海南昌华房地产开发有限公司诉海口海甸岛房地产开发总公司土地使用权转让合同纠纷案

焦点问题：受政府委托对土地进行成片开发并转让土地使用权的行为如何认定其效力？ 裁判要旨：我国法律对国内企业成片开发土地的行为尚无明确、具体的规定，如果成片开发商对土地进行了事实开发，且不损害国家利益和他人利益，并得到了地方政府认可的，土地使用权转让合同应认定为有效。

【案情】 上诉人(原审原告)：海南建方实业公司。 上诉人(原审被告)：海口海甸岛房地产开发总公司。 被上诉人(原审原告)：海南昌华房地产开发有限公司。 被上诉人(原审被告)：海南寰岛实业股份有限公司。 原审被告：海南教育科技经济开发有限公司。 依据广东省海口市国土规划局(1988)120号(1988年4月23日)通知，海口海甸岛房地产开发总公司(以下简称海甸岛公司)承担了海口市海甸岛人民大道以东全部土地的开发任务。1992年11月17日，海口市人民政府向海甸岛公司下发海府(1992)120号文确定，海甸岛公司在海甸岛东部开发区北部海滩的开发任务是：将人民大道延伸至现海甸大堤为止；出资并修筑东西部护岸大堤约8500米；按规划要求吹填东北部滩涂约3700亩；修建海滨运动区(包括海滨泳场、母子线水泳池、国际高台跳水池、水球池及沙滩排球场)等项目；负责组织整个防波堤的自然条件论证和工程可行性研究工作等等。同时，该文件的第6条决定：“鉴于你公司在该地区的开发中要承担义务，市政府将人民大道延长线以东的填海地1500亩交由你公司开发。你公司须向市政府缴纳一亿元综合开发费，并承担所开发用地的农民补偿费用。免交其他费用。在该地区今后开发中，可以优先考虑与你公司合作。”海甸岛公司依据上述政府文件对该地区土地分两期进行开发，并支付渔民补偿费。 1993年4月28日，海甸岛公司与海南教育科技经济开发有限公司(以下简称教育科技公司)签订《土地使用权有偿转让预售合同书》，约定由海甸岛公司将海甸岛东部开发区17、20、21小区内共121．5亩(含市政道路面积代征16．5亩，准确面积以实测为准)的已开发土地使用权有偿转让给教育科技公司，地价每亩110万元(其中土地转让价为每亩60万元，土地开发费为每亩50万元)；教育科技公司在合同签字后即交支票，即人民币13365万元一次交付海甸岛公司。海甸岛公司在土地款全额到账一周后向教育科技公司交付土地范围四至图 (即红线图)；海甸岛公司负责为教育科技公司办理土地证等有关手续，办证时所发生的各项费用(含城市建设增容费、土地增值费、土地管理费及其他手续费用)，均由教育科技公司直接承付国土局；土地使用权转让期限为70年，期限自国家出让合同生效之日起计算；教育科技公司若不能按合同规定的日期和数额交付土地款，则本合同自行作废。土地由海甸岛公司收回，教育科技公司原支付的部分土地款，待海甸岛公司将该地再次转让后，按原付款金额退还给教育科技公司；教育科技公司在未收到土地证以前，不得以任何理由单方面再次转让给第三方，特殊情况经海甸岛公司同意后，教育科技公司将该土地交给海甸岛公司，由海甸岛公司代教育科技公司直接与第三方协商处理。 1993年4月29日，教育科技公司与海南昌华房地产开发有限公司(以下简称昌华公司)签订三份《土地使用权有偿转让合同书》约定教育科技公司将海甸岛东部开发区17、20、2l三个小区共121．5亩土地有偿转让给昌华公司，转让价每亩125万元，总价款为15187．5万元，其中交付给海甸岛公司13365万元，属于教育科技公司差价补偿款1822．5万元，最后按实测面积结算土地款；本合同随着甲方(昌华公司)与海甸岛公司签订的合同生效而生效。海甸岛公司分别在该三份合同上加盖公章。次日，教育科技公司与昌华公司又签订《变更付款方式特约书》，约定昌华公司于1993年4月30日付款4000万元，5月5日付款4000万元，5月15日付完全部余款。同时约定“本协议书经环岛签字盖章后确认生效。”海甸岛公司和海南寰岛实业股份有限公司(以下简称寰岛公司)均在该特约书上盖章认可。同日，昌华公司付款3000万元给海甸岛公司指定的收款人寰岛公司。同年5月3日，海甸岛公司以教育科技公司未按约付清全部款项为由，通知教育科技公司双方所签合同作废。同年5月7日，教育科技公司致函海甸岛公司称，不同意终止合同的做法，双方签订的合同继续有效。同年5月9日，海甸岛公司复函教育科技公司，同意继续履行合同，要求教育科技公司尽快催促昌华公司汇款至海甸岛公司指定的账户上。同年5月10日，教育科技公司致函昌华公司，要求昌华公司按约定付款，否则应承担违约责任，并赔偿损失。此后，昌华公司于5月15日向寰岛公司付款500万元，海南建方实业公司 (以下简称建方公司)于5月18日至6月10日向寰岛公司支付土地转让款3500万元，寰岛公司共收到土地转让款7000万元。寰岛公司将此款全部交付海甸岛公司，海甸岛公司依法交纳了该7000万元的税费。 另查明：1997年6月16日，海南省海口市土地管理局在给海甸岛公司的《关于海甸岛北部填海地121．5亩土地使用权转让问题的函复》中称：鉴于海口市四大开发区近几年的土地开发惯例，各开发公司在土地成片开发过程中，采用先招商、联营、转让、合作等方式，后到市土地部门办理有关用地手续。你公司在滚动开发海甸岛北部填海地过程中转让给教育科技公司的121．5亩土地，可按上述办法处理。1998年11月，海甸岛公司与海口市国土海洋资源局补办了讼争土地的《国有土地使用权出让合同》。2000年6月8日，海甸岛公司取得了该土地的《国有土地使用证》。1995年12月，昌华公司、海南省建设银行信托投资公司(建方公司的前称，以下简称信托公司)起诉至海南省高级人民法院，请求判令寰岛公司返还已付土地款7000万元本金及利息。昌华公司、信托公司在起诉状中称：昌华公司先后从信托公司筹集资金6500万元，昌华公司自筹资金500万元。昌华公司在1996年3月25日回答海南省高级人民法院询问时，称昌华公司所付的土地款是从信托公司拆借的。1996年8月28日，教育科技公司在给一审法院的“备忘录”中称：昌华公司与信托公司之间的合作关系我们不清楚，我们三方所分别签订的土地转让合同书并没有信托公司参加。同年8月30日，海南省高级人民法院以(1996)琼民初字第2号民事判决书判决如下：

