摘 要：文章指出京津冀环境保护一体化建立法治框架的必要性，分析了建立途径：首先需建立促进区域环境保护一体化的《京津冀一体化生态环境保护条例》，清理有关法规和规章；其次需建立健全统一的环境规划、环境标准、环评、总量控制、生态补偿、预警应急等制度和机制。此外，还需从环境保护产业一体化、环境信息公开一体化、公众参与一体化以及监督执法一体化等方面构建一体化的环境共治平台，促进各方协同参与和监督。
关键词：京津冀一体化：环境法治；区域环境保护；产业结构；京津冀协同发展
文/常纪文 汤方睛
统一的环境标准是区域环境保护协同治理的必要前提，新修订的《环境保护法》授权省级地方可以制定严于国家标准的地方污染物排放标准和环境质量标准，这为京津冀寺区统一环境标准提供了可能。
京津冀地区的环境问题特别是大气污染问题，近年尤其突出，严重制约了三地经济和社会的持续发展，引起国内外的广泛关注。环境问题产生的重要原因是区域经济发展不平衡，区域环境保护缺乏统一的规制。为了促进京津冀地区经济和社会进一步发展，促进环境质量整体改善，必须通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施，从更大的范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源配置，统筹环境保护工作，即从管理上的优化获得经济和社会进一步发展的空间。京津冀环境保护一体化既是对现行分割式发展模式的突破，也是生活模式的新发展，更是京津冀三地实现可持续发展的出路。
2014年2月底，中央确定把京津冀协同发展上升为重要国家战略，习近平同志在中央深改组第二次会议上提出，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推行改革。因此，作为京津冀一体化的重要组成部分，京津冀环境保护的一体化，包括有效的区域环境保护协同和区域环境保护共治，须在法治的框架和国家治理体系建设的指导下进行，最大限度地统一各方的步调、协调各方的行动，获取最大的共同利益。
建立促进区域环境保护一体化的立法
在现代法治社会，推进京津冀环境保护一体化，离不开完善的法律保障。改革开放以后，京津冀三地的协作历史可以追溯到1982年的《i匕京市建设总体规划方案》，在此之后三地未曾停止试水协作，先后签订了以《环渤海区域合作框架协议》为代表的一系列区域合作协议，这些协议的性质为行政契约。然而制定政府规划和签订行政契约的方式并不能有效推动和保障一体化。首先，无论是规划还是协议都具有很强的宣誓性和政策指向性，也许可以发挥立竿见影的效果，但由于缺乏法律的拘束力和执行力，从长远看可能将一体化形态及其成果置于非稳定状态；其次，行政契约是我国法律的一个空白点，缺乏法律规制可能导致纠纷难以通过司法途径予以解决；最后，环境保护一体化涉及事项广泛，牵涉利益复杂，邻避现象难以避免，仅依规划和政策的引导远远不够，即便政府间经博弈达成了合作协议，由于政府间协议并不一定具有广泛代表性和强制力，在危及相关民众和社会组织利益的情况下极可能造成公民的不满和反抗，滋生风险。因此，推动京津冀环境保护一体化，需要立法的强制性力量，应当通过法律制定和法律清理来建立法制保障体系。
目前，我国理论上、逻辑上的环境立法体系已经基本建立，环境立法进入以问题为导向的现实法制建设阶段。由于京津冀一体化的起因和首要出发点是环境保护，因此有必要结合实际和特殊需求，由国务院制定《京津冀一体化生态环境保护条例》（以下简称《条例》）。该条例可由环境保护部会同三地政府共同负责起草，成熟后由国务院审议并颁布。条例的结构包括立法目的、基本原则、适用范围、基本政策、管理体制、生态建设、信息监测与共享、统一应急、保障措施、法律责任等。条例的内容应当和现有法律法规相互衔接和支撑。为了保障《条例》的实施，可由国务院有关部门和三地政府联合制定相应的实施办法，如《京津冀地区大气污染防治办法》《京津冀流域污染联动防治办法》《京津冀地区土壤污染防治办法》等。其中《京津冀地区大气污染防治办法》应与已经出台的《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》进行衔接；《京津冀流域污染联动防治办法》的制定须结合即将全面实施的《水污染防治行动计划》；《京津冀地区土壤污染防治办法》应考虑融合正在制定的《土壤污染防治行动计划》。此外，京津冀地区中的两方或者双方，可以根据情况签订有约束力的地区环境保护协议。2014年8月，北京市和天津市就签订了包括环境保护在内的6份合作协议。这种模式值得推广。
