益诉讼从几十件飙升至数万件，其中环境类案件数量占一半以上。
在环保组织“自然之友”环境法律顾问葛枫看来，检察院进行环境公益诉讼，拥有独特优势——人员具有侦办案件的专业素养与经验，且体系完善，队伍庞大，可以深入到国内各个角落，这些是以往环境公益诉讼的主体环保组织所不具备的。
更大的变化在于，此举孕育出了行政公益诉讼这一新事物——检察院可以代表公共环境利益，对行政系统提起公益诉讼。“社会组织只能民告民，只有通过检察院才能实现‘官告官’，对行政系统实现监督。”葛枫说。
对行政系统的检察监督，本身也是检察机关最重视的职责之一。丁墨（化名）是试点地区一位检察院的工作人员，试点方案出来，他们就解读出行政公益诉讼是重点。据最高人民检察院公布，在2018年检察系统立案办理的59312件环境公益诉讼案件中，行政公益诉讼案件占比为97%。
在机构设置上，最高检已设立公益诉讼厅，一些省检察院已设立公益诉讼处，与传统的民事行政监察处、刑事执行检察处平行。“检察院非常重视公益诉讼这项工作，将之视为一个新的职能。”丁墨告诉南方周末记者，监察体制改革后，检察院中的反贪局、反渎局被划转至新设立的监察委，“检察院希望能通过公益诉讼，开拓新的领域”。
2016年6月，在贵州铜仁，江口县检察院发现，一家矿业公司在梵净山保护区内违法采矿，但获得了铜仁市国土局违法发放采矿许可证，梵净山保护区管理局亦未履行有效监管。但江口县检察院向两个单位发出检察建议后，铜仁市国土局否认发证，保护区管理局虽责令该公司拆除建筑物、恢复林地，但并未得到实际执行。
江口县检察院遂对两家单位提起公益诉讼，并最终获得胜诉。判决生效后，铜仁市国土局即委托有资质的团队制定了环境治理恢复方案，铜仁市、江口县两级检察机关对两被告的判决履行情况进行全程跟踪监督。
在湖北黄石市，有人在磁湖上私搭建筑物、进行鱼塘养殖。拆除违建和收回鱼塘涉及黄石市园林局、市国土局、下陆区城管局等五个行政单位。2018年5月，黄石市国土局和下陆区城管局主动与市检察院对接，在收到西塞山区检察院检察建议后，五家单位制定了联合执法行动，最终破解了14年之久的“老大难”。
与行政机关“撕破脸”的起诉少
在上万起的行政公益诉讼案件中，绝大多数是检察建议等诉前程序，以督促地方整改，最终没有与行政机关“撕破脸”而起诉。
这被看作是中国检察系统公益诉讼的独特优势。
“为什么我们不提起诉讼，”2019年2月14日，在国新办举行的中国生态环境检察工作新闻发布会上，最高检副检察长张雪樵曾表示，“关键是通过检察建议已经把问题解决了，公益得到了有效保护。”根据最高检数据，经诉前程序行政机关整改率达到97%。
“政府很怕当被告，所以在接到检察院的检察建议后，一般会积极履行整改。”丁墨说道。
中国绿发会副秘书长马勇认为，这反映出检察系统公益诉讼属于“体制内”监督的本质。“检察院自身有威慑力，检察建议也有一定强制力，地方政府必须重视；但另一方面，检察院要去诉讼本地政府，难免会受地方利益的掣肘。”
这一观点也得到了业内佐证。2018年5月，在河南检察公益诉讼研究院主办的微信公众号“公益诉讼研究”上，国家检察官学院河南分院院长田凯等人撰文称，检察院提起环境公益诉讼仍面临诸多阻力，不少基层党政机关“对这项工作还存在戒备心理，不仅不支持甚至采取种种阻挠和干预……不少基层法院不配合、不支持，依然以传统观念看待人民检察院在提起公益诉讼中的身份，甚至对于人民检察院提起的环境公益诉讼不立案等”。
丁墨认为，虽然基层检察院的经费已由省检察院财政直接拨给，独立于地方财政，“但完全与地方一刀两断是不可能的”。另一方面，地方环境问题往往不是非黑即白的简单问题，需要综合治理。“环境破坏可能涉及该地经济发展的策略，只靠一个诉讼去推翻，恐怕也不行。”
