[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例分析人] 徐本鑫

[案例名称] 自然之友和绿家园诉谢某等人破坏林地公益诉讼案

[案例类型] 生态破坏类

[违法行为] 违法占也采矿破坏林地植被

[所属行业] 采矿业

[关键词] 绿色司法；生态破坏；生态恢复；法律责任设定；法律责任实现

[案例概要] 谢某等四人违法采矿造成大面积林地生态破坏。北京“自然之友”和福建“绿家园”向法院提起诉讼。此案经福建省南平中院和福建省高院两级审理，终审判令四名被告在5个月内恢复林地功能，在被破坏的林地上补种林木并且进行为期3年的管护抚育；若不能按期恢复林地植被，被告方需要共同赔偿110万余元生态环境修复费，用于本案受损林地的生态环境修复。此外，法院还判令被告共同赔偿127万元生态服务功能损失，用于生态修复；共同支付原告方为诉讼支出的合理费用近20万元。

[案例启示] 在福建南平生态破坏案中，法院判令违法主体承担生态恢复法律责任对有效保护环境和恢复受损生态具有重要意义，对倒逼各社会主体选择绿色发展道路也具有导向作用。但是，生态恢复法律责任作为一种环境责任承担方式，责任设定的合理性和合法性以及责任实现的操作性和实效性值得思考。建议制定“生态环境损害评估、恢复与赔偿法”，规定生态恢复责任的责任方式和适用条件等，为生态恢复法律责任的认定提供充分的法律依据；通过制定具有可实现性的裁判文书、明确行政主管部门的配合义务、健全责任实现社会化保障制度等为生态恢复法律法律责任的实现提供有力保障。

案情简介

2008年7月29日，谢某、倪某、郑某三人与李某签订《采矿权转让合同》，并在未经行政主管部门审批和未办理相关许可手续的情况下，擅自扩大塘口，违法占地采矿，随意倾倒碎石弃土，严重破坏大面积林地原有植被。2014年7月28日，谢某、倪某、郑某因非法占用农用地分别被南平市延平区法院判处一年两个月到一年六个月不等的有期徒刑，并对每人处罚金人民币5万元。三被告不服，提起上诉，二审法院经审理后裁定：驳回上诉，维持原判。

2015年1月1日，北京“自然之友”和福建“绿家园”依据当日施行的《环境保护法》（2014年），向南平中院提起诉讼。面对被破坏的近30亩林地，法院于2015年10月29日判令四名被告在5个月内恢复林地功能，在林地上补种林木并且进行为期3年的管护抚育；若不能按期恢复林地植被，被告人需共同赔偿110万余元生态修复费，用于本案受损林地的生态环境修复。此外，法院还判令被告共同赔偿生态服务功能损失127万元，用于进行原地或异地生态修复；共同支付原告为诉讼支出的评估费等合理费用16万余元。谢某、倪某、郑某三人不服一审判决，于2015年11月10日向福建高院提起上诉。2015年12月18日，二审宣判，驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币2万余元，由上诉人共同负担。

关键问题

在环境司法实践中，以往的司法救济重心在环境损害所致的人身或财产损害，生态损害救济往往只能通过生态环境自身恢复来实现。实际上，生态损害代表着生态系统的功能和价值的损害，对生态损害的救济往往不是传统的环境法律责任机制如行政处罚等能够解决的，而传统责任承担形式也已经无法达到环境法律责任追责的最终目的。本案判决违法行为人承担生态恢复法律责任，具有实践创新意义。但是，补种林木并抚育管护、赔偿生态修复费用等生态恢复责任的法律性质、法源依据、裁量标准、实现路径等问题也随之提出并亟待澄清。