(一)确认海甸岛公司与教育科技公司签订的《土地使用权有偿转让预售合同书》及教育科技公司与昌华公司所签的《土地使用权有偿转让合同》无效；(二)海甸岛公司于判决生效后60天内返还教育科技公司购地款7000万元，再由该公司返还昌华公司购地款500万元、返还信托公司购地款6500万元。昌华公司、信托公司可直接要求海甸岛公司予以返还。寰岛公司对海甸岛公司的返还义务负连带责任；(三)海甸岛公司、寰岛公司承担占用7000万元利息损失的40％(其中自1993年4月30日起至还清款项止，以3000万元为本金，利率按月息10．98％o计。1993年6月10日始至还清款项之日止，以4000万元为本金，利率按月息千分之十点九八计)。教育科技公司承担以上利息的20％，昌华公司、信托公司各自承担以上利息的20％。海甸岛公司不服此判决提起上诉，最高人民法院以(1998)民终字第88号民事裁定书裁定：撤销一审判决，发回重审。2000年3月，昌华公司、建方公司变更诉讼请求，要求判决两原告与寰岛公司、海甸岛公司、教育科技公司之间的土地转让关系无效；由寰岛公司、海甸岛公司、教育科技公司退还收受的土地转让款本金7000万元及付款日到还款日止的银行利息。 再查明：海南寰岛旅游房地产开发总公司是海甸岛公司的上级主管单位， 1992年11月13日，其全资改组为海南寰岛置业股份有限公司。1994年4月22日，海南寰岛置业股份有限公司变更为海南寰岛实业股份有限公司。