在上述发布会上，最高检也表示在办案当中，检察机关和行政机关观察问题的方法或者标准有所差异。
葛枫发现，目前检察院提起的行政公益诉讼，以行政机关不作为为主，“比如某个镇政府没有履行处理垃圾的义务”，而诉行政机关违法作为的案件较少。这亦涉及此前的困惑——监察委成立后，检察院该如何行使行政检察权？
2017年底人民检察院组织法修改，草案中曾有一句：“依法监督国家机关及其工作人员行使职权”。但在终稿中，这句话已被删除。
张雪樵在上述发布会上的回应是，“如果我们在办理公益诉讼案件过程中，发现行政机关的相关人员弄虚作假、故意阻挠，或者是违法行为没有得到纠正，甚至变本加厉，我们会依法向纪委、监委相关部门移送相关的线索。”
不让环保组织的公益诉讼意愿下滑
参与多起环境公益诉讼案件的律师曾祥斌观察到，在民事环境公益诉讼上，“检察院提起案件的数量多，但被告多是‘苍蝇’，个体户。污染大户这样的‘大老虎’比较少。”此外，检察院不能异地提起诉讼，因而在民事环境公益诉讼领域，也可能同样存在地方保护问题。
作为有多年一线工作经验的第三方，马勇和葛枫都希望能更多地参与到检察院开展的环境公益诉讼中。
根据民事诉讼法和最高检规定，检察院拟提起民事公益诉讼前，应当先依法进行为期30天的公告，有适格的社会组织在公告期间提起诉讼，检察院可以为其提供协助调查、咨询、书面意见等帮助。
一开始，绿发会和自然之友两家组织想尝试参与检察院开展的民事公益诉讼时，都多多少少碰了些钉子。2016年，绿发会欲在中部某市提起民事公益诉讼时，被该市检察院一名检察官质疑：“你是到这里来向我们当地政府要钱来了吧！你们绿发会起诉中要求赔偿损失，不就是要求赔偿给你们基金会的吗？”
马勇表示，随着检察院提起公益诉讼法定流程的完善，类似的尴尬局面已经大大减少。最近，绿发会还接到湖南新邵县检察院的公告，称如绿发会愿意成为一起非法收购售卖穿山甲案件的起诉方，新邵县检察院可以支持起诉。
葛枫则担心，检察院目前仍缺乏支持环保组织做民事环境公益诉讼的动力。因为上级检察院对基层检察院经手的公益诉讼数量有一定指标，“要完成这个指标，检察院就更愿意自己去做公益诉讼的原告，而非做环保组织的支持方。”
丁墨认为，案件数量指标是检察系统公益诉讼开展之初，通过积累司法实践来发现问题、完善制度的举措，但也确实有些基层检察院投机取巧，通过刑事附带民事公益诉讼来完成指标。
有关法律规定，检察院办理的民事公益诉讼一般由市一级检察院管辖，但刑事附带民事公益诉讼则可直接由办理刑事诉讼的当地检察院提起。“县级检察院办理刑事附带民事公益诉讼时，往往不公告直接起诉，环保组织也就没有参与的余地。我个人认为‘刑附民’也应当属于民事公益诉讼，遵守民事公益诉讼的有关规定。”葛枫说。
困扰两家环保组织的还有，民事公益诉讼的公告往往发布在基层检察院的网站上，寻找公告如同大海捞针。葛枫盼望检察院开展的民事公益诉讼能够有一个全国性的公告平台，方便环保组织找到公告进行参与。
马勇注意到，随着检察系统环境公益诉讼的发展，环保组织提起环境公益诉讼的意愿不如前几年积极主动。“希望能出台相关支持鼓励政策。”他建议，应进一步探索、理顺社会组织、检察机关提起的环境公益诉讼与省级人民政府、海洋监督管理部门做原告的生态环境损害赔偿诉讼的区别和联系，并在实务操作中做好协调，避免诉讼“撞车”，甚至争诉的情况。
转载自“千篇一绿”微信公众平台
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