[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例分析人] 张文波

[案例类型] 评价类

[案例名称] 重庆紫光化工股份有限公司精细化工分公司按日连续处罚行政处罚案

[主要违法行为] 停运废水处理设施，拒不改正环境违法行为

[污染类型] 水体污染

[违法企业所属行业] 化工行业

[关键词] 接日连续处罚；英美法模式；大陆法模式

[案例概要] 重庆紫紫光化工股份有限公司精细化工分公司从2014年11月15日开始停运废水处理设施，12月23日被重庆市环境监察总队检查发现，并于12月25日收到《环境违法行为改正通知书》，被要求立即改正环境违法行为；2015年1月5日，重庆市环境监察总队再次检查发现其未改正环境违法行为，遂于1月20日对其实施按日连续处罚，决定对其2014年12月26日-2015年1月5日期间拒不改正违法排污的行为，每日处10万元罚款，共计罚款110万元。

[案例启示]我国现行法律法规选择了大陆法模式的按日连续处罚，环保部门对案例中2014年11月15日-12月23日期间（39天）的环境违法行为只能顶格罚款10万元，而不能对这一期间内的持续性环境违法行为实施按日计罚，这实际上放纵了该公司之前的持续性环境违法行为。按日连续处罚的制度价值也大打折扣。因此，我国应引入英美法模式的按日连续处罚，实行“双管齐下”的按日连续处罚模式，并注重按日连续处罚实施的稽查与监督。

案例概述

2014年12月23日，重庆市环境监察总队到重庆紫光化工股份有限公司精细化工分公司（以下简称“紫光化工”）现场检查时，发现该公司废水处理设施停运，且未向环保部门报告，认为其违反了《重庆市环境保护条例》第43条“排污者必须保持污染防治设施的正常使用”的规定，构成不正常使用污染防治设施的环境违法行为。另据查明，紫光化工从2014年11月15日开始停运废水处理设施，截止到被检查发现之日已达39天。

2014年12月25日，重庆市环境监察总队向紫光化工送达《环境违法行为改正通知书》，责令其立即改正环境违法行为，否则将按照《重庆市环境保护条例》第111条第2款的规定实施按日累加处罚。

2015年1月5日，重庆市环境监察总队再次检查发现，紫光化工废水处理设施仍未正常运行，外排雨水排口及厂区围墙外多处渗漏，渗漏的水中总氰化合物严重超标，已构成了“违法排污拒不改正”的环境违法行为，应当承担相应的法律责任。

2015年1月16日，重庆市环境监察总队依据《重庆市环境保护条例》第103条“未经批准拆除、闲置或不正常使用其他污染防治设施的，由环境保护行政主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下罚款”，鉴于紫光化工从2014年11月15日开始停运废水处理设施达39天的从重处罚情节，决定对其予以10万元罚款。

2015年1月20日，重庆市环境监察总队根据《重庆市环境保护条例》第103条及第111条第2款“违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按照本条例规定的罚款额度按日累加处罚”的规定，决定对紫光化工2014年12月26日一2015年1月5日期间拒不改正违法排污行为，每日处10万元罚款，共计罚款110万元。这是新《环保法》实施后，重庆市实施的首例按日连续处罚行政处罚案。

案例的焦点

从世界范围看，已有诸多国家和地区对持续性环境违法行为规定了按日连续处罚制度，既包括美国、加拿大、法国、德国、新加坡等发达国家，也包括印度、菲律宾等发展中国家及我国的香港、台湾地区。根据这些国家和地区的不同规定，按日连续处罚的模式可以分为两种：一是作为行政处罚的英美法模式（以下简称“英美法模式”），其对于持续性的环境违法行为直接进行按日连续处罚，按日连续处罚的起算日为环境违法行为发生日，直到环境违法行为被纠正之日为止，采取这一模式的有美国、加拿大和我国香港地区等；二是作为执行罚的大陆法模式（以下简称“大陆法模式”），其对于环境违法行为（不论其是否持续），先作为“一次环境违法行为”进行处罚，并责令限期改正，届期仍未改正的，则从责令限期改正之日的次日起开始按日连续处罚，直到环境违法行为被纠正之日为止，采取这一模式的有法国和我国台湾地区等。因此，在不同的按日连续处罚模式下，按日连续处罚的起算日不同，进而导致按日连续处罚的程序、金额等也有较大的差异。