生态恢复责任的定性问题

近年来，福建、江苏、云南、海南等地法院开展“绿色司法”，责令环境违法行为人通过补种复绿、净化水质、承担劳务、货币赔偿等方式恢复生态，我们将此种责任方式统称为“生态恢复法律责任”。实践中，此类责任方式既出现在环境民事公益诉讼案件中，也出现在环境刑事案件中。例如，在一些涉及盗伐林木的刑事附带民事案件中，法院除了判决有期徒刑和罚金等传统刑事责任外，还判决被告承担“补种树苗”“护林服务”等生态恢复性法律责任。目前，法学界对如何确定“补种林木并抚育管护”的责任性质尚存争议。“补种林木并抚育管护”究竟可以界定为独立的责任类型，还是传统民事责任执行方式？是刑罚量刑的酌定情节，还是单纯的附带民事赔偿行为？此类生态恢复责任的定性问题如果未能厘清，不仅影响环境法律责任的专门化发展，而且也直接影响到环境司法判决的权威性实现，产生大量“判而不决”“终审不终”的现象。

生态恢复责任的法律依据

本案依照《民法通则》第117条、第130条，《环境保护法》第58条以及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条、第20条、第2l条、第22条之规定作出判决。依据最高人民法院的相关司法解释，对损害环境公共利益或者具有损害风险的行为，原告可以请求被告承担“恢复原状”等民事责任，人民法院可以判决被告修复受损生态环境的状态和功能，并准许采用替代性修复方式。但是，“恢复原状”作为传统民法中财产损害的救济方式，难以简单地适用于生态环境损害^[1]。而且，依据《森林法》和《森林法实施条例》，擅自开垦林地、改变林地用途以及盗伐、滥伐林木的，由林业主管部门责令限期恢复原状或补种树木。“补种林木”等生态恢复责任是由司法部门而不是林业行政部门，通过诉讼而不是行政处罚程序，判处被告人承担的类似行政法中的作为义务，这也引出了生态恢复法律责任的法律依据是否明确的问题^[2]。

生态恢复责任的裁量标准

在本案审理过程中，原告方提供由北京某资产评估公司出具的评估报告，证明生态修复费用和生态服务功能损失共计244.19万元。被告方则认为“评估主体资质不符、评估方式存在问题，评估报告毫无根据，不能作为定案依据”。根据最高人民法院相关司法解释，为了查明具有专门性的环境污染事实，可以委托具有相应资质的司法鉴定机构出具鉴定意见，也可以由国务院环保部门推荐的机构出具监测数据或报告。虽然环境保护部已推荐了一批环境损害鉴定评估机构，但数量明显偏少，且地域分布不均衡^[3]。在目前涉林案件的生态恢复性司法实践中，“以林补林”具有一定的科学正当性和易于操作性，但如果在其他涉及到水体、土壤、大气等资源类型的生态破坏案件中，要追究责任人的生态恢复法律责任，首先需要面对的一大难题就是如何做出准确的损害评估，因此，需要通过健全生态环境损害评估制度，以避免司法裁量权失控的风险。

生态恢复责任的实现难题

生态恢复责任的实现是一个技术复杂、过程漫长、投入巨大的系统工程，责任的全面履行和有效实现面临诸多难题。例如，本案判决被告人“补种林木并管护三年”，但是补种什么林木才能恢复应有的生态功能，如何管护才能达到生态恢复的目的，这些都是司法权难以解决的，有赖相关技术部门的指导和行政主管部门的监管。另外，在本案中，被告人若不能按期恢复林地植被，则需要共同赔偿生态修复费、生态服务功能损失费和其他合理费用共计250万余元。对于个体而言，数百万的赔偿款也不是想赔就轻易能够实现的。2014年12月，江苏高院终审判决泰州六家化工企业因污染水体而承担约1.6亿元环境修复费用。终审判决后，部分公司仍不服判决，纷纷向最高人民法院申请再审。近年来，生态恢复类环境案件的上诉率与再审率居高不下，环境司法的“判决不决”“终审不终”现象已充分凸显了生态恢复法律责任的实现难题。

案例启示

当前，我国环境污染和生态破坏形势严峻，如何通过法律责任手段恢复受损生态环境的功能和价值成为实务部门和法学研究的关注热点。该案作为新《环境保护法》实施后因生态破坏引发的第一起环境公益诉讼案，被《人民法院报》编辑部评选为2015年度人民法院十大民事行政案件之一，最高人民法院也将其作为十起环境资源保护典型案例之一。“第一案”在引起众多关注目光的同时，在生态恢复法律责任的设定与实现方面也带给我们诸多启示。

