[案件来源] 环境保护部环境监察局

[案件点评人] 王社坤

[案件类型] 违法排污

[案件名称] 肇庆市中信针织染整厂大气污染物超标排放案

[主要污染类型] 大气污染

[主要污染行为] 锅炉废气排放超标

[违法企业所属行业] 印染行业

[关键词] 违法排污行政强制行政处罚适用

[案件概要]2015年12月8日，肇庆市环保局对中信针织染整厂进行现场检查并实施了监督性监测，认定该厂锅炉废气排放口烟尘超标1.08倍，对周围环境造成污染。鉴于该企业在2015年间已经出现了4次超标排污的违法行为，并已经被责令限制生产，但仍然再次超标；肇庆市环保局认定该企业多次违法属于情节较为严重的情形，决定责令该企业停产整治。

[案件启示] 肇庆市中信针织染整厂大气污染物超标排放案是实施限产停产的典型案例，揭示了限制生产和停产整治的内在适用关杀。新《环境保护法》针对违法排污行为还规定了查封扣押、按日计罚、行政拘留等行政强制和处罚揞施，准确理解这些措施的功能，并进行合理的选择与适用，形成遏制持续性违法排污行为的“组合拳”，是新《环境保护法》及其配套办法实施中需要解决的重要问题。

基本案情

案件事实

2015年1-11月，肇庆市中信针织染整厂有限公司（以下简称“中信公司”）已经4次出现了污染物排放超标的违法行为，并被肇庆市环保局责令限制生产。

2015年12月8日，肇庆市环保局环境执法人员会同肇庆市环境保护监测站对中信公司进行了现场检查，并对其锅炉废气排放口进行了采样监测。《监测报告》[（肇）环境监测（Q）字（2015）第1209520—JD号]显示中信公司的锅炉废气排放口烟尘折算后排放浓度为249.4毫克/米3，超标1.08倍，对周围环境造成污染。

案件处理

2015年12月15日，肇庆市环保局端州分局对中信公司下达了《责令改正违法行为决定书》（肇环违改字[2015]109号），责令公司立即停止超标排放污染物的行为。

肇庆市环保局认定中信公司2015年12月8日废气超标排放的行为违反了《大气污染防治法》第十三条“向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准”和《广东省环境保护条例》第二十一条第二款“企业事业单位和其他生产经营者排放污染物应当符合国家或者地方规定的污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标”的规定。

依据《大气污染防治法》第四十八条的规定，环保部门可以对中信公司处以行政罚款；同时依据《环境保护法》第六十条和《广东省环境保护条例》第六十六条第二款的规定，环保主管部门可责令中信公司采取限制生产或者停产整治措施。鉴于中信公司在2015年间已经4次出现过污染物排放超标的违法行为，且已经被责令采取了限制生产的措施，但仍然再次超标。肇庆市环保局认定中信公司多次违法属于情节较为严重的情形，应当责令其停产整治。

2016年1月20日，肇庆市环保局依法对中信公司作出《行政处罚决定书》（肇环罚字[2016]4号），对中信公司处于罚款3.2万元，并责令中信公司立即停止生产，制定并落实整改方案。中信公司应当在收到处罚决定书次日起15个工作日内将整改方案报肇庆市环保局备案并向社会公开。整改方案应当确定整改措施、工程进度、资金保障和责任人员等事项；整改完成后，中信公司应当在15个工作日内将整改完成情况和整改信息社会公开情况报肇庆市环保局备案，并同时提交整改期间的用电量、用水量等与整改前的对比情况等材料；停产期间中信公司不得有任何违法排污行为，并且未将整改任务完成情况报肇庆市环保局备案前不得恢复生产；环保部门将对中信公司停产整治情况实施后督查，如发现有拒不停产整治、擅自恢复生产或者在恢复生产后又实施违法行为的情况，将报肇庆市政府批准，责令停业、关闭。2016年1月26日，中信公司签收了《行政处罚决定书》，并立即采取了停产整治措施，购买设备改进锅炉工艺，改善防治设施，落实各项整改措施。

案件评析

本案的事实认定比较简单：通过监督性监测可以认定中信公司锅炉烟尘排放超标；但本案的法律适用问题相对比较困难，针对中信公司的持续性超标排污行为，《环境保护法》规定的查封扣押、限产停产、按日计罚、行政拘留等措施都有适用的余地。本案中肇庆市环保局根据《大气污染防治法》的规定给予中信公司罚款，同时根据《环境保护法》和《广东省环境保护条例》的规定责令中信公司停产整治。因此，对肇庆市环保局针对中信公司的行政处罚决定书的法律适用问题的分析，应当从两个层面进行：第一，是否可以同时适用《大气污染防治法》和《环境保护法》的规定，既给予罚款，又责令停产整治。第二，在《环境保护法》第六十六条规定的限制生产和停产整治两种措施中，肇庆市环保局选择责令停产整治是否合理。

