促进能源可持续发展的世界新能源政策框架及形成机制 随着常规能源资源的有限性及环境问题的日益突出，以“环保”和“可再生”为特征的新能源逐渐得到世界许多国家的重视。从能源长远发展来看，包括太阳能、风能、地热能、海洋能和氢能等在内的新能源，不仅资源丰富，而且不产生或很少产生污染物，既是近期重要的补充能源，又是未来能源结构的基础，对能源的可持续发展起着重要作用。 然而从世界范围来看，新能源的发展普遍存在着数量和质量两大问题。 在数量上，新能源的生产量、交易量与消费量扩张不足，突出表现为融资困难、生产与交易成本高、价格可比性差，此皆严重制约了新能源的生产发展与市场开拓。 在质量上，新能源产品的质量参差不齐、总体水平有待提高，并且质量标准与认证体系、质保与技术服务体系等尚不健全，突出地反映了新能源发展中的技术滞后现象，此亦影响其进一步的市场占领与拓展。 要有效引导新能源产业的发展壮大，需要系统有力的政策扶持，以从根本上整体提高其自生能力。因此，世界许多国家均以制定新能源政策为手段，通过政府干预来协调宏观调控与市场机制的关系，促进新能源产业的健康发展。 •世界新能源政策的框架基础 通过对世界许多国家新能源政策的系统分析，我们发现，虽然各国新能源政策的侧重点不尽相同，但其政策框架的基础却具有共同点，概括起来主要表现在三个方面：即战略规划、法律法规和管理体系 (1)战略规划 随着新能源战略地位的日益提高，世界许多国家纷纷把规模化、深度化和持续化利用新能源提上了议事日程，均不同程度地制定了相关政策以支持新能源总体规划的编订。例如，我国在党的十四届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中要求“积极发展新能源，改善能源结构”，以此为指导，原国家计委、国家科委、国家经贸委于1995年联合制订了《1996～2010年新能源和可再生能源发展纲要》。战略规划的制定以市场为导向，使得新能源产业从资源普查与评估到技术设备的研发、引进与转化，再到生产、交易与消费等一系列的活动能够明确、科学而有序地推进，达到避免资源开发的代际代内失衡、遏制资源的盲目低效利用与浪费、优化资源配置和保护环境的目的，以实现新能源产业的协调、高效和可持续发展。 (2)法律法规 新能源产业在其发展初期由于技术、资金和成本等问题，难以实现自发的市场进入与开拓，为保证新能源战略规划的有效实施，许多国家纷纷制定各级各类以促进新能源产业发展为目标的法律、法规和法令，其中最为典型的有欧盟的2001／77／EC法规、美国的能源政策法(EPACT，1992年)以及德国的2000年《可再生能源优先权法》等。欧盟2001／77／EC法规的目标是为可再生能源发电建立一个框架，在内部电力市场促进可再生能源电力。法规要求各成员国采取适当的步骤鼓励使用可再生能源电力，以实现欧盟可再生能源发电比例从1997年的13．9％增加到2010年的22．1 %的目标。这些法律法规不仅是强制实施相关规划与政策的基础依据与保障，还能够逐步培养人们开发利用新能源的意识，并使电力开发商与供应商充满信心，以推进新能源产业的持续发展壮大。 (3)管理体系 为确保规划和法律、法规的有效实施，在管理政策上还应支持建立一个包括政府、厂商及其他第三方中介机构在内的明晰、完备、精简而有力的管理体系，以有效组织新能源产业的各运行要素(如各级政府、金融机构、厂商及用户)、协调各方面的复杂关系，并对各环节的政策加以起承转合，获得及时有效的反馈，实时把握新能源产业的运行态势并随时调整，实现相关政策的上下通达、交相呼应、有效落实和协同共进。例如，英国新能源产业的管理体系主要由英国工业与贸易部(DTI)、电力管理局(OFFER)和能源技术支持公司(ETSU)三大机构组成。其中，由工业与贸易部(DTI)制定规划，由电力市场进行实际运作，并由电力管理局(OFFER)监督电力市场的稳定、健康运作，而能源技术支持公司(ETSU)作为一家私营公司，在对新能源项目进行监测的同时，还定期举办研讨会或信息发布会，向有关行业协会、公司、银行和客户介绍新能源技术与市场、介绍政府的相关政策，以提高消费者的绿色意识，并为公司和银行提供投资机会。可见，管理体系的建立并不是对新能源产业市场化运作的抑制，而是要引导市场机制与宏观调控充分有效地结合，在管理框架体系下，培育新能源与常规能源以及新能源领域内的公平竞争、优胜劣汰与效益提高。 •世界新能源政策的形成机制 由于新能源产业在发展初期普遍存在着非“良性循环”，所以能源发展的重点 仍然集中在强大的常规能源产业，从而造成了能源领域的“马太效应”。因此，在控制常规能源发展的同时，通过“推动”和“引导”有机结合的手段来促进新能源产业迅速发展、提高其与常规能源的竞争能力就成为世界许多国家的共识。据此，世界各国新能源政策框架的 形成从机制上看，表现为“关注外部性”和“持续自生”两大原则及“推动”和“引导”一组合力。 (1)关注外部性原则 能源产业的经济外部性十分明显。 一般来说，常规能源具有较多的“负外部性”，而新能源则表现出明显的“正外部性”。