杨维发不服福清市人民政府土地权属争议处理决定案 [问题提示] 对新的土地管理法生效前的土地违法行为，如果该违法行 一直处于继续状态，是否可以适用新土地法? [案情] 原告：杨维发，男，1942年12月25日出生。 被告：福清市人民政府。 法定代表人：朱健，市长。 第三人：王传光，男，1943年9月21日出生。 第三人：倪华芳，女，1967年2月28日出生。 第三人：陈大升，男，47岁。 1999年11月16日福清市人民政府做出的融政处(1999) 002号《关于渔溪镇杨维发与倪华芳等土地权属争议的处理决 定》，认定该围墙的土地使用权(长17．3米、宽0．24米，折 4．15平方米)属国家所有，任何单位和个人未经审批不得侵占。 原告诉称：1966年，原告建造了坐落于福清市渔溪镇文化 南巷111号房屋。1970年原告对该房屋的北边进行改建，将属于 自己所有的房屋及周边的宅基地用围墙圈定。1985年4月10日， 原告申请用地270平方米获得渔溪镇渔溪村委会同意并作了罚款 处理。1992年6月，领取了房屋所有权证和国有土地使用证， 1992年8月，福清市渔溪镇隆华路拓宽改建办公室征用原告的 南面旧围墙并负责重建新围墙补偿给原告。该围墙的征用改建使 原告的用地面积少了约5平方米。1998年6月，原告将该围墙加 高，遭到杨维强等强行拆除并引起诉讼。1999年9月7日，福州 市中级人民法院做出(1999)榕民终字第440号终审判决确认该 诉争土地上围墙属原告所有。1999年11月16日，福清市人民政 府依据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法〉 做出融政处(1999)002号《关于渔溪镇杨维发与倪华芳等土地 权属争议的处理决定》，确认诉争建筑物的土地使用权属国家所 有。认为参照1995年3月11日国家土地管理局(确定土地所有 权和使用权若干规定》第二十六条、第二十七条规定，结合本案 的实际，该诉争围墙的土地使用权应确认给原告使用，被告的处 理决定将长期属原告使用的土地确认属于国家属认定事实错误。 根据法无溯及力原则，对诉争围墙的土地使用权的确权处理只能 适用1998年权属争议的行为发生时的有关法律、法规和规章， 被告做出的该处理决定没有法律依据且适用法律错误。同时，根 据“房地合一”和“地随房走”的确权原则，被告不顾终审判决 确认该围墙属原告所有，而做出与终审判决相冲突的错误决定， 将该围墙的土地使用权确认属于国家所有，属程序违法。请求撤 销被告所作的融政处(1999)002号土地权属争议的处理决定； 判令被告承担本案诉讼费用。 被告辩称：福州市中级人民法院(1999)榕民终字第440号 民事判决书，只对原告的地面构筑物(围墙)做出属于原告所有 的认定，并未涉及诉争围墙土地使用权的认定。国有土地使用权 的确权属于县级人民政府的职权范围。原告所提供产权证据中， 围墙的诉争用地不在该宗土地登记面积范围内。认定诉争地属国 家符合土地的有关法律法规规定。认为适用新、旧的《中华人民 共和国土地管理法》只是条．款不同，其内容和处理依据是相同 的，适用新法不属于适用法律错误，且原告的违法占地行为在延 续。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人 进行建设，需要使用土地必须依法申请使用国有土地。而原告围 墙使用的土地属于未经批准擅自占地行为，被告认为其做出的处 理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依 法维持该处理决定。 第三人述称：(1999)榕民终字第440号民事判决书不合法， 该诉争土地使用权属于原告的邻居所有，被告做出的处理决定正 确、合法。 [审判] (一)一审情况 福清市人民法院经公开审理查明：1992年6月25日，福清 市土地管理局颁发给原告坐落于渔溪镇文化南巷111号房屋的土 地使用权证，确认该宗地的用地面积为150．