有“立”还应当有“破”。京津冀地区存在着北京、天津、河北、石家庄、唐山、邯郸六大立法主体，原各自为政的模式导致多头立法和重复立法的问题严重。加上部门规章和繁杂的红头文件以及一些行政管理措施的膨胀，立法无用、规范冲突、执行混乱的情况比比皆是，令人担忧。鉴于此，建议有关部门进行法律清理，审查部门规章、地方性法规、政策规范、红头文件的可行性和效力，破除妨碍环境保护工作的规章壁垒，将能够统一的尽量予以统一，从而实现法的科学化和系统化。
建立健全统一的环境法律制度和机制
统一的环境规划
环境问题本身固有的区域性特点决定了必须实施统一的区域环境规划，制定区域环境规划的过程不单是一个形成科学方案的过程，还是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程，京津冀一体化环境规划单纯依靠区域协调难度很大，需要有强有力的协调和规划机构作为组织保障。可在中央人民政府领导下，成立一个专门的京津冀一体化委员会作为一体化的领导和协调机构。委员会会同相关人民政府，根据区域经济社会发展和环境承载能力，制定统一的区域环境规划，明确资源节约环境保护目标，优化区域内经济布局，统筹交通管理，提出重点环保任务和措施。
在进行京津冀一体化环境规划时，三地应当以问题为导向，寻求解决的方法，设计采取的措施，切忌“同床异梦”，如北京着重于环境保护，天津则希望成立副中心，河北却琢磨着产业升级、发展经济。另外，规划还应层次分明，做到逻辑清晰、井然有序，明确国家如何统筹、京津冀如何落实、任务怎么分配等。在规划时还应当明确两个问题：一是一体化既不可以作为地方盲目发展非环境友好型经济的借口，也不能成为地方扩展房地产市场的借口，更不能成为地方盲目扩展工业园区的借口；二是应当明确谁跟谁协调，谁跟谁一体化的问题。有观点认为，由于北京是国家首都和政治文化中心，一体化理应以北京为核心，与北京相协调。但本文认为这种观点并不可取，它可能会造成无章法的协调，一体化要更多地体现科学性和公平性。
统一的环境标准
统一的环境标准是区域环境保护协同治理的必要前提，新修订的《环境保护法》授权省级地方可以制定严于国家标准的地方污染物排放标准和环境质量标准，这为京津冀地区统一环境标准提供了可能。首先是统一污染物排放标准的问题。如果污染物排放标准不统一，会出现“我保护，你污染”的尴尬局面，这既不符合区域责任公平的要求，也将造成监管的困难。因此，为了促进各地协同治理严峻污染问题，在收严的基础上统一三地的污染物排放标准势在必行。日前，北京和天津已经形成了较为完整和严格的环境标准体系，而环境问题更为严峻的河北制定的地方环境标准相较于前二者存在总量偏少、发展滞后、投入不足的问题，统一排放标准意味着更为严格的环保要求，河北可能无法顺利施行。面对这种情况，中央和北京应当出资予以支持，逐步实现排污标准的统一。其次是统一环境质量标准的问题。目前京津冀适用的环境质量标准均为国家标准，并无差别，但现实的环境问题要求三地制定更高要求的环境质量标准，建议由环境保护部根据京津冀实际情况制定严于国家标准的京津冀地区环境质量标准。
统一的区域总量控制
为了整体改善环境质量，达到环境质量标准的要求，应当实施区域总量控制制度。总量控制包括水量的总量控制（工业）、区域煤炭使用的总量控制、污染物排放总量控制。要统筹考虑整个京津冀地区环境容量，再进行三地排污指标的分配。通过总量控制制度，可以倒逼节约用水，倒逼企业使用清洁能源，开展节能减排行动，倒逼排污权交易市场开展交易。
统一的环评
统一的环评包括统一的政策环评与统一的规划环评。《环境保护法》第14条规定“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。此条虽未将政策环评的内容明确写入，但却为其打开了大门，赋予我们具体实施和深化的空间。政策环评是政策制定和实施的有机组成部分，推进京津冀环境保护一体化过程必将出台诸多与环境相关联的政策，我们应当领会并贯彻新环保法的精神，在政策制定时，预先制定出多个政策方案，再预测、比对可选方案对区域内的社会、经济和环境影响，最后进行优选或者否决。统一规划环评实质内涵为环评会商制度。编制机关在编制区域内可能对环境造成污染和破坏的规划时，应当同时进行环境影响评价，并与区域内有关部门进行会商，将会商意见以及采纳情况作为规划环境影响评价文件审查和规划审批的重要依据。
统一的预警应急
预警和应急是完整的污染防治体系中的重要环节，京津冀地区应当建立协调的重污染预警会商（建立在监测数据基础上）和应急响应机制，通过加强领导和配套设施，实行区域内的统一预警、实施联动应急响应并强化应急责任追究。首先要搭建区域内的信息共享平台，共享监测和预警的信息。其次还应建立包括网络在内的多种信息发布平台，用于发布预测和预警信息。在预测到即将发生区域重污染时，区域内各相关部门要积极会商、统一启动应急预案、联合应对重污染事件。
统一的生态补偿
