环境执法新举措：公诉机关首次单独介入环境民事违法案件

[案情] 2004年2月，四川省资阳市雁江区检察院了解到当地清水河因石材加工厂造成生态环境严重破坏的情况后，与雁江区环保局共同调查，并于5月12日对污染问题严重的8家石材厂分别下达了检察建议书，要求企业对治污设施进行整改，并将整改情况报送该院。作为国家公诉机关，检察院还告 诫企业，如果不积极治理污染，将对其提起民事公诉。检察院准备单独提起环境民事公诉——这是国家公诉机关首次单独介入环境民事违法案件。这是强化环境执法的新举措，也是环境司法的新实践，值得环保部门称道和关注。 检察院提起民事公诉，已经不乏先例。全国首例民事公诉案发生在1997年。河南省方城县工商局将一处国有房产违规低价出售。方城县检察院为阻止国有资产流失，以原告身份于1997年7月1日起诉，请求法院确认国有资产买卖合同无效；1997年12月3日县人民法院判决，支持检察院诉讼请求，并确认两被告间的买卖合同违法无效。这次诉讼引起最高人民检察院的重视，也为日后各地检察机关参与民事诉讼提供了范例。在近年发生的民事公诉案中，各检察机关的诉讼活动大都采用了方城检察院的模式。据不完全统计，自1997年河南省方城县检察院就国有资产流失提起公诉以来，全国各地检察机关至今提起的类似的民事诉讼已有近200起。 其实，自1997年《刑法》修订以来，为了制裁破坏环境资源的行为，地方检察院已经提起部分环境民事公诉，只不过是以刑事附带民事的形式提起的。 例如： 1998年山西省运城市检察院在对天马造纸厂厂长杨军武重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公众饮用水源遭受污染附带提起民事公诉。当年9月17日，运城市法院除以重大环境污染事故罪判处杨军武有期徒刑两年，并处罚金5万元外，同时判处杨军武赔偿民事损失36万元；同年12月7日，运城地区中级法院裁定维持原判。 1999年，四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，也就公共水源遭受污染附带提起民事公诉。当年9月1日，名山县法院以重大环境污染事故罪判处恒达化工厂罚金5万元；厂长林卿书因同罪被判有期徒刑3年，并处罚金2万元，操作工刘安华因同罪被判有期徒刑3年，并处罚金2000元；法院还同时判处化工厂赔偿国家、集体和个人经济损失34万元。 2002年，四川省泸州市检察机关在全省首次提起刑事附带环境民事公诉案件，并获法院支持：古蔺县石宝镇重大森林火灾肇事者黎伯伦被判有期徒刑1年，并处在2002年10月至2007年8月期间补种林木29848株。

[法律分析]

环境形势呼唤环境公诉。根据我国现有执法体制，行政机关虽然承担了国家机器运转的绝大部分职能，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限，手段与职能之间距离很大，这种现象在环境管理领域更是突出。从目前实际情况来看，检察院以公诉人身份介入环境保护十分必要。 现行《民事诉讼法》第108条规定，起诉的原告“是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。《环境保护法》第41条规定，造成环境污染者“有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。如果国家公共环境和资源受到直接损害，也需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼。《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。 在现实生活中，许多环境污染行为没有直接侵犯特定的公民、法人或组织的权益，限于“直接利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往造成无人享有诉权。即使法律赋予公民起诉权，也常会因个人不知、不能或不敢等种种原因而不起诉。环境保护行政部门又因缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足，致使许多环境违法行为长期得不到有效制止。 从起诉条件上看，原告须与案件有利害关系。检察院虽然不会涉及到当事人之间的民事权益，但从维护国家利益、公共利益来看，是符合起诉条件的。因为环境污染行为往往侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或合格的原告，又不能形成集团诉讼。保护公共环境利益是国家的责任，检察院作为国家的法律监督机关，以保护国家、集体利益为职责，依法承担着国家的公诉职能，在存在诉讼障碍的情况下，检察院从保护国家公共环境利益和制止不法行为的目的出发，运用公力救济的司法手段提起民事公益诉讼，应当视为与本案诉讼标的有特殊的直接利害关系。由其代表国家为公共环境利益提起环境民事公诉，不仅是必要的，也是符合法治原理的。 检察院作为环境公益诉讼的原告，还可结合我国宪法规定的国体和政体性质分析。我国是以公有制为主体的社会主义国家，同时又是人民当家作主的国家。国家的人民性，决定了国家利益和公共利益维护者的广泛性，反映在环境法律关系上，就使各社会主体相互之间在环境利益关系上具有广泛的共同性和关联性。在环境法律关系中，表面上的非“直接利害关系人”，在一定意义上也可能具有“直接利害关系”。因而，我国国家机关、企事业组织和公民个人，特别是作为公诉机关的检察院，对损害国家和公共环境利益的行为，不但具有一般“检举控告”的权利，而且应当享有环境民事公诉权。