作者：蔡玉梅，中国土地勘测规划院研究员，地理学博士。

原文载于《中国国土资源经济》2018年第9期。为方便编辑，相关注释已省略。

导 读

针对我国当前重塑空间规划体系的需要，从土地利用规划和城市规划关系的角度，具体分析日本土地利用规划体系，包括行政体系、运行体系和法律体系，总结日本土地利用规划体系的五个特点。日本土地利用规划体系对我国的借鉴：依法构建并实施规划体系，统筹协调行政体系和运行体系的关系，建立不同层级和类型的规划协调机制，通过建立规划委员会等方式加强公众参与，构建新时代具有中国特色的土地利用规划体系。

引言

日本国土面积为37.8万平方公里，2016年的人口为1.27亿人，城市化水平为93.9%，产业结构中第三产业比例占71.1%，第二产业占27.7%，第一产业占1.2%。土地利用结构以林地为主，占土地总面积的67%，农地占12%，建设用地占9%。明治维新开启了日本经济发展的引擎，使其成为世界上高度发达的国家，与此相适应的土地利用规划体系也成为东亚模式的典型代表。日本的国土规划及开发相关的规划体系通常分为三种，分别是经济规划、国土规划、土地利用规划（包括依据不同业务主管部门法律编制的规划（如城市、农业、林业等）。其中经济规划体系主要包括公共投资基本计划（内阁府负责）和社会资本发展长期计划（各部门负责）。国土规划源于为保障经济发展而编制的综合性和基础性规划。土地利用规划是主要针对土地不合理利用导致的无序开发、价格上涨、环境退化问题而编制的综合性规划，包括土地利用规划和土地利用总体规划、城市总体规划及城市规划等。三个规划体系相互关联：国土规划与经济规划相互协调，土地利用规划是土地利用领域的权威规划，土地利用总体规划整合协调各部门空间规划。显然，土地利用规划体系是为控制土地利用转换并协调不同类型土地利用之间关系而编制的，由不同类型和层级的规划所构成的具有一定结构和功能的规划系统。主要规划体系通常包括作为载体的行政体系、作为主体的运行体系以及作为依据的法律体系。

1. 日本土地利用规划的法规体系

日本土地利用规划的法规体系以《宪法》为基础，包括主干法、专项法和相关法。

1.1 宪法

日本《宪法》自1947年起实施。《宪法》规定以立法权、司法权和行政权三权分立为基础的议会内阁制，明确地方政府的自治准则，并在《地方自治法》（1999）中对中央和地方关系作了具体规定，成为土地利用规划法规体系的重要依据。

1.2 主干法

主干法包括《土地利用规划法》（1974）和《城市规划法》（1992）。《土地利用规划法》（1974）源于战后经济高速增长下的土地投机和地价飞涨等问题，规定了土地利用规划的目的、基本原则（确保健康丰富的生活环境和均衡发展，有效考虑公共福利和自然环境保护优先，并重视自然、社会、经济和文化条件）土地利用规划体系、规划主要内容和实施措施。《城市规划法》（1992）明确城市规划的主体包括以土地利用控制为核心的开发控制、城市设施的规划建设以及城市开发实施项目等三方面任务。

1.3 专项法

专项法包括城市用地以外不同类型土地利用的法律，包括《农业促进法》《森林法》《自然环境保护法》《自然公园法》等。《农业促进法》（1980）对农地的集中连片经营和基础设施建设等提出有关规定。《森林法》（最早1897年颁布）明确森林相关政策与措施的基本方针等事项；《自然环境保护法》（1972）旨在保全优美的自然环境，保全现在已经形成优美的自然环境地域的良好条件，并将该地域指定为保全地域，对该地域内的一定的开发行为实行控制；《自然公园法》（1957）针对被指定成为国立、国定和都、道、府、县立自然公园的风景地，做出制定公园计划和管理计划的有关规定。

1.4 相关法

相关法主要指与土地利用规划直接相关的空间规划法、土地利用以及城市规划的延伸或细化的相关法。其中，《国土空间规划法》（2005）对规划 的目的、国家空间规划和区域空间规划的内容和机构，以及规划实施措施等作了相关规定。《土地利用规划法》需要与此协调。《建筑法》则是《城市规划法》的进一步细化。《土地利用规划法》延伸的法律如《土地改良法》（1949）《国土调查法》（1951）《土地征用法》（1952）《地价公示法》（1969）《土地基本法》（1989/1999）。《城市规划法》延伸或细化的法律与城市建设和更新改造有关，如《都市公园法》（1956年）《都市再生特别措施法》（2002年）《灾害市区重建特别措施法》（2002年）景观法（2004年）等。

