广东省海洋与水产厅等诉环境与渔业资源损失案*

[案情介绍] 1999年3月24日，台州市东海海运有限公司(以下简称“台州公司”)下 属的“东海209”轮与中国船舶燃料供应福建有限公司(以下简称“福建公司”) 下属的“闽燃供2”轮在珠江口水域发生碰撞。“闽燃供2”泄漏的200吨重油， 造成珠海市部分水域及海岸带污染，海洋生态环境和资源遭到破坏。—为减少污染 损失，珠海市环保局投入大量人力、物力、财力进行油污清理工作，并采取了相 应的预防措施。 [案件结果] 为了弥补环境和渔业资源损失，珠海市环保局和广东省海洋与水产厅，一张 状纸将台州公司和福建公司送上了法庭。广州海事法院经过审理，认为是一宗海城污染损害赔偿纠纷案，原告主体资格符合法律规定，有权代表国家对责任者提 出损害赔偿要求。对珠海市环保局判决：(”被告福建公司向原告广东省珠海市 环保局赔偿损失707．972 4万元。(2)驳回原告珠海市环保局对被告台州公司的 诉讼请求。对广东省海洋与水产厅判决：(1)被告福建公司赔偿国家天然水产品 直接经济损失265 Ti,和利息，原告广东省海洋与水产厅受领后应转呈国库。 (2)驳回原告广东省海洋与水产厅的其他诉讼请求。，(3)驳回原告广东省海洋与 水产厅对被告台州公司的诉讼请求。福建公司不服一审判决，上诉至广东省高级 人民法院，随后又申请撤回上诉。2001年6月18日，广东省高级人民法院终审 裁定准许撒诉，双方均按一审判决执行。

[基础知识] 本案涉及政府机关在环境资源污染损害赔偿纠纷案件中，是否具备原告资格 的问题。所谓原告资格问题，也就是具备什么条件者才能提起诉讼。一般而言 在环境民事诉讼中，原告一般是与纠纷有利害关系的公民、法人或者其他组织 政府机关往往在涉及合同纠纷时充当原告。在海洋环境污染损害赔偿方面，1982 年制定的《海洋环境保护法》第41条和1999年修改后的《海洋环境保护法》第 90条对此有规定。 [争点与评析] 本案的争点是珠海市环保局和广东省海洋与水产厅是否具备提起民事诉讼的 资格。

1．有关主管部门能否代表国家对责任者提出损害赔偿要求 本案原告资格问题实际上取决于有关主管部门能否代表国家对责任者提出损 害赔偿要求。1982年制定的《海洋环境保护法》第41条规定： “凡违反本法、 造成或者可能造成海洋污染损害的，本法第五条规定的有关主管部门可以责令限 期治理，缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失；并可以给予警告或者 罚款。当事人不服的，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；期 满不起诉又不履行的，由有关部门申请人民法院强制执行。”根据该条规定，行 政管理相对人应该赔偿给国家造成的损失，但不是通过民事诉讼而是通过行政执 法和行政诉讼予以实现。尽管通过行政手段解决个人与国家之间的损失纠纷不合 法理，考虑到在计划经济条件下作此规定也可以理解。但该条的意义仍然不容忽视，该条确认了有关主管部门有权责令责任者赔偿国家损失，也就是有关主管部 门可以代表国家对国家的损失提出赔偿要求。1999年修改后的《海洋环境保护 法》第90条第2款的规定有所变化，即“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海 洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的 部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。该款规定包含三个要点；其一，有 关主管部门对于追究责任者的损害赔偿责任适用于因为破坏海洋生态，海洋水产 资源、海洋保护区的行为引起的国家损失，其二，国家损失达到“重大”程度； 其三，挽回国家损失可以通过民事诉讼程序。显然，修订后的《海洋环境保护 法》确认了责任者和作为受害者国家的平等地位，为通过民事渠道解决海洋环境 资源的国家损失问题提供了法律依据。那么，没有1999年修订的《海洋环境保 护法》明确赋予行使对国家环境资源和国有资产负有监督管理权的部门或者政府 是否能提起民事诉讼呢?笔者以为，不可以。原因在于，对于国家所有的自然资 源和资产，我国法律的普遍规定是：国务院代表国家行使所有权。既然国务院行 使所有权，在国家所有的自然资源和资产的所有权受到侵害时，当然可以通过民 事诉讼寻求救济，但是，只有国务院才能行使民事起诉权。不过，鉴于事实上国 务院不太可能行使该项权利，这种现象将会导致在国家所有的自然资源和资产的 所有权受到侵害时不能像私人所有权一样受到民法的保护，我国在国家所有权的 保护方面确有必要建立行之有效的制度，如授权地方政府或者对国有自然资源和 资产行使管理权的部门行使国家所有权，这样，地方政府和有关部门就可以对国 有自然资源和资产所有权受到侵害的行为通过民法进行保护。 2．关于油污损害赔偿责任限制② 福建公司于1999年10月8日向广州海事法院申请油污损害赔偿责任限制， 称：根据我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》(以下简称“《69公 约>)的规定，请求法院裁定准予申请人设立本次事故油污损害赔偿责任限制基 金52 934计算单位。法院受理申请人的申请后，通知利害关系人。珠海市环境 保护局、广东省海洋与水产厅提出了异议，其主要主张为：“闽燃供2”轮是航 行国内航线、载运2 000吨以下散装货油的船舶，本次油污事故没有任何涉外因 素，该案只能适用我国的有关法律，不能适用《69公约》。法院裁定：申请人申 请限制其因本次油污事故的损害赔偿责任的请求，符合法律规定，应予支持。 本案是一宗油污损害赔偿责任限制案件。申请人是“闽燃供2”轮的船舶所 有人，其申请限制油污赔偿责任所涉及的请求是因船舶碰撞泄漏货油引起的损害。在我国调整油污损害民事法律关系应适用相关的国际公约和国内法律、法 规。相关的国际公约主要是《69公约》以及《1969年国际油污损害民事责任公 约的1976年议定书》(以下简称“《76年议定书》”)。《69公约》第1条规定， “船舶是指装运散装油类货物的任何类型的远洋船舶和海上船艇”，没有对船舶吨 位大小予以区分，因此，应认为该公约适用于所有从事海洋运输、装运散装油类 货物的船舶。《69公约》第2条规定，“本公约适用于在缔约国领土和领海上发 生的污染损害和为防止或减轻这种损害而采取的预防措施”。我国政府在加入该 公约时，没有对任何条款作出保留。本案油污事故发生在广州港水域，虽然“闽 燃供2”轮载运货油不足2 000吨，但根据《69公约》的规定，可以适用该公 约。国内调整油污损害民事法律关系的法律、法规主要是《环境保护法》、《海洋 环境保护法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》(以下简称“《防污 条例》”)和《中华人民共和国海商法》(以下简称“《海商法》”)。《防污条例》第 13条规定：“航行国际航线、载运二千吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例 规定外，并适用于我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》。”上述国 内法律、法规只是强调航行国际航线的、载运2 000吨以上散装货油的船舶应如 何操作的问题，并没有排除载运2 000吨以下散装货油、航行国内航线的船舶适 用《69公约》。《海商法》是《民法通则》的特别法，其第十一章是关于海事赔 偿责任限制的规定，该章第208条明确指出：中华人民共和国参加的国际油污损 害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求，不适用本章规定。即《海商法》不 适用油污损害民事赔偿纠纷。《环境保护法》第46条规定：“中华人民共和国缔 结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国法律有不同规定 的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”《69公约》 是与环境保护有关的国际公约，我国在参加该公约时没有声明保留，根据上述规 定，载运2 000吨以下航行国内航线船舶造成的油污损害民事责任的解决应当适 用《69公约》。两异议人认为申请人不能依据《69公约》的有关规定申请油污损 害赔偿责任限制的主张，依据不足，不予支持。油污赔偿责任限制制度是世界各 国为了保护从事海上油类运输的船东的利益而制定的一种特殊的损害赔偿制度， 我国政府在加入该公约时充分地考虑了各方面的利益，该公约已在我国生效，不 能因为适用该公约影响受害方的部分利益而认为其违反了《民法通则》的公平原 则。