尽管我国在引入按日连续处罚制度前对于应当选择何种模式有一定的争议，但从我国现行规定来看，我国环保领域的按日连续处罚选择了大陆法模式。究其原因有以下三点：一是更符合我国现行的法律理论框架，将按日连续处罚界定为执行罚，执行罚不适用“一事不再罚”，也就不会有违反行政法上“一事不再罚”规定的嫌疑；二是更便于环保部门操作和实施，因为我国现阶段环保部门的执法能力较弱，缺乏充足的人力、物力和财力保障去核实持续性环境违法行为的发生日和截止日，选择相对激进的英美法模式反而会导致环保部门出现畏难情绪；三是更容易得到地方政府和企业的理解和支持，因为我国现阶段违法排污的情况较为普遍，选择相对温和的大陆法模式不会给企业带来过于沉重的负担，对地方经济的发展不会产生过大的冲击和影响。基于上述考虑，尽管我国在新《环保法》中规定了按日连续处罚，但是选择了相对温和的大陆法模式。

本案中，在选择大陆法模式的按日连续处罚的情况下，重庆环保局根据现行法律规定，对紫光化工2014年12月26日一2015年1月5日拒不改正违法排污行为实施按日连续处罚并无不妥，但是仅对这一期间的环境违法行为实施按日连续处罚是否合理？特别是在已经查明紫光化工从2014年11月15日即停运废水处理设施的情况下，仅从2014年12月26日开始实施按日连续处罚明显不合理，即2014年11月15日-12月23日（39天）共被罚款10万元，2014年12月24日-2月25日（2天）未被罚款，而2014年12月26日-2015年1月5日（11天）被罚款110万元。实际上，从2014年11月15日-2015年1月5日，紫光化工的环境违法行为性质上并无不同，均为持续性地不正常使用污染防治设施，但因受现行法律规定的制约，只能采取分段处罚的方式进行行政处罚。在大陆法模式下，排污者的环境违法行为以被环保部门检查发现的时间为界，可分为环保部门检查发现前的环境违法行为（第一阶段的环境违法行为）和环保部门检查发现后的环境违法行为（第二阶段的环境违法行为），这就导致排污者不会考虑如何更好地守法，而会更多地考虑如何保证自己的环境违法行为不被环保部门发现或者过早发现，确保第一阶段的环境违法行为持续时间越久，其获得的利益也就越大，即使被环保部门检查发现了第一阶段的环境违法行为，环保部门对于第一阶段的环境违法行为也只能作为“一次环境违法行为”来处罚，只要能在环保部门指定的责令改正环境违法行为的期限内完成整改就不会出现第二阶段的环境违法行为，环保部门也就无法实施按日连续处罚；在环保部门对第一阶段的环境违法行为复查完毕（不超过30天）之后，排污者又可以开始第一阶段的环境违法行为，即使被环保部门再次检查发现，环保部门只能再次将其作为“一次环境违法行为”来处罚，而不能实施按日连续处罚，这实际上形成了一个恶性循环，最终的结果是按日连续处罚无法启动，丧失了制度价值。

案例启示

引入英美法模式按日连续处罚的可行性

现阶段，理论界和实务界均认可英美法模式按日连续处罚更能够震慑和遏制排污者的持续性环境违法行为，如果运用得当，对于尽快扭转我国日益严重的环境问题也最为有效。实际上，我国引入英美法模式按日连续处罚并无理论和制度、技术层面的障碍。

一是尽管《行政处罚法》对于“一事不再罚”中“一事”（即“同一个违法行为”）没有明确的界定，但是理论界主流解释认为“一事不再罚”与“按日连续处罚”不是同一个层面上的制度，这也完全可以通过立法的形式予以解决，如《环境行政处罚办法》第1l条第2款将“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态”的行为认定为“新的环境违法行为”，这实际上已经突破了“一事不再罚”的主流学说和通行做法。