2. 土地利用规划的行政体系

日本行政机构由中央行政机构（内阁）和地方行政机构组成。内阁包括内阁机构、总理府及其所属机构和16个内阁部门。国土基础设施和交通旅游部是16个内阁部门之一。地方政府采取地方自治形式，有1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）和43个县。每个都、道、府、县下设市、町、村。截至2016年，共有1741个市镇村单位（包括791个市、744个镇、183个村以及东京都的23个行政区）。日本各级行政机构关于土地利用相关规划的职责和具体承担机构如下。

2.1 内阁的职责和机构

内阁负责制定国家土地利用规划，审批都道府县的土地利用规划并为下级规划提供政策指导、管制要求和技术导则。负责规划的机构是为国土基础设施和交通旅游部下设的国土政策局和城市局等规划相关处室。其中，国土政策局下设的综合规划处负责土地利用规划工作。城市局下设的城市规划处则负责城市规划工作。

2.2 都道府县的职责和机构

都道府县负责地方性土地利用规划的法规和规定，编制土地利用及城市规划，审批市町村土地利用计划并给市町村提供指导和咨询。各都道府县的规划机构略有差别。如位于东北地区的宫城县由灾后复兴与规划部区域恢复支持科负责土地利用规划，土木部负责城市规划。

2.3 市町村的职责和机构

市町村是基础的地方自治体，负责与本地区利益直接相关的规划事务，包括编制土地利用规划、城市总体规划和城市规划。跨越行政范围的规划事务则由都道府县进行协调。规划机构设置略有差别，如宫城县的名取市，负责土地利用规划的部门为总务部政策规划科，负责城市规划的部门为建设部（下设土木处、都市规划处和给排水处）。

3. 土地利用规划的运行体系

为应对20世纪70年代初实行宽松的货币政策之后的土地问题，日本1974年颁布了《土地利用规划法》，要求编制土地利用规划并制定土地交易管制制度。规划的运行体系与行政体系相对应，包括中央政府负责的国家土地利用规划，省（都道府县）编制的土地利用总体规划、城市规划，市（市町村）编制的土地利用规划和城市规划（图1）。

3.1 国家土地利用规划

日本国家土地利用规划是国家土地利用的长期愿景，是对国家土地利用进行公共管理的指南。主要内容包括三部分，一是国土利用相关的基本构想；二是确定农地、森林、原野、水域、道路、住宅用地、工业用地、其他建设用地、公用及公共设施用地、游憩用地、低度或未利用地及沿岸地等土地利用类型的规模和目标；三是提出保障目标实施的措施。日本国家土地利用规划编制以来历经五轮，分别是的第一次（1976），第二次（1985）、第三次（1996）和第四次（2008）第五次（2015）。其中第五次规划主要针对人口减少和老龄化、土地多功能发挥与土地可持续利用、国土安全问题，实现土地的适度利用，自然环境和美丽风景的保护、恢复与使用，将安全和安心作为土地利用的基本方针。

3.2 都道府县土地利用规划和城市总体规划

都道府县土地利用相关规划包括土地利用规划、土地利用总体规划和城市规划区的城市总体规划。土地利用规划承接国家土地利用规划，包括土地利用构想、不同类型土地利用目标和规模、实施措施三部分。土地利用总体规划将全域划分为城市规划、农业、林业、自然公园和自然保护五个区，分别编制城市总体规划（《城市规划法》，国土基础设施、交通和旅游省负责）、农业规划（《农业促进法》，农林渔业省负责）、森林规划（《森林法》，农林渔业省负责）、公园规划（《自然公园法》，环境省负责）和保护规划（《环境保护法》，环境省负责），并制定相应的区域转换规则。以农业用地区为例，划分依据是土地利用类型以农用地为主导，旨在谋求全面振兴的地区，具体相当于《有关农业振兴与区域建设的法律》指定的范围。同时在城市规划区编制《城市总体规划》，主要内容是提出规划区的总体发展目标和城市土地利用、改善和保护的政策，规划图的比例尺为1∶30000～1∶10000。

都道府县城市规划通过“划线”和“分区”两种办法对城市土地利用进行管理。《城市规划法》（1919）提出了城市规划区的概念。“划线”指依据未来10年城市化趋势和人口分布预测，将城市规划区划分为城市化促进地区和城市化控制地域，防止城市蔓延，提高公共设施投资效率，促进协调发展。“分区”就是将城市化促进地区划分为12种土地用途分区，包括7类居住地区、2类商业地区和3类工业地区，确保城市环境的底线。此外有些分区以专项法为依据，根据需要划定但并不覆盖整个城市化促进地区，如高度控制区、火灾设防区和历史保护区等。规划图比例尺为1∶50000～1∶10000。

