12.黄义侗等四人不服Y市港头镇人民政府关于占用耕地建造坟墓的行政处理决定案 ——占用他人承包土地修建坟墓后应如何处理 [案情] 原告：黄义侗，男，1941年1月9日出生，汉族，Y市人，农民，住 港头镇后园村。 原告：黄义福，男，1944年6月5日出生，汉族，Y市人，教师，住 港头镇后园村。 原告：黄义辉，男，1958年12月26日出生，汉族，Y市人，住港 头镇后园村，现旅居英国。 原告：黄义明，男，1958年12月26日出生，汉族，Y市人，农民， 住港头镇后园村。 被告：Y市港头镇人民政府。 法定代表人：魏成俊，镇长。 1997年6月下旬，黄义侗等四兄弟之母病逝后，欲将其母埋葬 在本村翁唯兴等人的承包耕地内，因而双方引起纠纷。虽经村、镇干 部多次进行劝阻，但黄义侗等人没有接受劝告，仍占用该承包耕地于 1997年7月1日挖穴造墓，殡葬其母。为此，港头镇人民政府于 1997年8月5日作出港政综(1997)第078号《关于对后园村黄义侗 等四兄弟强占耕地、乱建坟墓问题的处理决定》，认定后园村村民黄 义侗等四兄弟，不听村、镇干部多次劝阻，于1997年7月1日，强占 本村翁唯兴等人承包的耕地，挖穴造墓，殡葬其母。其行为严重违反 了(中华人民共和国土地管理法》的有关规定及Y市人民政府融政 综(1996)第235号《公告》、港头镇人民政府《通告》关于禁止乱建坟 墓、摒除丧葬陋习的规定。其浪费耕地资源，损害土地承包人权益， 引发与承包人的纠纷，造成了不良影响。为此，镇政府根据《土地管 理法》第十三条第三款的规定，经研究作出决定：黄义侗等人应在8 月20日内将其母坟墓自行迁移至南芦埔尾山公墓区。逾期不迁移， 镇政府将组织强制执行，由此所产生的费用和其他一切后果由黄义 侗等人承担。黄义侗等四人不服港头镇政府的处理决定，于1997年 8月8日向Y市人民法院提起诉讼。 ， 原告诉称：被告港头镇政府的处理决定，认定原告“强占耕地、乱 建坟墓”与事实不符，适用法律不当，有失行政执法的公正廉洁，请求 法院判决撤销被告的行政处理决定。具体事实和理由：1．原告逝去 父母所葬墓地是后园村历史以来事实上的公用坟场，既非耕地，也不 属市镇规定的必须搬迁墓地范围。至今此墓区已有6个墓群，市、 镇、村均无要求坟墓搬迁的明文规定。2．早在1947年，原告黄义 侗、黄义福生父去世就葬于此墓地。原告对该墓地享有使用权。今 年6月，原告之母逝世，合葬此墓，天经地义，理所当然，这在我市农 村尚未实行火葬前，既符合村规民俗，也避免土地浪费。根本不属 “乱建坟墓”，更不是“丧葬陋习”，况且父母合葬一处没占耕地，没有 损害耕地承包人权益。被告未经调查，作出错误决定。3．根据《行 政诉讼法》第三十三条规定，被告在诉讼过程中无取证的权利，故其 所取证据无效。 ． 被告辩称：被告所作出的行政处理决定，认定事实清楚，证据充 分，适用法律正确，程序合法，请求依法判决维持被告的处理决定。 具体事实和理由是：1．原告黄义侗等人不听村、镇干部多次劝阻，并 无视后园村委会对其发出的关于不能占用耕地造墓，本村公民离世 均统一安排在南芦山公墓区安葬的书面通知，于1997年7月1日强 占翁唯兴、翁明光等人承包的耕地，挖穴造墓，殡葬其母。由于原告 等人的错误行为，使双方发生激烈冲突，并引发一场械斗。镇政府得 报后，组织人员赶赴现场予以制止，这些事实清楚，证据确实。2．原 告等人的行为违反了《土地管理法》第十三条关于“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，同时也违反 了Y市政府及港头镇政府关于禁止乱建坟墓，摒除丧葬陋习的通告 的规定，被告根据《土地管理法》关于“各级人民政府应当采取措施， 保护耕地……，制止荒废、破坏耕地的行为”之规定，作出处理决定， 适用法律正确。3．被告经多方做工作之后，为使原告移葬其母有足 够的时间，处理方法稳妥，且认真调查依法取证，程序合法，经慎重研 究才作出处理决定。 [审判] Y市人民法院经审理认为，被告港头镇人民政府经调查确认原 告黄义侗等人葬母地点是耕地，以原告强占他人承包的耕地，挖穴造 墓，违反了《中华人民共和国土地管理法》及Y市人民政府、港头镇 人民政府关于禁止乱建坟墓、摒除丧葬陋习通告的有关规定，港头镇 政府于1997年8月5日作出港政综(1997)第078号行政处理决定： 黄义侗等四兄弟应在8月20日内将其母坟墓自行迁至南芦埔尾山 公墓区。