作者：李显冬，中国地质大学特聘教授、中国政法大学国土资源法律研究中心主任。

一、矿业权法律关系简单地说即行政许可加合同

（一）矿业权兼具行政特许和民事物权双重法律属性

矿产资源领域既涉及国家对矿产资源的管理秩序、矿产资源的合理开发和有效利用，也涉及市场主体的合法财产权益的确认和保护，同时还关涉国家战略安全和生态环境保护，公益和私权并存，亟需公法和私法共治。故而既要在市场运作中实行契约自由，也得适当予以国家干预。这其中矿业权转让申请未经审批的转让合同效力认定，就成为其中的核心问题。

（二）现行公私法制度顶层设计不足致法律调整手段失序

1、有关立法公法控权多有失当特别是私法保护应对不足。

现行《矿产资源法》集矿山企业设立审批、矿业权市场准入资格审批以及矿产资源财产权设立三大要素为一体，使得矿业权的物权属性过于弱化，成为兼具设立行政许可、确立企业资格等不同层面规则的混合体。

2、基本法律与行政法规之间冲突明显使适用困难。

我国《物权法》已将探矿权、采矿权纳入用益物权明文规定，确认了矿业权属于私法上的物权，矿业权人据此自应享有按照自己的意愿对依法赋予其勘查开采的矿产资源，享有占有、使用、收益等权能，但现行《矿产资源法》对矿业权的转让虽然修改以后，从“原则禁止”变为了“原则允许但须审批”，但鉴于各种行政法规特别是部门规章，关于矿业权转让合同之效力认定和物权变动的态度不一，且相关规范位阶较低，变动不居。显而易见，矿业权流转方式、资质条件等方面的制度设计也不完全统一，造成了市场交易主体难以形成合理行为预期。

3、矿业权基础理论研究薄弱以至于其难以回应实践关切。

由于我国关于自然资源国家所有权法律性质和权利构造的研究不足，矿业权本为一种复杂的权利束，而现行勘查开采许可制度却是将规定范围内特定矿产的归属物权，与主体对归属物权进行开发利用的行为权，两者“糅合”包含在一个许可证之中，而事实上矿产资源勘查开采许可、矿业权的取得以及实际的勘查开采行为，三者分属不同性质的法律事实，分别涉及不同的公法监管和私法自治领域。

二、矿业权法律关系中的公法与私权必须予以区别

（一）矿业权具有民事物权和行政特许双重法律属性

作为矿业权出让合同一方主体的国土资源主管部门兼具矿产资源国家所有权代表和行政管理者双重身份，使得出让合同本身即融合了行政性和契约性两种要素。

为了对矿业权法律关系作出准确的认定，首先就要适度区分民事权利和行政许可，将作为财产权的探矿权、采矿权和作为市场准入资格的行政许可剥离，并在此基础上区别作为不动产权利设定的物权登记与作为行政许可结果的许可证照，逐步实现权证分离；同时还要注重区分作为原因行为的合同效力和作为结果行为的物权变动，区分赋予矿业市场准入资格的行政许可和对实际勘查、开采行为进行的日常行政监管。

（二）出租、承包、合作等矿业权流转方式应予法律界定

矿业权市场流转，在所难免地要存在矿业权出租、承包、合作以及矿山企业股权转让、合伙矿山企业财产份额转让等多种市场交易方式，而现行法律法规对上述流转方式的态度模糊或根本没有规定，致合同效力的认定标准不一，与流转市场的现实需求不符；特别是多种流转方式之间界限不清，使合同性质的认定和法律适用均存在困难；司法实践中，当事人往往以签订其他有名合同的方式行矿业权转让之实，以规避行政监管，难以准确界定上述流转方式与转让的区分标准；故而案件所涉合同可能同时包括矿业权转让、变更矿业权主体的相关约定，使得是否以及究竟应如何适用矿业权转让的相关规定，都需要个案予以把握。

