.环境保护公众参与方式的各种探索案例 [案例3] 武汉市餐饮油烟噪声扰民，社区居民自治听证会案 2004年4月，武汉市在全国率先开展了社区餐饮扰民问题居民 自治听证的试点工作，探索一条民主听证与依法行政相结合的环境 管理新路子，使得环境行政执法有了群众基础，便于决议的落实。 也有利于保障市民的饮食安全与身体健康，减少与降低社区油烟噪 声污染，从而改善社区居民的生活环境。 >案情概要< 武汉市原有有证经营餐饮点1．7万家、无证餐饮点近两万处， 城区餐饮业的油烟、噪声污染扰民相当突出，像许多其他城市一样， 餐饮业扰民问题也成为该市环境难点问题。为了切实解决这个难 题，为群众的切身利益着想，2004年初，武汉市市长提出，实行餐 饮油烟噪声扰民社区居民自治听证会制度，探索新的社区管理机 制。为此，市人民政府专门成立了市试点工作专班。市环保局也成 立试点工作专班，并实行局领导带队分区督导，同时，抽调7名专 职人员为各区联络员，深入社区，及时掌握工作进度；各区区委、 区政府均制定了具体工作方案，组建了以分管区长为组长、各相关 职能局为成员的试点工作专班，将任务逐一分解到政府办公室、部 门、街道和社区。4月30日，该市7个主城区的74个社区开始推 行餐饮油烟、噪声居民自治试点工作，925家餐饮店的去留实行社 区居民自治听证，并将听证会决议进行了公示。至2004年9月上 旬，该市“油烟听证”工作已经结束。在本次听证试点工作中，纳 入听证的餐饮单位、个体商户共1 127家，按听证表决结果建议取 缔250家，要求整改的有877家。目前，全市已依法取缔经营点150 处，已完成布局调整、安装烟囱和油烟净化器整改达标400家，分 别占应整治总数的60％和45．6％。①截至2004年11月30日，全市 74个试点社区的整治工作已全面完成，并通过验收。 一、油烟噪声扰民问题的特点和难点 (一)餐饮扰民问题的复杂性和综合性 复杂性：一是相当大一部分涉及下岗就业，困难职工。取缔整 改，容易激化矛盾，管理部门面临改善环境与维护稳定的两难境地； 二是小餐馆和夜市、排挡占道经营多，违法经营、无证照经营现象 相当普遍。这类经营问题是很多社区餐饮油烟噪声环境问题的主要 矛盾。由于成本低，经营条件简陋，取缔相对容易，而巩固成果很 难；三是相当一部分违法经营有市场。武汉市民的消费习惯使很多 简单经营的餐饮点有市场空间。这在很大程度上是一个发展问题。 经济发展相对落后，消费档次不高。加上历史文化因素形成的习惯 短期内难以改变。假如单纯取缔，又使部分居民消费不便利；四 是城市综合管理机制不健全，因而给无证占道经营提供市场和方 便之门。 油烟噪声扰民问题也具有非常明显的综合性的特点：一是很多 餐饮油烟噪声污染扰民问题源出于历史遗留下来的规划问题。原来 规划时人口不集中，或者还不是繁华的商业区域，一旦形成居住区， 居住功能与商业功能混杂，容易发生问题。二是很多问题不是某一 个部门能解决的，需要各部门齐抓共管。 (二)难点所在 早点、烧烤摊群和小餐馆占道、无证照经营是扰民环境问题的 重要原因。由于涉及就业，所以取缔难：由于有潜在消费市场，所 以取缔后巩固成果更难。 因此，餐饮油烟噪声污染看起来很小，实际上难度很大，治理 难，取缔更难，长效管理尤其难。单纯靠执法取缔不仅难以维持整 治成果，而且容易激化矛盾。 二、民主自治听证程序 民主自治听证是化解矛盾的有效办法，听证的主要出发点是巩固 管理的群众基础，发挥基层干部的协调沟通作用，减轻整治的难度， 提高整治的效率。听证会的组织、召开、表决均由社区独立完成。 (一)听证前的调查 各区试点工作专班和社区负责人共同对74个试点社区内各饮 食业经营户逐栋逐户进行详细调查，建立台账，全面了解与掌握饮 食单位的地点、分类、证照办理和污染治理、污染扰民及从业人员 状况(下岗、外地)等，根据不同情况，对各饮食经营户分别提出 取缔、整改、调整布局和保留的初步意见，形成完整的听证会预案。 ．(二)听证预备会、座谈会及协调会 听证会前，各社区严格按照《武汉市城市社区居民事务听证制 度》的规定与程序，由社区居委会召集社区党组织成员、社区居委 会成员、社区协商议事会成员和有关社区居民小组长、门栋长及社 区居民代表，组织召开听证预备会、座谈会、协调会等形式，广泛 征求居民代表和经营业主对预案的意见，耐心解释法律法规和有关 政策，对听证会预案和整治预案进行修改与调整，保证了听证会的 成功。 (三)听证会有关程序 为保障听证会有章可循，民政部门专门就此研究制定了详细方 案，社区五类人拥有发言权和表决权：受害居民代表、社区党支部 成员、社区居委会成员、社区协商议事会成员和业主代表。