【审判】

(一) 一审情况： 海南省高级人民法院经审理认为，海甸岛公司对本案所涉海甸岛北部121．5亩土地进行的开发、转让，是经海口市政府及其主管部门批准的，且补办了该地的土地使用权证，按照有关规定，海甸岛公司与教育科技公司签订的《土地使用权有偿转让预售合同书》应为有效合同。教育科技公司与昌华公司签订的土地使用权再转让合同，因教育科技公司未取得转让土地使用权的资格，且合同有炒买炒卖的内容，该合同本应无效。但海甸岛公司与教育科技公司、教育科技公司与昌华公司签订的土地使用权转让合同中都规定“甲方(受让方)在未收到土地使用证以前，未经乙方同意，甲方不得单方面再次转让给第三方。特殊情况经乙方同意后，甲方也可交给乙方，由乙方代甲方直接与第三方协商处理”。教育科技公司与昌华公司签订的土地使用权转让合同中还规定“本合同随着甲方与海甸岛公司签订的合同生效而生效”，海甸岛公司在该合同上加盖了公章，并依据上述合同收取了昌华公司支付的土地转让款。以上事实表明，本案所涉121．5亩土地使用权的转让主体是海甸岛公司，教育科技公司与昌华公司签订的合同是海甸岛公司与教育科技公司签订的合同的延续，除土地价格增加部分外，也应是有效合同。现合同已不能继续履行，依法应予以解除。对昌华公司已付的土地转让款，应按照“交多少钱，给多少地”的原则处理；考虑到本省房地产市场的现状以及本案的具体情况，本着风险共担的原则，土地价格应下调至每亩75万元；海甸岛公司应按下调后的价格，将相应面积的土地使用权变更登记到昌华公司和建方公司名下。对于建方公司的原告主体资格问题，建方公司虽不是合同主体，但海甸岛公司收到的土地转让款7000万元中有6500万元是建方公司所支付，昌华公司和建方公司对双方口头约定进行合作均无异议，故建方公司作为本案原告并无不妥。寰岛公司在本案中只是代海甸岛公司收款，并将所收7000万元全部交给了海甸岛公司，故寰岛公司在本案中不应承担任何责任。昌华公司和建方公司请求确认上述土地转让合同无效，由教育科技公司、海甸岛公司和寰岛公司共同返还土地转让款及利息的主张，无事实和法律依据，不应予以支持。据此判决：一、海甸岛公司与教育科技公司签订的《土地使用权有偿转让预售合同书》、教育科技公司与昌华公司签订的三份《土地使用权有偿转让合同书》有效，予以解除。二、自判决发生法律效力之日起10日内海甸岛公司与昌华公司、建方公司共同到有关房地产部门办理土地变更登记手续，将本案所涉的海甸岛北部121．5亩土地中的靠西南公路边的93．333亩土地分别变更登记到昌华公司、建方公司名下，契税等费用按国家有关规定负担。一审案件受理费360010元，由昌华公司、建方公司负担180005元，教育科技公司负担180005元。

(二)二审情况： 海甸岛公司不服海南省高级人民法院(1999)琼民重字第1号民事判决提起上诉称：一审法院确认建方公司为本案当事人是错误的：本案所涉土地使用权转让纠纷，建方公司既不是合同的一方当事人，也没有任何证据证明一审判决所述 “海甸岛公司收到的土地转让款7000万元中有6500万元是建方公司所支付”，因此建方公司不具备作为本案原告的诉讼主体资格，应驳回其起诉。至于建方公司与昌华公司之间的合作关系，因与本案无直接关系，如有任何问题，应由该合作关系的当事人另行处理；一审法院将土地转让合同中约定的每亩110万元的价格下调至每亩75万元，判决我公司交付93．333亩土地使用权，没有法律依据。对合同已履行部分，应当按照当事人意思自治原则予以确认，对合同未履行部分予以解除，不再履行。特别是由于合同未能全面履行的原因在于昌华公司未能如约支付全部土地使用权转让款，我公司一方并无过错，因此要求我公司以下调土地使用权转让价格的方式分担理应由昌华公司承担的商业风险没有法律依据，应予纠正。故请求依法认定建方公司不具备诉讼主体资格，驳回其起诉；判决昌华公司已付的7000万元土地转让款，按照“交多少钱，给多少地”原则，按原土地使用权转让合同约定的每亩110万元的价格，由我公司向其交付63．64亩土地使用权。 昌华公司不服一审判决提起上诉称：本案争议焦点是房地产管理法施行前发生的房地产开发经营行为，应适用最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》，一审判决也是引用该解答第7条之规定，但却将此条规定做了错误理解、运用。此条明确规定在一审诉讼期间补办了土地使用权手续的，可认定合同有效，但不能理解为经二审审理发回一审的也适用这一司法解释。一审判决违反原意进行变通适用，将二审审理发回一审的海甸岛公司几年后的补救行为，错误地视为“一审诉讼期间”的行为。故请求撤销一审判决；依法认定昌华公司与教育科技公司等签订的《土地使用权有偿转让合同》无效，改判由海甸岛公司及寰岛公司等共同返还收受的土地转让款7000万元及利息。 建方公司上诉称：海甸岛公司在未取得土地使用权的情况下，签订土地使用权预售合同书，非法转让土地，其转让合同应认定为无效。寰岛公司作为海甸岛公司的上级主管公司，利用父子公司关系，直接操作、实施该无效土地转让行为，收取建方公司付给的土地转让费和土地开发费并由其支配使用，严重违反了国家有关土地管理的法律、法规。故请求撤销一审判决，改判昌华公司与教育科技公司签订的《土地使用权有偿转让合同》及教育科技公司与海甸岛公司签订的《土地使用权转让预售合同书》为无效合同，返还土地款7000万元及利息；判决寰岛公司承担还款责任。因昌华公司未在本院指定的期限内预交二审案件受理费，故应以被上诉人身份参加本案二审诉讼活动。教育科技公司下落不明，最高人民法院已公告送达有关诉讼文书。