9平方米，其中建筑 占地面积为150．9平方米。1992年8月14日，福清市渔溪镇隆 华路拓宽改建办公室与原告签订合约，征用原告房屋的南面旧围 墙并负责重建新围墙补偿给原告。1998年6月，原告在该新围 墙上加高，遭到五号楼部分安置户干涉并推倒该围墙，为此引起 民事诉讼。 1999年7月9日，福州市中级人民法院做出(1999)榕民终 字第440号民事判决书，判决认定该讼争地上的围墙属原告所 有，并由其负责恢复原状。1999年11月16日，福清市人民政府根据第三人报告，经立案、调查、勘查，认为原告所提供的证据 及土地使用权证证实诉争地不属于其确权使用的范围，无法确认 属其使用，依照1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土 地管理法》第八条、第十六条、第四十三条规定，做出融政处 (1999)002号《关于渔溪镇杨维发与倪华芳等土地权属争议的处 理决定》，认定该围墙的土地使用权(长17．3米、宽0．24米， 折4．15平方米)屑国家所有，任何单位和个人未经审批不得侵 占。原告不服该决定，申请行政复议，经复议维持了原处理决 定。为此，原告向福建省福清市人民法院提起行政诉讼。 上述事实有下列证据证明： 1．土地勘丈记录表。 2．地籍图(1991年4月)。 3．实地勘丈图。 4．1999年8月24日砌围墙人邹甲金的证明材料。 5．1998年9月1日砌围墙人邹甲金的证明材料。 6．融渔国用(91)字第00686号国有土地使用证，证明原告 该宗地经确权用地面积和房屋建筑占地面积为150．9平方米，不 包括本案围墙围人的空地和该围墙墙基所占用的土地。 7．福清市渔溪镇隆华路拓宽改建办公室征用原告房屋的合 约。 8．融政综(1992)120号{福清市人民政府关于同意渔溪镇 隆华路拓宽改建的批复》。 9．融房(92)拆管字第004号建设拆迁证书。 10．渔政(92)字第019号关于渔溪镇隆华路拓宽改建工程 房屋拆迁报告。 11．榕政复(1999)第011号答辩通知书。 12．榕政复决(2000)第001号行政复议决定书。 13．(1999)榕民终字第440号民事判决书。 14．第三人举报原告非法占地及要求返还被占土地的报告。 15．土地行政案件立案呈批表。 16．被告对杨维发和福清市渔溪镇隆华路拓宽改建办公室陈 国兴所作的询问笔录。 17．1999年6月21日渔溪镇渔溪村委证明。 18．1998年12月2日渔溪镇渔溪村部分村民证明。 19．民用新(扩)建住房申请表。 20．1985年4月6日渔溪镇渔溪村委会的通知。 福清市人民法院根据上述事实和证据认为：被告作为县级人 民政府，确认国有土地的使用权属于其职权范围。原告该围墙的 诉争土地未经有权机关审批确认，其未经审批占地的行为继续存 在，故被告做出的该土地权属争议处理决定适用1999年1月1 日起施行的(中华人民共和国土地管理法》的规定，不属于适用 法律错误。福州市中级人民法院(1999)榕民终字第440号民事 判决书只认定地上物围墙的所有权属原告所有，并未涉及该围墙 地下物的土地使用权问题，对原告认为被告的该土地权属争议处 理决定存在程序违法的理由不予采纳。被告做出的处理决定认定 事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持。 福建省福清市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第(一)项的规定，并经审判委员会研究决定，做出 如下判决： 维持福清市人民政府融政处(1999)002号《关于渔溪镇杨 维发与倪华芳等土地权属争议的处理决定》。 本案受理费人民币200元，由原告负担。 (二)二审情况 上诉人(原审原告)诉称：上诉人的房屋于1985年经罚款 后领取民用新(扩)建住房申请报告表，标明用地面积为270平 方米。