合理设定生态恢复法律责任

目前实践中出现的生态恢复法律责任形式对于丰富环境法律责任体系、健全生态损害救济方式具有积极意义，但是生态恢复法律责任还欠缺明确的法律依据和规范的适用条件，亟待环境立法将生态恢复责任明晰化。

一是明确生态恢复法律责任的认定依据。我国并没有专门性系统化的生态恢复责任立法，有关生态恢复的法律责任规定散见于环境保护法律法规以及有关规范性文件中。比如，《环境保护法》规定了建设单位恢复环境的责任；《固体废物污染环境防治法》提及恢复环境原状的责任；福建省高院出台指导意见规范“补种复绿”责任方式。这些法律法规或规范性文件一定程度上为生态恢复法律责任的认定提供了法律依据，但由于立法规定不具体，规范性文件适用范围窄等因素的制约，生态恢复法律责任的认定尚缺乏明确的法律依据。本文建议认真梳理我国有关生态恢复法律责任的相关规定，明确生态恢复法律责任的属性特征，在借鉴域外经验的基础上制定“生态环境损害评估、恢复与赔偿法”，规定生态恢复责任的具体内容和方式等，为生态恢复法律责任的认定提供充分的法律依据。

二是规范生态恢复法律责任的适用条件。生态恢复法律责任作为一种独立的环境法律责任承担方式，最重要价值是通过法律责任手段解决生态环境问题。虽然“补种复绿”“异地修复”“赔偿生态恢复费”等生态恢复法律责任与民法恢复原状责任、赔偿损失责任有一定的同质性，但是二者不能完全等同。前者着眼于环境公共利益的损害救济，后者着眼于私主体财产权益的损害救济。适用生态恢复法律责任，不仅需要环境行政主管部门和人民法院的协同一致，还需要环境公益组织和社会公众的积极参与，需要有别于私益救济的公共利益衡量机制，需要健全的法律制度和程序构建。如，生态恢复的可行性评估、恢复方案的制定与选择、生态恢复标准制度的构建，生态恢复过程的监管等。

三是优化生态恢复法律责任的责任方式。大体上讲，生态恢复法律责任可以类分为经济责任和行为责任两种。经济责任是责任人给付生态恢复的成本费用，如赔偿环境修复费；行为责任是责任人承担恢复生态的作为义务，如补种林木、复垦土地等。为强化法律责任的生态恢复功能，裁判者根据生态损害程度和违法行为人劳动能力和经济能力的实际情况进行裁量，原则上应坚持行为责任优先，经济责任为辅。行为责任优先既免除了生态恢复成本核算等实践难题，又可以弥补当前环境违法成本低廉或过罚不当等缺陷，还避免单一地适用经济责任致使社会产生“花钱了事”的误读。在具体方式上，对“补种树木”“抚育管护”等责任方式进行立法确认，对实践中出现的“环境治理费用”“环境修复成本”等术语进行规范明确。

保障实现生态恢复法律责任

如何通过有效的制度供给，避免不追究或不能追究相关责任人生态恢复法律责任的情形发生，保障生态恢复法律责任的实现，是生态恢复法律责任制度建设的落脚点。完善相关的法律制度和措施可以为生态恢复法律责任的实现提供制度保障。

一是制定具有可实现性的裁判文书。无论是判令违法行为人承担生态恢复的行为责任，还是判令其承担生态恢复的经济责任，这种责任的实现一定要具有现实可行性，当生态恢复超出行为人技术、能力范围之外时，无论司法怎么判决，这种责任的实现都将是不现实的。这就要求在判决阶段提前为生态恢复责任的实现情况进行预判、对责任方式予以释明，并对执行阶段的有关事项进行前瞻性安排。在裁判文书中明确生态恢复的实现方式和具体内容，有助于判决被有效执行。例如，本案中判令被告在林地上补种林木要结合林业部门人工造林技术要求并按照《福建省造林技术规程》（DB35/T84-2005）标准来进行，否则，补种什么种类的林木，是播种还是移栽，验收标准是什么等都不明确。另外，判决文书可以将判决与执行有机结合起来，明确将报告生态恢复责任的履行情况作为违法行为人的义务。例如，在江苏宜兴一起水污染责任纠纷案中，法院要求在判决生效后三个月内，“被告每月应向法院提交一份企业生产排污情况报告”^[4]。这些具有可实现性的裁判文书都有助于生态恢复法律责任的实现。