最高人民法院经审理认为，在我国法律对国内企业成片开发土地的行为尚无明确、具体的规定的情况下，海甸岛公司受海口市政府的委托，对海甸岛东部土地投入大量资金进行成片开发。其按照海口市开发区土地开发惯例将其中部分土地使用权转让给教育科技公司，不损害国家利益和他人利益，也得到了地方政府的认可，其与教育科技公司签订的《土地使用权有偿转让预售合同书》应认定为有效。考虑到海甸岛公司对本案所涉土地进行成片开发的特殊性，一审法院适用最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第7条之规定并不准确。对于房地产管理法施行前签订合同引起的纠纷，总的原则应当是从实际出发，实事求是、合情合理的予以处理。教育科技公司未对讼争土地进行投资开发，不享有土地使用权，其和海甸岛公司签订合同后，即于次日与昌华公司签订合同，加价转让土地使用权，故教育科技公司与昌华公司签订的《土地使用权有偿转让合同书》应当无效。教育科技公司对昌华公司支付的7000万元购地款负有返还义务,且应对造成合同无效承担主要过错责任。昌华公司明知教育科技公司无土地使用权而与其签订合同，亦应承担一定的过错责任。昌华公司要求判决海甸岛公司与教育科技公司之间的土地转让关系无效缺乏事实和法律依据，其诉讼请求应当依法予以驳回。寰岛公司和建方公司与本案并无直接关系，寰岛旅游公司系海甸岛公司指定的代收款人，未与本案当事人签订转让合同，其与本案的处理结果没有法律上的利害关系，故一审法院认为寰岛公司在本案中不应承担责任并无不妥。建方公司系昌华公司的代付款人，未与本案当事人签订转让合同，建方公司如向昌华公司追索代付款，是另一法律关系，不能与本案合并审理，故建方公司作为本案的原告主体不适格，应当驳回其起诉。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第153条第1款第(二)项之规定最高人民法院于2003年1月20日以(2002)民一终字第57号民事无）判判决如下：

(一)撤销海南省高级人民法院(1999)琼民重字第l号民事判决； (二)驳回昌华公司对海甸岛公司、寰岛公司的诉讼请求： (三)教育科技公司 与昌华公司签订的《土地使用权有偿转让合同书》无效，教育科技公司应于本判决生效后3个月内向昌华公司返还7000万元购地款并支付该款70％的利息(其中3000万元的利息自1993年4月30日起、4000万元的利息自1993年6月 10日起，按中国人民银行同期同类固定资产贷款利率计算至付清款项之日止)， 其余30％的利息损失由昌华公司自行承担。(四)驳回建方公司的起诉。一审案件受理费360010元，由建方公司负担50元，教育科技公司负担251972元，昌华公司负担107988元；二审案件受理费360010元，由建方公司负担50元，昌华公司负担359960元。