3．审理案件是适用审理时生效的法律还是行为发生时生效的法律 负担性的法律不得溯及既往是重要的法治原则。 《立法法》第84条规定： “法律、行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”因此， 在我国，法律不溯及既往是法律适用应遵守的重要原则之一，但是，为了保护公 民、法人和其他组织的权利和利益，法律可以作出特别规定，如我国刑法体现的 “从旧兼从轻”。审理案件是适用审理时生效的法律还是行为发生时生效的法律就 是一个法律溯及力的问题。如果法律没有溯及力，就应该适用行为发生时生效的 法律，如果法律有溯及力，就适用审理时生效的法律。本案如果适用内国法，到 底适用新法还是旧法?这涉及新法的规定是否“更好地保护公民、法人和其他组 织的权利和利益”。笔者认为，海洋环境资源损失受害者国家和加害人在法律上 属于平等的民事法律主体，不存在需要特别予以保护的公民、法人和其他组织， 因而没有必要对此以受理时间为准就溯及力问题作出例外规定，而应当以产生掏 害的侵权行为发生时该法是否生效为准，也就是不能适用1999年修改后的《海{ 洋环境保护法》。因此，如果适用内国法，原告诉讼主体不适格。

4．两被告是否承担连带责任 本问题讨论的假设前提是原告诉讼主体适格。本案是由于两被告下属的船舶 发生碰撞，导致福建公司下属的“闽燃供2”轮漏油，造成海域污染，从而引起 损害赔偿纠纷，故本案属环境污染纠纷。由两被告承担连带责任还是由福建公司 单独负责呢?根据《环境保护法》．第41条的规定，造成环境污染危害的少有责 任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。福建公司下属的严闽 燃供2”轮漏油造成海域污染，福建公司是直接加害人，应该单独对环境污染承 担民事责任，至于福建公司和台州公司之间的民事关系是另一个法律关系，福建 公司可以就自己所受损失向台州公司提起民事诉讼。

5．结论 综上所述，法院对于原告诉讼主体资格的裁判没有法律依据，但是对于支持 油污损害赔偿责任限制的裁决是正确的，应该适用《69公约》。我国应该尽快完 善国家所有的自然资源所有权保护的民事诉讼制度，对国家所有的自然资源所有 权保护应该实行私法和公法相结合的体制，应该说，因为公法是从国家管理者 份角度而非所有者身份角度予以保护，所以私法对于所有权的保护比公法更为直 接。 ① 案情来源于《'珠江口油污损害赔偿案”通过一审判决》，载《中国海洋报》，第904期，2000 ②参见我爱我家网站

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