二是尽管环保部门现阶段还没有能力准确界定所有排污者持续性环境违法行为的开始日和截止日，但随着我国污染源自动监控系统的不断完善和扩展，环保部门通过污染源自动监控系统，可以准确界定企业持续性环境违法行为的开始日和截止日。此外，部分排污者也会在接受环保部门的调查询问时主动承认持续性环境违法行为的开始日和截止日，如本案中紫光化工从2014年11月15日开始停运废水处理设施这一事实，就是紫光化工接受重庆市环境监察总队调查询问时主动承认的。

三是对于引入英美法模式按日连续处罚是否会加重环境违法企业的负担，进而影响地方经济发展，这不应该是立法者在制度设计时重点考虑的问题；对于英美法模式下的按日连续处罚金额也完全可以通过其他的制度设计予以限定，如《深圳经济特区环境保护条例》第3款限定了“按日计罚的每日罚款额度为一万元”。

因此，我国现阶段引入英美法模式按日连续处罚并无理论和制度、技术层面的障碍，而我国新《环保法》选择了相对温和的大陆法模式，更多的是立法者所作的一种模式比较和选择，但这种模式比较和选择也并非绝对的“二选一”，其应当随着法学理论和地方实践的发展不断完善，完全可以实现两种模式的结合以切实解决现实问题。

实行“双管齐下”的按日连续处罚模式

从稳妥渐进的角度考虑，我国应同时采用英美法模式和大陆法模式的按日连续处罚模式，实行“双管齐下”的按日连续处罚模式。

一是优先使用英美法模式的按日连续处罚，只要有充足的证据，包括但不限于污染源自动监控数据、排污者自认以及环保部门的调查等，界定持续性环境违法行为的开始日和截止日，即应当首先适用英美法模式的按日连续处罚，按日连续处罚的起算日为环境违法行为发生日，直到环境违法行为被纠正之日。

二是大陆法模式的按日连续处罚为补充，如果现有的证据无法准确界定持续性环境违法行为的开始日和截止日，则环保部门应当在最短的时间内（最好为当场）发出责令改正违法行为决定书，届期仍未改正的，则从责令限期改正之日的次日起开始按日连续处罚，直到环境违法行为被纠正之日为止。

三是现阶段以英美法模式的按日连续处罚为主，大陆法模式的按日连续处罚为补充，随着我国环保部门执法能力的不断提升，逐步转向英美法模式的按日连续处罚。

注重按日连续处罚实施的稽查与监督

毫无疑问，在法律上建立并明确按日连续处罚，对于遏制我国日益严重的环境问题十分有必要，但是仅有“书面上的法律”还远远不够，只有通过环保部门的积极实施才能取得实效，才能将其转变为“行动中的法律”。特别是在我国环保部门仍然严重受制于地方政府的情况下，环保部门是否有足够的胆量实施这项可能会阻碍地方经济发展的处罚措施将尤为重要。因此，在制度设计上，应当特别注重对环保部门实施按日连续处罚的稽查与监督：一是上级环保部门将下级环保部门实施按日连续处罚的情况纳入稽查的范围，特别是对于应当予以按日连续处罚而未实施的情况，或者应当执行英美法模式的按日连续处罚而执行了大陆法模式的按日连续处罚，下级环保部门应当做出合法、合理的解释，否则将追究办案人员的相关责任；二是上级环保部门强制要求下级环保部门向社会公开行政处罚决定和责令改正违法行为决定等相关信息，主动接受公众的监督，对于公众反映的问题及时进行调查处理，发现下级环保部门在实施按日连续处罚中存在违法行为，及时予以纠正，并追究办案人员的相关责任。

主要参考文献

[1]别涛，王彬．环境违法应当实行“按日计罚”——关于惩治持续性环境违法行为的立法建议[J]．环境保护，2007（Z1）：53-55．

[2]汪劲，严厚福.《水污染防治法》修订：应当建立何种性质的按日连续处罚制[J].环境保护，2007（24）：38-40．

（作者单位：西南政法大学经济法学院、重庆市渝中区环境保护局）