是否可以给予罚款的同时责令停产整治

本案中虽然对中信公司的行政处罚决定是2016年1月20日作出的，但是由于中信公司的违法行为发生在新《大气污染防治法》生效之前，因此根据2000年的《大气污染防治法》第四十八条的规定给予中信公司罚款的决定，法律适用并无不当。

2000年的《大气污染防治法》第四十八条针对超标排污行为还同时规定了限期治理措施。考虑到2014年修订的《环境保护法》第六十条删除了1989年《环境保护法》关于限期治理的规定，并将限产停产作为替代性制度安排。肇庆环保局在根据2000年的《大气污染防治法》第四十八条给予中信公司罚款的同时，并未适用该条，责令中信公司限期治理，而是责令其停产整治。这时就需要回答罚款与限产停产能否同时适用的问题。

从行政处罚的功能和目的看，罚款主要是对过去已然发生的违法排污行为的否定性评价，并通过剥夺违法者财产利益的方式予以惩戒。限制生产、停产整治则主要是对依然持续的违法排污行为的否定性评价，并通过限制或禁止违法者特定行为的方式予以惩戒，其最终目的是制止违法排污行为，消除环境安全隐患。

因此，罚款和限产停产的制度目标有所区别，制度功能具有互补性，针对同一违法排污行为可以同时适用罚款与限产停产措施。

限制生产和停产整治应当如何选择适用

《环境保护法》第六十条并未对限制生产和停产整治的适用情形进行区分。《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第五、六条分别对限制生产和停产整治的适用情形进行了区分规定。

综合运用文义解释、体系解释和历史解释等法律解释方法对上述规定进行解释，可以得出如下结论：限制生产对违法者的影响程度小于停产整治，两者的严厉程度呈递增关系。根据过罚相当原则和比例原则，两者在适用上存在递进关系，即对超标、超总量的违法排污行为一般情况下应当首先考虑适用限制生产；但是对于已经被责令限制生产仍然存在超标、超总量违法行为的，或者达到一定严重程度的超标、超总量违法行为，可以直接适用停产整治。

本案中，考虑到中信公司之前已经因为超标排污被责令限制生产，此次现场检查又被发现超标排污，符合《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第六条第四项规定的“被责令限制生产后仍然超过污染物排放标准排放污染物的”。因此，肇庆市环保局责令中信公司停产整治的决定，法律适用正确。

案件启示

本案是适用限产停产的典型案例，就事论事来看执法者较为准确地理解了限制生产和停产整治的适用关系。同时，还必须注意到，《环境保护法》针对违法排污行为还规定了查封扣押、按日计罚、行政拘留等行政强制和处罚措施，本案中中信公司的违法排污行为也属于上述措施的适用情形之一。虽然受制于信息来源，笔者无法得知并进而分析本案中肇庆市环保局为何没有适用按日计罚、查封扣押或行政拘留等措施。但是本案对限制生产和停产整治的选择适用，揭示了针对持续性违法排污的法律适用难题的存在。以下本文将在本案讨论的基础上，进一步深入讨论：针对持续性违法排污行为，查封扣押、按日计罚、限产停产、行政拘留这些措施适用的适用性问题。

遏制持续性违法排污行为的各类行政措施的功能界定

要回答上述问题，首先要准确理解查封扣押、按日计罚、限产停产、行政拘留等行政强制和处罚措施的制度功能和实施效果。

查封扣押的制度功能是通过行政强制措施制止已经或可能造成严重污染的违法排污行为。由于查封扣押对相对人的财产权益影响极大，因此《环境保护法》将其适用情形严格限定为仍在持续的、具有严重后果的违法排污行为。查封扣押通过对产生污染的设备的直接强制，能够立即停止正在进行中的违法排污行为。

按日计罚的制度功能是通过不断累积的高额罚款形成一种威慑，促使违法者自行停止持续中的违法排污行为。按日计罚不涉及对违法者的排污行为或产生污染的设施设备的直接强制，因此按日计罚是停止违法排污行的一种间接手段，其实施效果取决于违法者对罚款和收益的权衡。也正因为此，基于及时制止违法排污行为、避免造成严重污染的实际结果的需要，按日计罚需要根据实施效果及时转换为其他行政措施。

限产停产的制度功能是通过对违法者的生产行为的直接强制，制止持续中的违法排污行为。因其直接作用对象是排污者的生产行为，因此其适用情形也应限定为根源于生产工艺、污染处理水平等与生产行为直接相关的因素所导致的违法排污行为。从实施效果看，停产整治的适用可以立即停止持续中的违法排污行为，而限制生产则未必具有这种直接效用。也正因为此，两者存在一种递进式的转换关系，即当限制生产不足以停止违法排污行为时，则应当转换为停产整治。

行政拘留的制度功能主要是通过对违法排污企业中直接负责的主管人员和其他直接责任人员（以下简称“责任人”）人身自由的剥夺，作为对过去已经发生的违法排污行为的惩戒。由于剥夺人身自由是最严厉的行政处罚措施，因此行政拘留只适用那些最严重的违法排污行为，即《环境保护法》规定的“未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行”和“逃避监管违法排放污染物”。行政拘留是对以往违法排污行为的制裁，但对于停止违法排污行为也具有一定的间接作用。行政拘留的适用可以对违法企业的责任人形成一种威慑，促使违法企业停止仍在持续的违法排污行为，并不再重复实施。