京津冀环境保护一体化，权利要公平义务要均衡，应针对不同的区域和行业实行共同但有区别的责任原则，污染重的地区和行业要承担更大的责任，承担更重的节能减排义务；部分治污措施应协同化。此外，还应当建立生态补偿制度，即在责任分配的基础上，创建生态补偿与经济帮扶机制，如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。因为北京经济条件比较发达，在其以前的发展中，无疑消耗了大量的资源、排放了大量的污染，对周边生态产生了或多或少的影响，所以北京市应该给予河北支持。值得注意的是，生态补偿不能异变为单纯的资金划拨，措施的采取应注重互惠。
建立促进区域环境保护一体化的共治体系
在国家治理体系建设和治理能力现代化的背景中，“共治”是管理公共事务的有效手段，它的结构是多元、自主、分工合作且互为补充的，公民、法人以及其他社会组织在其中都发挥着重要的作用。环境保护是典型的公共事务，应当采取各方共治措施予以管理和保障，建立各方共治机制是应有之义。基于目前我国社会组织发展还不健全的现状，可以考虑让政府主导发起，公民和各类机构在不同领域，从不同程度逐步参与到京津冀环境保护共治工作中来。各类主体广泛参与，积极互动，有利于克服单一部门权力扩张、视野狭窄的弊端，能够统筹利益相关方的权责平衡，最大限度地发挥监督、制约及共赢的力量。
环境保护产业的一体化
环境保护不单要作为一个重要的市场门槛和目的来限制工业发展，还应当积极采取措施推进环保的专业化和市场化。首先，只有通过集中、集成和专业化的办法才能够有效地系统地解决我国普遍存在的区域性和流域性环境污染问题。第二，发达国家的实践证明环保产业对GDP的贡献潜力巨大，做强环保产业能促进经济的发展。因此，京津冀地区应当通过税收、贷款、考核奖励等激励措施，推进环境保护的专业化和市场化，对现有的工业园区进行优化，大力推进水污染的集中处理以及大气污染和水污染的第三方专业化治理，统一环境标准，统一治理方法，统一环保验收，在降低企业治污成本的同时提高环保产业的产出，激发企业加强环境保护的积极性，实现环境保护和经济发展的双赢。
信息公开一体化
环境信息公开是公众参与和监督环境保护的基础和前提，环境信息公开一体化主要涉及公开主体和公开内容两个方面。首先是公开主体。新修订的《环境保护法》规定的环境信息公开主体是县级以上人民政府环境保护主管部门以及其他负有环境保护监管职责的部门。由于环境信息牵涉诸多部门，区域内信息公开的主体之间必须做好协调工作，确保公开的信息正确和统一，否则会给社会带来困扰并影响政府的公信力。另外，仍基于上述考虑，应当对区域内一些重要环境信息的发布主体进行限制，如涉及重要信息由负责区域环境保护监督管理的机关予以统一发布。第二是公开内容。《政府信息公开条例》《环境保护法》《环境信息公开办法（试行）》都对信息公开内容的范围都作了规定，但这些规定并不排除其他的法律、法规、规章规定更广的公开信息范围。面对京津冀严峻的环境问题，三地可协商共同编制更宽的可公开信息清单和不可公开信息清单，保证可公开信息内容的统一。
公众参与的一体化
环保事业是一项典型的“公众事业”，国内外的许多历史经验证明，发现和解决环境保护问题需要广泛的公众参与和社会支持。如果说京津冀一体化离不开强有力的领导体制，那么缺乏公众的参与和监督也是无效的。公众监督对保证企业守法、促进地方政府履行监督责任非常重要。河北省即将出台《河北省公众参与环境保护条例》，建议北京、天津在与河北沟通和协调的基础上也出台相应条例，用制度和机制保障和落实公众参与。此外，还应建立支持公益诉讼的机制，用公益诉讼来监督京津冀一体化中出现的环境违法行为。
监管执法的一体化
一体化的监管执法需要一个跨区域的统一监管机构并在此基础上建立环境保护联合执法机制。在一体化监管方面，应当在一个牵头机构的协调下，建立区域内环境保护及其相关部门的联席会议制度和联合执法机制。各行政区域还应建立统一的联动执法核查机制、统一的跨界环境污染纠纷处理沟通和协调机制、统一的上访调查处理程序和联合调查机制。在联合执法方面，一体化监管制度建立后，可以从以下几个方面加强区域联合执法。第一，建立区域环境管理信息共享网络平台，使得区域内各环境保护及其相关部门能够实现在网上实时发布、查询、通报、协查企业违法排污等信息。第二，统一区域执法标准和尺度。执法标准和尺度的不统一极易造成执法风险，区域内要协商并统一相关执法的规章制度和管理措施，形成一致的执法标准和尺度。第三，共同加强队伍建设。区域内的单位可以互相派人员进行短期学习和交流，在业务上取长补短，共同提高。第四，建立统一的交叉检查执法机制，三地交互检查，检查还应邀请人大代表、政协委员和NG0参加。
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（常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学所教授；汤方晴，中国社会科学院法学所）