所以只能综合平衡、兼顾各方利益，既要尊重市场主体的意思自治，适应矿业权流转市场的现实需要，也要强化必要行政监管，维护市场交易秩序。

1、要尊重当事人在意思自治的基础上作出的不同利益安排。

应承认矿业权二级市场中出租、承包、合作等多种流转方式的现实存在，当然同时应注意避免因此架空行政机关对实际勘查、开采行为的行政监管。

2、对合同性质的认定不应拘泥于合同上的名称。

应根据合同约定的权利义务内容和实际履行情况，探求当事人真实意思表示，正确界定合同性质及其法律适用。

3、须以是否发生矿业权主体的实质性变更作为最终的认定标准。

三、未经审批的矿业权转让合同之效力的私法重构

鉴于因矿业权市场行情变化、利益影响甚巨，矿业权转让合同签订后，矿业权转让申请未经审批时合同效力之争尤为常见，成为矿业权流转纠纷中亟待解决的核心问题，对于不符合行政法规规定的矿业权流转合同的效力认定，在2017年颁布的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中已有了较为明确的规范。

（一）不同的合同效力内容可在不同时点分步生效的理论

我国新的《民法总则》已将法律行为的概念正本清源，对法律行为的成立要件和生效要件予以区分，这不但进一步明确了其意义、条件和时间等方面之区别，而且重构了法律行为的效力体系，使其可以作为解决有关纠纷的有效法律路径。无容置疑，一个完整的法律行为，其效力内容应区分为确定力、拘束力和实现力。通过建立不同的合同效力内容可在不同时点分步生效的理论，使得纠纷得以公平合理地解决。

对于矿业权转让合同，经当事人合意，即依法成立，合同拘束力、确定力随即产生，对当事人即产生法律约束力，遵循“有约必守”原则，双方约定的相应义务如报批义务、先付款义务等应予切实履行。至于国土资源主管部门对矿业权转让申请的批准，其仅仅是导致矿业权转让合同履行力得以产生，当事人据此可以办理矿业权变更登记的条件，而不是全部合同效力内容产生的条件。

如此，才有利于消弭物权法与合同法及相关行政法规等涉矿规范之间的不协调，有利于统一矿业权纠纷案件裁判尺度，促进严格公正司法，维护社会诚信，彰显公平正义。

（二）要将物权与债权诸等不同法律行为予以区分

民法自是商品交换的最一般的行为规则。《民法总则》的颁行，开启了新中国《民法典》编纂的新时代。这次《民法总则》就在借鉴域外民法典立法成果并总结我国近三十年来的司法审判经验的基础上，对民事法律行为制度等进行了重构，将“民事法律行为”回归到了产生民事权利义务变动的表意行为，而不再要求其必须都是“合法的行为”，这自然使得过去那些不太明确的规定更加精准。民事法律行为的效力制度表达了一个国家或地区对自由及其限制这一核心价值判断问题的基本看法。民事法律行为首先是具有法律后果的行为，法律行为效力体系则体现着国家对法律行为的调控，不同效力评价对应不同后果使其成为了引导当事人的行为导向。

故而基于《最高法院关于审理矿业权案件适用法律问题的司法解释》的理解，才要求弄明白如何将民事法律行为的成立与生效，预约与本约；物权行为与债权行为，负担行为与处分行为；特别是民事行为与行政行为在司法实践中区别开来。

矿业权作为物权当然应适用不动产物权变动的规则；而其转让合同作为债权则应自依法成立时生效。至于过去法院审理中采用过的所谓“整体未生效但（报批条款）部分生效说”，作为《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》实施前，司法实践中采用较多的一种处理方法，事实上对拒不履行报批义务一方只让其承担了缔约过失责任，显然这样做并不利于惩戒失信人、保护守约一方的合法利益。因为即使就地方政府而言，依据2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也一再强调：政府必须诚实守信。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

所以对这些问题的解决，就需要回归到法律行为的基本理论上去，区分成立要件和生效要件，重塑法律行为的效力内容。对此，在尊重现有法律规定的前提下，从解释论的角度区分不同层面的问题来予以把握：

第一，矿业权为用益物权，其转让自适用区分原则，故矿业权转让未经国土资源主管部门批准，并办理矿业权变更登记手续的，不发生物权变动的效力。

第二，矿业权转让未经审批，合同并非没有任何法律效力，也不是未生效，更非无效。

第三，矿业权转让合同依法成立后，在不具有法定无效情形下，合同约定的报批义务即具有强制履行力，受让人可向人民法院请求转让人履行报批义务，转让人也可请求受让人履行协助报批义务，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。

第四，报批义务人无正当理由拒不履行报批义务，应向守约方承担违约责任，而不是缔约过失责任，以给予守约方妥适救济、惩戒恶意违约人，维护社会诚信和交易安全。

转载自“行政执法与行政审判”微信公众号

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