3.3 市町村土地利用规划和城市规划

市町村土地利用相关规划作为上级规划的实施手段，与上级规划一脉相承，包括土地利用规划和城市规划。土地利用规划同样包括土地利用的基本构想、目标和规模，以及实施措施。

城市规划包括城市总体规划和城市规划两个尺度。《城市规划法》（1993）明确了城市总体规划制度，从战略层面对城市前景和政策做出安排，并紧密结合城市形态设计和具体的空间环境建设引导。规划图比例尺为1∶50000～1∶25000。城市规划主要包括用途分区、公共设施建设以及城市开发项目，规划图的比例尺通常为1∶2500～1∶1000。

在审批体系上，建立各级规划委员会，负责规划的审议职责。为确保规划的协调作用，各级土地利用规划均成立由不同部门、层级和专业类型人员组成的审议会，负责有关规划研究、咨询、审议和建议等事项。如各级土地审议会、地方城市规划审议会等。以福冈市为例，城市规划审议会根据《地方自治法》设置，就市长有关城市规划咨询事项开展调查研究和审议工作，对市町村及都道府县决定的城市规划内容提出审议意见，并可向有关行政机构提出建议。审议会由27名成员组成，分别是9名专家学者、11名本市议会议员、5名上级政府机构职员和2名市民代表，会长由专家学者担任。

4. 土地利用规划体系的主要特点

4.1 以总体规划和分类实施为框架，构建分级分类的土地利用规划体系

与行政组织层级一致，土地利用规划体系在层级上分为国家、都道府县和市町村三级，类型上包括土地利用规划和城市规划两类。土地利用规划分为综合性的土地利用规划和实施性的土利用总体规划，土地利用总体规划分为城市区、农区、森林区、自然环境保护区等专项规划。城市规划分为战略性的城市总体规划和实施性的城市规划。城市规划将城市划分为居住、工业和商业等不同用途管制区。因此，土地利用规划和城市规划都是按照总体设计和专项落实的思路，形成层级清晰，联系密切的规划体系。

4.2 土地利用规划体系为中央政府控制主导类型

日本的单一制政体和政府主导性市场经济体制对土地利用规划体系起到基础性作用。土地利用规划包括中央政府、地方的都道府县政府、市町村三级，上级对下级具有审批等权利。城市规划体系包括城市总体规划和城市规划两个级别，城市总体规划具有纲领作用，对具体的城市规划具有控制作用。两个控制型为主导的规划相互衔接，共同构成统一协调的土地利用规划体系。与欧美国家的中央指导型、地方自治型等有所不同，在管控模式上为属于控制型主导的体系。

4.3 建立不同尺度的土地利用分类分区体系与标准

土地利用规划是对土地利用的全面管理，城市规划是对城市土地的管理。不同层级规划所管理的土地面积不同，采用的分类分区方法各异。日本土地利用管理分类分区一共有三个层级：第一级是全国土地利用规划，将土地利用分为9类；第二级是在都道府县土地利用总体规划，将土地分为5个区，并将其中的城市地区划分为城市改善和城市控制2个区；第三级是在城市改善区内将土地用途划分为12区。同时，为解决城镇化稳定发展阶段个别地区规划的特殊需要，还可编制更为详细的街区规划，土地利用分类更为详细。

4.4 明确不同层级空间规划图形的精度，并实现有效的空间传导

都道府县的土地利用总体规划分为五种不同的土地主导用途区，规划图比例尺为1∶50000。都道府县在土地利用总体规划划定的城市规划区范围内制定城市总体规划，比例尺通常为1∶30000～1∶10000，划分城市促进区和城市限制区。市域城市规划以确定土地使用规则为主，比例尺为1∶2500～1∶1000，划分居住、商业、工业等不同土地用途管制分区。通过不同分区之间关联，形成土地利用总体规划到城市规划区的城市总体规划，市城市总体规划到市城市规划的逐级空间传导体系。