遏制持续性违法排污行为的各类行政措施的适用关系

在明确了各类行政强制和处罚措施的制度功能和实施效果之后，再来分析各类措施的适用关系。

《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第三条明确规定，环保部门作出限制生产、停产整治决定时，应当责令排污者改正或者限期改正违法行为，并依法实施行政处罚；《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第二十条明确规定，环保部门针对违法排放污染物行为实施按日连续处罚的，可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者查封、扣押等措施。根据这两条的规定，可以归纳出适用查封扣押、按日计罚、限产停产、行政拘留措施的一般原则：同时适用。但是，在具体适用时还需要进一步细化，确立更为具体的适用规则。

首先，按日计罚的适用情形最为广泛，所有经责令拒不改正的持续性违法排污行为都可以适用按日计罚；而查封扣押、限产停产只适用于特定种类或者具有特定危害后果的持续性违法排污行为。因此，仅从适用情形看，按日计罚与查封扣押、限产停产措施可以同时适用。但是，如果考虑制度功能和实施效果，则还需进一步具体区分。

限产停产、查封扣押可以直接停止持续中的违法排污行为，而按日计罚只能通过财产利益的剥夺促使违法者自行停止违法行为，两者具有适用效果上的互斥性：一旦对违法排污者适用了限产停产或者查封扣押措施，则不应再适用按日计罚。但是如果首先对违法排污者适用了按日计罚措施，则限产停产、查封扣押可以作为按日计罚的后续保障措施；当实施了按日计罚后违法者仍未停止违法排污行为时，就应当转换为对停止违法排污行为具有直接效果的限产停产、查封扣押措施。

对超标、超总量的违法排污行为，环保部门可以选择首先适用按日计罚，也可以选择直接适用限产停产。对于已经造成严重污染的违法排污行为，环保部门应当优先选择适用查封扣押措施立即停止违法排污行为，避免环境污染加剧；对于可能造成严重污染的违法排污行为，环保部门则可以选择首先适用按日计罚，也可以选择直接适用查封扣押。

其次，行政拘留则着眼于对过去的违法排污行为的惩戒，而按日计罚、限产停产与查封扣押则着力于制止仍在持续的违法排污行为；行政拘留针对的是违法企业的责任人，而按日计罚、限产停产与查封扣押针对的是违法企业本身。因此，行政拘留与按日计罚、限产停产、查封扣押具有功能上的互补性，完全可以同时适用。

具体而言，对无证排污拒不改正或者逃避监管排污这类违法排污行为，环保部门可以在对违法企业适用按日计罚的同时，移送公安机关对企业负责人适用行政拘留。对于无证且超标超总量排污又拒不改正，或者逃避监管且超标超总量排污的，环保部门可以在对违法企业适用限产停产的同时，移送公安机关对企业负责人适用行政拘留。对于无证排污拒不改正又造成或可能造成严重污染的，或者逃避监管排污且造成或可能造成严重污染的，环保部门可以在对违法企业适用查封扣押的同时，移送公安机关对企业负责人适用行政拘留。

最后，限产停产与查封扣押具有效果上的同质性以及适用上的互斥性。两类措施都是对违法排污者的直接强制，限产停产强制的对象是违法者的生产行为，查封扣押强制的对象是产生污染的设施设备；两类措施的实施都可以立即停止持续中的违法排污行为。因此，对于同时符合两种措施适用情形的违法排污行为，即造成或可能造成严重污染的超标、超总量行为，限产停产和查封扣押通常只能选择适用一种。但也存在一种例外情形，即被责令限产停产后违法企业拒不执行的，则环保部门可以继续适用查封扣押这种强制力更大的行政措施制止违法排污行为。

综上，2014年修订的《环境保护法》将提高违法成本作为修订的重点之一，针对违法排污行为规定了查封扣押、限产停产、按日计罚、行政拘留等行政强制与处罚措施。只有合理界定这些行政措施的适用关系，才能形成一个体系协调、功能互补、过罚相当的制裁体系，进而形成遏制持续性违法排污行为的组合拳，为生态文明建设提供更有力的法律保障。

（作者单位：北京大学法学院）

速 读

合作创新：推进绿色发展国际研讨会暨

中日友好环境保护中心成立20年主题活动在京举行

2016年6月7日，合作创新·推进绿色发展国际研讨会暨中日友好环境保护中心成立20年主题活动在京举行，中国环境保护部部长陈吉宁、日本环境大臣丸川珠代出席研讨会开幕式并致辞。开幕式由环境保护部副部长黄润秋主持，来自日本外务省、环境省、国立环境研究所（NIES）等近80位日本政府官员、学者、企业人士以及中国外交部、国家发展和改革委员会、商务部、科技部、环境保护部以及科研院所、事业单位、企业界100余名代表参加国际研讨会。

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