被告的行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律 正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (一)项之规定，该院于1997年10月9日作出判决。 维持Y市港头镇人民政府于1997年8月5日作出的港政综 (1997)第078号关于对后园村黄义侗等四兄弟强占耕地、乱建坟墓 问题的处理决定。 一审宣判后，原告黄义侗等人不服，向Z市中级人民法院提出 上诉。 黄义侗等四人上诉称：本案是上诉人与翁唯兴等人之间的土地 使用权争议，被上诉人依法只能对该争议进行调解或作出使用权确 认的处理决定。但被上诉人离开讼争地是上诉人先父坟地的事实， 错误地将“争议”认定为“强占”，混淆了案件的性质，并作出了不合法 理的迁墓决定，其在实体上缺乏事实依据。被上诉人在“处理决定” 中，既然认定上诉人“强占本村翁唯兴等人承包的耕地”，就表明本案 的性质是侵犯土地所有权或使用权案件。根据土地管理法第五十三 条的规定，应由县级以上地方人民政府土地管理部门处理。被上诉 人对自己无权处理的案件作出处理，是超越法定职权的行为，其程序 上违法。原判对该“处理决定”予以维持，只能导致逻辑上的混乱。 故请求撤销原审关于维持Y市港头镇政府的行政处理决定的判决。 Y市港头镇政府辩称：上诉人葬母地点即使有其先父坟墓，但七 十年代已被子整为耕地，八十年代由后园村委会给村民翁明光等人 承包耕作至今。上诉人却以其葬母之地系先父旧坟地为由，在该地 挖穴造坟，为此引发其与该地承包人的土地使用权纠纷，被上诉人根 据土地管理法第十三条的规定作出行政处理决定，认定事实清楚，适 用法律正确，程序合法，且不存在超越职权的行为。请求维持原判。 Z市中级人民法院经审理认为，本案上诉人黄义侗等的行为，属 于应由《国务院关于殡葬管理的暂行规定》规范的行为。根据该行政 法规规定，殡葬工作属民政工作，在各级人民政府领导下由民政部门 负责管理。Y市政府融政综(1996)字235号《公告》规定，Y市各级 政府均有权对乱建坟的行为进行处理。该规范性文件符合《国务院 关于殡葬管理的暂行规定》的有关精神，可以参照执行。因此，被上 诉人Y市港头镇人民政府有权处理本辖区内关于殡葬的民政事务。 被诉《处理决定》明确指出黄义侗等人的行为违反上述《公告》的规 定，应视为在行政处理中适用了上述《公告》。但其未直接引用上述 行政法规的具体规定并直接引用Y市政府的《公告》，属具体行政行 为的瑕疵。被诉《处理决定》中关于“逾期不迁，镇政府将组织力量强 制执行”的内容超越职权，本院不予认可。对于土地承包经营权被侵 犯的情形，当事人可以向人民法院提起民事诉讼解决，也可以要求行 政机关进行调解。但对黄义侗等人违反有关殡葬管理的行政法规和 Y市政府的上述《公告》的行为，被诉《处理决定》认定事实清楚，证据 充分，实体上处理并无不当，没有侵犯上诉人黄义侗等人的合法权 益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规 定，该院于1998年2月20日作出判决： 驳回上诉，维持原判。 [评析] 本案是一起行政机关处理村民建造坟墓占地与土地承包人发生 纠纷而产生的行政争议案件。人民法院在审理此类案件的过程中， 主要涉及以下几个问题： 1．本案四原告占地建坟与土地承包人讼争的土地是耕地还是 坟墓地，被告作出认定的事实证据是否充分。 耕地，是指种植农作物，并常年进行耕作的田地。根据有关法律 法规的解释，耕地包括熟地，当年新开荒地，连续撂荒未满三年的耕 地和当年的休闲地(轮歇地)，以种植农作物为主，并附带种植桑树、 茶树、果树和其他林木的土地，以及沿海沿湖地区已开垦利用的“海 涂”、“湖田”等。因农业结构调整，把原种植农作物的耕地改为林、 果、茶、渔场用地的，仍视为耕地。坟墓地，是指建坟造墓用以埋葬死 者的土地。一般地说，埋葬死者建造的坟墓，在地面上都造有一定的 建筑物或者构筑物，包括大的如陵墓，小的如建碑立墓，在坟墓地范 围内不再耕作农作物。本案中，四原告与土地承包人讼争的土地，是 耕地还是坟墓地，这是本案争议的焦点，对此能否作出正确认定，也 直接关系到本案的处理结果。原告认为，讼争地是后园村历史以来 事实上的公用坟场，其早于1947年去世的父亲及其他一些村民就埋 葬在此地。原告对此墓地享有使用权。现在，母亲去世，父母合葬， 天经地义，理所当然。因此，讼争地既非耕地，也不属本市、镇规划必 须搬迁的墓地范围。讼争对方主张该地属于耕地，被告并加以确认， 是不符事实的，被告据此作出处理决定，缺乏事实根据。