4.5 以不同发展阶段的土地利用问题为导向适时调整规划体系

早在1919年，日本城市人口和城市经济有了一定的发展，颁布了首个《城市规划法》，建立了城市规划区及土地用途分区等制度。二战以后，日本进入经济高速增长期，带来了环境退化、城市公共服务设施不配套以及交通拥挤产生的城市功能降低问题，1968年《城市规划法》修改中引入区分城市改善区和控制区的“划线”概念，建立了土地开发许可制度，明确政府和私人共同承担公共设施的费用。同时，经济发展也带来了地价的高涨和投机行为，当时基本以发展为导向的国土综合开发、以建设为导向的城市规划体系无法满足土地利用统一管理的需求，1974年《土地利用规划法》催生了综合协调和控制为主的土地利用规划的诞生。伴随规划需求日益精致和灵活的需要，1980年《城市规划法》增加了地区规划，针对一定类型局部地区开展详细规划。进入21世纪，日本出现人口减少和老龄化问题，经济进入高质量发展阶段，景观、污染、防灾、中心区改造、生活环境改善以及东亚经济一体化程度加深等时代背景对规划提出新要求，促进了土地利用规划体系走向精细化以及注重人文关怀等方面。

5. 日本土地利用规划体系对我国的借鉴

日本土地利用规划体系是在和日本社会经济发展的需求和支撑下相伴形成的，具有独特的地域性和时代性特点。我国与日本地域相邻，文化相连，从20世纪90年代起，尤其是2000年以来，日本规划的研究主要以国土规划和城市规划为主，土地利用规划及体系的研究较少，受部门规划职能局限，规划研究中尤其较少将土地利用规划和城市规划放在一个体系下进行研究。“推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”是空间规划体系重塑的重要原则。研究日本在国土开发与保护规划体系中如何处理土地利用规划和城市规划的关系，形成土地利用规划体系，可以为我国重塑新时代空间规划体系提供借鉴。

5.1 法律法规体系是土地利用规划体系运行的基础

依法编制、审批并实施规划是市场经济国家土地利用规划管理的基本原则。日本依法编制和实施各级各类土地利用规划，并与相关规划相互协调，实现土地合理利用和可持续利用的目标。“三级”土地利用规划严格依据《土地利用规划法》编制、审批并实施，并与《国土空间规划法》和《地方政府组织法》保持协调一致。“两类”城市规划依据《城市规划法》编制、审批并实施，并与《地方政府组织法》保持协调一致。城市规划中制定不同用途分区的管制依据《建筑标准法》。

5.2 行政体系的设置影响规划体系中各类规划的职责定位

由不同等级和类型的规划行政机构所构成的行政体系是土地利用规划体系的载体，各类土地利用相关规划需要通过相关行政机构进行决策和实施。因此，规划相关行政机构的职责划分对各类规划的功能定位产生影响。日本内阁负责土地利用规划的国土政策局和负责城市规划的城市局共同隶属于国土基础设施和交通旅游部，为衔接土地利用规划和城市规划提供了便利条件。日本大部制的行政体系满足了复杂的土地利用规划体系有效运转的需要。当然，各种规划审议会在不同类型规划之间的沟通与协调中也发挥了极为重要的作用。

5.3 不同层级和类型规划之间协调机制是构建规划体系的重要方面

土地利用规划体系与国家社会经济体系等共同构成国家空间治理体系。日本的土地利用规划体系是国际上最复杂的国家，与美国为代表的地方自治型最简单规划体系明显不同，可见，规划体系的层级和类型通常与特定政治和经济体制有关，具有多样性。不同类型规划体系的合理性在于规划之间的协调机制，一是纵向上规划之间通过审批、指导、供给等方式进行有效传导，二是横向上规划之间通过合作、参与等方式进行相互协调。

5.4 建立各级各类规划委员会，加强规划的公众参与性

土地利用规划体系中“三级四类”规划都具有综合性和协调性的特点。综合性指规划在横向上涉及农业、林业、生态环境等不同类型的部门，纵向上涉及不同层级政府、不同类型团体和不同诉求的公民。协调性在宏观上是指规划法规体系、行政体系和运行体系的协调，中观上指同类规划在不同层级之间的协调，微观上是指同级规划中不同类型之间的协调。因此，应通过建立规划委员会的方式，在规划编制、审批和实施的全过程加强协调和公众参与。

5.5 构建新时代具有中国特色的土地利用规划体系

我国和日本有不同的政治经济体制、历史基础和发展阶段，具有相同的由五级土地利用规划和五级城乡规划体系共同构成的土地利用规划体系。国家处在，实施区域协调发展战略、乡村振兴战略和可持续发展三大战略，到2035年实现美丽中国的奋斗目标等都需要适应经济发展由高速增长向高质量增长的转型期等新时代的特点，以自然资源部的职能为基础，按照“多规合一”的原则，以现行土地利用规划体系为基础，实现城市规划与土地利用规划在不同尺度上的无缝衔接，构建统筹协调、简洁高效的土地利用规划体系，进而为国家空间规划体系的构建提供支撑。