有关市、 区政府部门和街道办事处的代表列席了会议，环保、民政、城管、 卫生等职能部门的领导及工作人员则坐在观摩席和旁听席上。社区 居民和被听证的饮食业经营户可自由旁听听证会。全市74个社区 居委会严格按照听证会规章中规定的代表资格确定与组织应到人 数，并按规定的程序对听证会预案进行听证与表决，代表投票程序 和监督程序严格。 听证结果于3天内在社区进行了公示，充分保障了听证会的透 明性和民主性。 三、听证决议的执行 听证会做出听证决议后，环保、工商和城管、卫生等部门依照 有关法律法规，采取统一整治行动，取缔无证与占道经营，规范和 整治社区内有条件经营的饮食餐厅，保留下来的餐馆也都安装了高 空排放的烟囱和油烟净化设施，其中重点加大对无证照经营和拒不 整改经营户的执法力度。市、区试点专班共组织联合执法行动150 余次，对拒不关停或整改的经营者保持高压态势。 武昌区在取缔付加坡社区长期消极整改的“钉子户”时，以强 硬措施遏止暴力抗法，并抓住试点机遇，对群众反映强烈的胭脂路、 新生路、读书院等“重灾区”的夜市大排档实施连续执法。 江汉区下大决心解决生成北里等地区的“老大难”扰民环境问 题，各有关部门联合执法，街道和社区协调配合，彻底消除了违法 经营的反弹空间。在抓好试点社区的同时，对该区占道经营严重的 老三栋、妙墩横路、西北湖周边、唐家墩等地区持续开展综合执法。 江岸区一元街三阳社区将经营餐饮的门点全部停止出租，从根 本上解决了执法难的问题。 青山区把执法职责具体到每一个职能部门，对一般经营户由部 ㈠“承包到户”，对“钉子户”由政府牵头实施联合执法，明显提 高了执法效率。 洪山、桥口、汉阳等区均采取不间断执法、不定期巡查、专人 守控和畅通社区信息渠道的方式，有效遏止了反弹势头。 四、验收工作 有关部门专门制定了试点工作验收办法，并严格按验收程序与 标准，对74个社区试点工作进行验收。依据试点方案的整治标准 与要求，相关部门对辖区内已听证、整治达标的试点社区进行自检， 在自检合格基础上，向市试点工作专班办公室提出完成试点社区整 治工作的验收申请，同时报送相关材料。试点工作专班组织市有关 部门，对提出验收申请的社区进行走访检查和征求意见后由试点工 作专班进行初步验收，对不达标的社区，提出限期整改意见，若预 验收合格5～10天后无反弹，再由市环保局组织市民政、工商、城 管、卫生和市文明办等专班成员单位，对试点达标社区进行正式验 收，并对通过验收的社区授予餐饮油烟噪声扰民问题居民自治管理 试点达标社区的荣誉证书。 五、试点工作取得的成效② (一)解决了一批扰民环境难题。基本根除了社区内的油烟噪 声污染，受到人民群众的真心拥护。 (二)改善了社区环境面貌。市、区专班将这项工作与创建文 明城市、“清洁武汉美化家园”和“社区建设883行动计划”紧密 结合起来，不仅基本根除了74个社区的餐饮油烟噪声污染，而且 推进社区环境面貌显著改善。试点过程中全面开展立面整治和环境 建设，社区面貌焕然一新，群众称赞为实现了“第二次解放”。彻 底根绝不规范经营的同时，筹集资金大力开展绿化和美化，显著提 升了居民的生活环境质量。 (三)提高了居民群众的环保意识。试点本身也是一次生动的 环保宣传教育过程。社区居民积极参与听证和政府部门的宣传活 动，了解了环保法律知识，增强了依法维权与尊重他人合法经营的 意识。经营业主通过与居民交流和政府部门的宣传，深刻体会到获 取经济利益应当以不危害他人生活为前提，极大地增强了环保工作 的自觉性。同时各级媒体跟踪采访，专题报道，引起了强烈的社会 反响。 六、居民参与民主听证模式在环境保护行政中的推广 武汉市在试点社区的民主自治听证取得一定成效后，市政府乘 势而上，以更大力度推进餐饮扰民的环境问题整治，按照为人民群 众多办实事、加大整治力度的原则，进一步扩大自治听证范围。以 餐饮业油烟污染为主，把试点工作与2005年噪声污染专项整治行 动紧密结合起来，将听证范围扩大到中心城区居民密集区内的石 材、五金、服装加工等工业类噪声污染，卡拉ok、餐饮经营、商 业揽客、丧葬哀乐等社会生活类噪声污染，机动车鸣笛、刹车、报 站等交通运输类噪声污染，建筑工地夜间施工噪声污染等比较突出 的急需政府部门加大力度加以解决的噪声问题，并尽快制订方案。 ① 朱本礼：《听证会——化解餐饮扰民大难题》(中国环境报》2004年11 ② 参见武汉市餐饮油烟噪声扰民问题居民自治管理试点工作专班：{2004年社区餐饮油烟噪声扰民问题居民自治管理试点工作总结}，2004年12月10日。