另一种意见 认为，后园村生产组织对该块土地是作为耕地发包给土地承包人翁 唯兴等人的，多年来也都是作为耕地使用，耕种各种农作物。也就是 说，早年的非耕地经过平整经营已经成为耕地，即使原告的父亲等过 去逝世的村民是埋葬在此地下，但经平整耕作经营，也已改变了其原 来的性质，该地已属耕地。被告经调查认定讼争地为耕地，事实清 楚，证据是充分的。法院经审理确认了讼争地属于耕地。 2．本案被告处理四原告因占地造坟与耕地承包人的纠纷，应依 何种法律规范调整，其适用法律是否有误。 本案四原告占地建造坟墓的行为，并因而引发与耕地承包人的 纠纷，对此应由何种法律规范进行调整，法院在审理中也存在意见分 歧。有的认为，本案原告黄义侗等人建造坟墓占地的行为，属于应由 《国务院关于殡葬管理的暂行规定》规范的行为，该法规第六条规定： “禁止占用耕地(包括个人承包耕地和自留地)作墓地，已占用耕地的 坟墓，应限期迁出或就地深埋。禁止出租、转让、买卖墓地或墓穴。 禁止恢复或建立宗族墓地。因国家基本建设或农田基本建设而迁移 或平毁的坟墓，禁止返迁或重建。”很显然，原告的行为违反了以上规 定。被告作出的《处理决定》未直接引用该行政法规的具体规定，而 是引用Y市人民政府融政综(1996)第235号《关于禁止乱建坟墓摒 除丧葬陋习的公告》，属被告具体行政行为的瑕疵。但被告的《处理 决定》明确指出原告黄义侗等人的行为违反了上述《公告》的规定，应 视为在行政处理中适用了上述《公告》。因为Y市人民政府颁布的 《公告》是贯彻国务院上述行政法规的，与其并没有抵触，因此只视其 是被告的行政处理决定中存在的不足之处，并不影响具体行政行为 的合法性。另一种意见认为，鉴于现代社会行政管理的需要，在立法 设定中，公民、法人和其他组织的一种行为，可能同时违反了两种不 同种类的行政法律规范，因而受几种不同法律规范所调整。本案即 是属于此种情形；司法实践中，类似案件的此种情形，亦不鲜见。本 案中，原告黄义侗等人占用耕地建造坟墓的行为，如上所述，既违反 了殡葬行政法规的规定；同时也违反了土地管理法律的有关规定，如 《土地管理法》第十一条规定，土地所有权和使用权受法律保护，任何 单位和个人不得侵犯。第十二条规定，土地的承包经营权受法律保 护。《土地管理法》第三十六条规定，单位和个人承包经营的土地和 依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途，不得擅 自建房、建窑、建坟……。而且《土地管理法》第十六条还规定了土地 所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府 处理；侵犯土地的所有权或者使用权的，土地管理部门可作责令停止侵犯，赔偿损失的处理。因此，本案被告适用土地管理法律的有关规 定和殡葬管理的有关规范作出《处理决定》并无不当。因此，本案被 告依据有关土地管理和殡葬管理有关规定所作出的《处理决定》，适 用法律正确。 3．本案四原告的行为是涉及土地承包人的土地使用权还是承 包经营权，“两权”是否具有实质性差别的问题。 如上所述，本案原告黄义侗等人认为，讼争地是坟墓地并非耕 地，主张其享有该地的使用权；土地承包人翁唯兴等人认为，该地他 们是作为耕地向村委会承包的，多年来也一直作为耕地使用，主张其 享有该地的使用权，从而双方引起纠纷。被告港头镇政府依据土地 管理法及殡葬管理规范性文件作出了处理。在案件审理过程中，对 本案讼争的问题是涉及土地使用权还是涉及土地承包经营权问题， 也产生不同看法。有的认为，本案所涉及的土地处于被翁唯兴等承 包经营的状态中，而《土地管理法》第十二条，已将土地“所有权”、“使 用权”与“承包经营权”相分离，因此，该法第十三条的规定不包括土 地承包经营权，被告的《处理决定》引用该条款不妥。我们认为，土地 使用权是指依照法律对土地加以利用的权利。作为所有权的一项相 对独立的权能而存在的土地使用权，具有土地所有者享有的占用权、 使用权、收益权和部分处分权(当然，土地使用者在行使上述权能时， 又受到土地所有权的制约)。土地承包经营权是指单位、个人通过合 同的方式，取得对集体土地或国有土地从事农业经营并获得收益的 权利。土地承包经营权是土地使用权的一种特殊形式。不能认为法 律的不同条款分别对使用权和承包经营权作出规定，即理解为规定 土地使用权与土地承包经营权相分离，从而确认二者属于两种不同 的属性。应当说，本案所涉的土地使用权与土地承包经营权实质上 是一致的。