【评注】

(一)关于合同的效力问题。合议庭经审理认为，海甸岛公司与教育科技公司订立的转让合同应当认定为有效。其理由是： 第一，海口市政府委托开发企业成片开发经营土地的做法不违背国家法律的基本原则。所谓成片开发经营土地，是指开发者依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，使之形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行土地使用权出让或转让，或者进行建设生产、生活设施等地面建筑物并转让或出租的经营活动。国务院于1990年5月19日发布施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》 (以下简称55号令)，主要是对单宗国有土地使用权有偿出让、转让等问题的规定，没有对成片开发经营土地的行为主体、土地使用权的权属、开发内容和条件等相关问题作出明确、具体的规定。国务院于同日发布施行的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》虽然对开发经营成片土地事宜做了具体规定，但很明显其适用范围仅限于外商投资，而不适用于内资企业。海南省及海口市根据当地的具体情况和实际需要，对成片开发经营土地制定了一些地方法规等规定，例如，1990年3月制定的《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第20条规定：“成片承包、综合开发1000亩以上的国有土地使用权出让价款的缴纳期限由单项协议确定”，1992年9月30日施行的《海口市国有土地使用权有偿出让暂行办法》第五章专门对成片开发问题作了规定，其中第25条规定：“划出区域，由市政府委托给开发企业开发，开发企业收取适当利润，开发后的土地全部交政府出让。”1997年2月施行的《海口市土地管理规定》第15条进一步规定：“成片开发土地的基础设施建设，由市政府统一组织实施，可采取下列方式： ……“(二)市政府委托企业投资开发建设。开发后的土地，由市政府统一出让，可按合同约定划出一定面积的土地，补偿开发企业的投资和利润。”从以上规定可见，海口市成片开发经营土地的方式之一，是市政府委托开发企业进行，然后由政府出让土地使用权，并划出一定面积的土地，补偿开发企业的投资和利润。总之，作为我国最大的经济特区，海南省在经济发展和房地产开发方面有不同于内地的政策和地方性法规，而且这些地方法规及相关行政措施，并不违反国家法律的基本原则，与55号令的基本精神也不抵触，是我们在审理相应纠纷案件时可以遵循和适用的。 第二，海甸岛公司按照当地规定对海甸岛开发区履行了成片开发的投资义务，其转让土地使用权的行为得到了政府的授权和认可，是一种合法行为。 首先，海甸岛公司对海口市政府委托开发的土地进行了实实在在的投资开发。其投资修筑护岸大堤，修建市政道路、变电站、和平大桥、污水处理厂、煤气供应站等城市基础公用设施，还投资对二期工程中的3700亩滩涂进行“吹沙填海”和市政公用设施建设的成片开发，并承担农民补偿费等等。海甸岛公司是真正的投资开发者，其与海南房地产热潮中的炒家有着本质的不同。 其次，海句岛公司向教育科技公司转让土地使用权得到了海口市政府的授权和认可，其在完成开发任务后对政府允许转让的部分土地进行转让，从而收回其开发土地的投资并获得适当的利润，并不损害国家利益和他人利益，是一种符合当地实际的合法行为。 第三，合同是双方依照地方法规作出的真实意思表示，内容并无违法之处，应当认定为有效。海甸岛公司按照合同约定基本完成了土地的三通一平，使土地已具备交付条件。考虑到内资企业成片开发经营土地的特殊性，考虑到该转让合同与国家法律的原则并不抵触，本案应当在法律没有明确规定的情况下，尊重海南省的地方规定，从当地的具体情况和实际需要出发，从公平、合理、保护真正投资者的合法权益和有利于促进当地房地产市场的发展出发，认定该合同为有效。 第四，关于本案的法律适用问题，因海甸岛公司对本案所涉土地的开发属于成片开发，一审法院适用最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第7条之规定并不准确。对于房地产管理法施行前签订合同引起的纠纷，总的原则应当是从实际出发，实事求是、合情合理地予以处理。

(二)关于建方公司的主体资格问题。建方公司系昌华公司的代付款人，未与本案当事人签订转让合同，建方公司如向昌华公司追索代付款，是另一法律关系，不能与本案合并审理，故建方公司作为本案的原告主体不适格，应当驳回其起诉。这里需要特别注意的是，对于驳回建方公司起诉的问题，不用专门再下一个裁定驳回起诉，而是在判决主文中直接驳回起诉，一、二审案件受理费由不适格原告建方公司各承担50元。 (三)昌华公司起诉要求判令昌华公司与寰岛公司、海甸岛公司与教育科技公司之间的土地转让关系无效，合议庭经审查认为教育科技公司与海甸岛公司之间的《土地使用权有偿转让预售合同书》有效，本案当事人既没有要求解除合同，也没有要求降价履行，我们法院何必要强迫当事人降价履行呢?从法理上讲，应直接驳回昌华公司对海甸岛公司、寰岛公司的诉讼请求，不涉及究竟土地价格下调到每亩多少万元才算公平。由于教育科技公司与昌华公司之间的《土地使用权有偿转让合同书》是无效的，故昌华公司的一部分诉讼请求可以得到支持，教育科技公司应返还昌华公司的购地款及部分利息。 [法律依据] 1《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》（1990年3月） 第二十条 成片承包、综合开发1000亩以上的国有土地使用权出让价款的缴纳期限由单项协议确定。 2《海口市国有土地使用权有偿出让暂行办法》(1992年9月30日) 第二十五条 划出区域，由市政府委托给开发企业开发，开发企业收取适当利润，开发后的土地全部交政府出让。 3《海口市土地管理规定》(1997年2月) 第十五条 成片开发土地的基础设施建设，由市政府统一组织实施，可采取下列方式：……(二)市政府委托企业投资开发建设。开发后的土地，由市政府统一出让，可按合同约定划出一定面积的土地，补偿开发企业的投资和利润。