但在现实中，常规能源的环境污染等外部成本并未计入其产品最终的成本核算；相反，新能源在产生社会性环境益处的同时，其高额的初始成本却由个别企业承担，从而在市场竞争中，两种外部性效应的鲜明对比使得新能源产业往往居于劣势，影响了资源的最优配置。因此，新能源政策的制定应以公共利益为核心，通过合理的税费征收与补偿政策来将新能源的生产成本分摊到所有能源产品中去，以实现产品成本的合理计算，为新能源与常规能源创造公平的竞争环境，促进能源结构优化和资源环境保护。 (2)持续自生原则 各种新能源政策与法令不仅关注新能源产业化发展中的生产扩大、市场进入和降低价格等强制性起搏措施，还关注新能源产业如何在市场机制下通过竞争发展来更为有效地争取政策支持，并获得运行成本的持续降低，以引导资源与资本的优化配置，进一步增强其竞争能力，最终达到持续自生的目的。 (3)推引合力 推动力集中表现在新能源政策的“强制性”上，即新能源产业的发展通常均有中长期的规划与目标纲要，并且绝大多数规划与政策均有其法律基础，以保证其中的强制性措施得以强制实施。 引导力集中表现在新能源政策的“激励性”与“公共服务性”上。如投资补贴、低息贷款、减免税金、价格优惠等政策均在经济上对新能源产业的壮大起到激励作用，引导资源、资金、技术和需求的优化集聚；有关加强新能源产业的管理体制建设、设立独立的认证机构与体系、规范和完善交易市场、建立信息与教育媒介以及及时调整新能源保险体系的政策，体现了新能源政策框架的公共服务性，它引导投资商、生产商、供应商与消费者正确认识新能源的高效性、战略性与成长性，引导他们了解、鉴别和积极利用新能源，并能够优化对资源、资金、项目和市场的监督和管理。 •世界新能源政策的框架构成 从新能源的生产前一生产一市场一消费四大阶段对世界各国的新能源政策进行梳理归类，并根据各阶段的具体目标，系统把握其在规模限定、技术研发、灵活融资、调控价格、降低成本等方面的具体措施、实施目的及彼此间的相互关联，初步形成世界新能源政策实施与发展变化的脉络框架。 (1)前生产阶段 在新能源产业的前生产阶段，其政策目标主要是支持和保障新能源技术研发的不断进步以及稳定、充裕资金的多渠道获取，因而主要政策有技术研发政策、灵活融资政策、降低成本政策等。例如，在欧盟第四个科技总体规划中，对新能源的资助金额占总预算的45 %，仅1999年就为新能源技术的研发投入约12．5亿欧元，其中75％用于示范项目。德国通过德国复兴开发银行向风电投资者提供相当于设备投资成本75％的优惠贷款，其利率低于市场利率1～2个百分点，且在长达12年以上的贷款期内固定不变。美国将商业投资额税收的10 ％用于太阳能及地热能的利用，并且1999年为生物质能发电投入3．08亿美元。西班牙对风电项目实行投资补贴和投资税收抵扣政策，其补贴金额总计占项目总投资的30 %。 (2)生产阶段 在新能源生产阶段，政策目标主要是扩大新能源设备装机容量、提高总产出和生产效率，因而世界各国制订的主要政策包括规模限定政策、降低成本政策和技术进步政策等。例如，欧盟1997年制定的《白皮书》规定，到2010年，新能源发电在总发电量中的比例至少达到12％。我国广东风电场按15％征收企业所得税(统一税率为33％)的政策以提高总产出；荷兰则双管齐下，对不可再生能源生产增加8．20(荷兰盾)分／kW•h的税收，对新能源发电则返还3．54(荷兰盾)分／kW•h的税收补贴，从而降低新能源发电的绝对和相对成本。 (3)市场化阶段 在新能源的市场化阶段，政策目标主要是市场进入、市场占领、市场开拓以及提高其商业化利润，因而世界各国制订的主要政策包括市场准入政策、价格调控政策和市场规范与服务政策等。市场准人政策的目的在于通过法律、法规等来强制电力经销商(如电网公司)基于一定的价格机制购买一定比例的新能源产品，以此扩大新能源产品的市场份额。其中最为典型的是英国的非化石燃料和约(NFFO)和美国的可再生能源配额制(renewable portfolio standard，RPS)。美国可再生能源配额制(RPS)是在国家或地区政府确定合格的可再生能源与技术范围的基础上，用法律和法规的形式对可再生能源发电在目标期限内限定了强制性市场份额，即要求电力经销商出售的总电力中必须有规定比例的电力来自可再生能源发电。 (4)消费阶段 在新能源的消费阶段，政策目标主要是提高消费者的消费自觉性与兴趣，以促使新能源电力市场自给自足；并按照“多用电者多负担”的原则向终端用户征收小额的电力公共效益基金(PBF)，用以支持新能源产业四大阶段的发展。因而世界各国的主要政策包括消费配额政策、价格补贴政策和消费成本优惠政策等。例如，欧洲大多数国家为推广太阳能热水器而采用了价格补贴政策，一般补贴额为系统造价的20％～50％ ；我国内蒙古牧民购买1套100W风力机可获补贴200元；澳大利亚为消费者购买的太阳能热水器发放绿色证书，每份证书价值400澳元。 参见：赵媛，郝丽莎．2004．世界新能源政策框架及形成机制研究．资源科学，27(5)