二是明确行政主管部门的配合义务。生态恢复具有技术复杂、履行过程长、介入主体多等特点，生态恢复法律责任的实现需要一条符合生态修复规律的履责路径。生态恢复需要在技术指导下，按照一定的标准和要求进行。然而，司法机关并不掌握特定的生态恢复技术，缺乏生态恢复方面的专业人员和技术支撑，而且一般生态恢复案件的履行期持续时间长，司法机构也缺乏足够的执法人员可以长期跟踪这些案件。实践中，许多地方颁布了相关文件，建立环境司法和行政执法协调联动机制，但囿于文件层次低、牵头单位不明、实质性内容协调难等问题，执行效果并不理想^[5]。根据最高人民法院等部门下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，人民法院必要时也可以“商请”负有监督管理职责的环保主管部门共同组织修复生态环境。但本案中，南平市国土资源局和南平市林业局均不认同诉状中要求其利用修复费用组织恢复原地植被的诉求。在这种情况下，建议通过立法明确行政管理部门在生态恢复法律责任履行过程中的配合义务。这样法院可以判决具有行政管理职责的行政部门承担一定的技术指导和监督管理责任，既是对行政权的尊重也是对行政权的监督，有利于保障生态恢复法律责任的实现。

三是健全责任实现社会化保障制度。生态恢复法律责任的产生源于人为的生态破坏行为，但是，大多数人为生态破坏行为是社会经济发展的产物，其行为具有一定的社会性和价值性。通常情况下，高昂的生态恢复成本是单个社会主体难以承担的，对责任不明的受损生态环境进行修复具有重要性和紧迫性。因此，我们必须建立社会化的责任实现机制，即将本应由个体承担的生态恢复责任转由国家、社会、多数企业或者社会上多数人承担。目前，结合国内外的实践经验，生态恢复基金制度很具有研究和推广价值。生态恢复基金制度是由政府以征收环境税费、生态赔偿款等方式筹集基金，并制定相应的管理规范，在满足条件的情况下，用此基金恢复受损生态环境的制度。具体做法可以考虑：第一，基于拟制定的“生态环境损害评估、恢复和赔偿法”，依法设立生态恢复基金，收支与管理另作明确规定；第二，以向企业收取环境保护税费作为基金主要来源，多方筹集资金，来源包括环境税费、基金利息、生态赔偿款和政府拨款等；第三，由环保部门牵头成立基金管理委员会，政府公务员、专家学者、公益组织等多方参与管理、共同决策；第四，基金使用以采购社会化服务为主，提高基金使用效率；第五，采取垫付追偿模式保证基金的可持续利用，特殊情况下，生态恢复费用由基金先行支付，后续再向责任主体进行追偿。此外，环境责任保险制度、环境公积金制度、财务保证制度等也可以成为生态恢复法律责任实现社会化保障的重要组成部分。

参考文献

[1]胡卫.环境污染侵权与恢复原状的调适[J].理论界，2014（12）：111-120．

[2]邓晓东.生态恢复裁判方式的法制化——以赎刑制度的后现代改造为视角[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2015（2）：8-14，166．

[3]胡静.新《环保法》生效后首例环境民事公益诉讼案件之评析[J].环境保护，2015（16）：53-56．

[4]胡卫.我国环境修复司法适用的特色分析[J].环境保护，2015（19）：58-61．

[5]李挚萍．环境修复的司法裁量[J].中国地质大学学报：社会科学版，2014（4）：20-27，139．

（作者单位：昆明理工大学法学院）