1992年6月25日，福清市土地局为上诉人150．9平方米 的住宅颁发了国有土地使用证，对围墙内的其他空地尚未颁发土 地使用权证。被上诉人置人民法院已对该权属争议做出过判决这 一事实于不顾，违反规定受理该土地使用权权属争议并做出错误 的处理决定。并按土地权属争议案件程序进行处理，做出归国家 所有的确认，处理程序违法。处理决定关于“申请执行”的表述 没有法律依据。请求撤销原判，撤销被诉处理决定。 被上诉人(原审被告)辩称：本案围墙下的土地本来就是国 有的，该土地未确权给任何人使用，要使用该国有土地必须经申 请批准。被上诉人是在调查处理上诉人与第三人的纠纷案件中， 根据情况的变化做出被诉处理决定的。请求维持一审判决，维持 其被诉处理决定。 福州市中级人民法院经公开审理查明：上诉人杨维发所持有 的融渔国用(9”字第00686号国有土地使用证记载的“四至”； 范围以及“用地面积、建筑占地”，并不包括本案围墙围人的空； 地和该围墙墙基所占用的土地。其中，西至有“南本墙邻占”， 南至有“西本墙邻占”的记载。即上诉人杨维发对其房屋的西至： 南段与南至西段间的土地(包括围墙墙基和围墙内所占用的土 地)，没有使用权。原审法院认定的事实清楚，证据充分。原审； 法院审判程序合法、认证基本正确。被上诉人福清市人民政府融 政处(1999)002号(关于渔溪镇杨维发与倪华基等土地权屑争 议的处理决定)认定事实清楚。 上述事实的证据与一审相同，本案有效证据所认定的事实与 原判无异。 福州市中级人民法院根据上述事实和证据认为：被诉的处理 决定虽以“土地权属争议处理决定”为标题，但实质上是依照 {中华人民共和国土地管理法)第八条、第十六条、第四十三条 的规定做出的关于“诉争构筑物的土地使用权属国家所有，任何 单位和个人未经审批不得侵占”行政确认行为。“房地一致”原 则的实现，必须建立在合法取得的基础之上，人民法院无权超 越。没有任何法律允许在国有土地上建筑地面附着物的当事人可 以采取先占用土地，然后据地面附着物以主张对土地使用权，更 不允许以违法建筑围墙圈地的方法取得对国有土地的使用权。 (1999)榕民终字第440号民事案件的标的物为一违法占用 国有土地的围墙权属，该案判决不产生确定土地使用权的羁束 力，亦不使当事人获得规避行政审批程序而逆顺序取得对所占用 的国有土地的使用权的权利。一审法院对该民事判决书关于“并 未涉及该围墙下土地使用权问题”的认识，符合《中华人民共和 国行政诉讼法》第四条的规定，本院予以认可。上诉人的上诉理 由，离开该民事案件的诉讼标的，片面理解该民事判决的羁束范 围，不能成立，本院不予采纳。 被诉行政确认行为所确认的土地归属和要求相关单位和个人 履行“未经审批不得侵占”的义务的内容，均属由我国法律明确 规定的事实和义务，其作为程序的问题并未影响结论的合法性， 亦未侵占上诉人的合法权益。同时，法律并无关于行政确认行为 的做出程序违法应属无效的明确规定，本院对被诉行政确认行为 的主要结论仍予以支持。，但对其中有关“申请人民法院强制执 行”等没有法律依据的表述，不予认可。 上诉人关于其于1985年经罚款后领取的民用新(扩)建住 房申请报告表，标明用地面积为270平方米的证据，不能证明其 对本案所涉土地拥有合法使用权。关于1992年8月14日福清市 渔溪镇隆华路拓宽改建办公室征用上诉人的围墙并负责重建新围 墙后交给上诉人，因而取得该围墙所占用的土地的使用权的上诉 理由，没有法律依据，本院不予支持，原判适用法律正确。 福建省福州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第六十一条第(一)项，做出如下判决： 驳回上诉，维持原判。 本案一、二审受理费人民币各200元，均由上诉人负担 [评析] 1．关于本案追加第三人参加诉讼问题。 土地行政案件的法律关系比较复杂，既有行政法律关系 有民事法律关系。本案是因平等主体之间当事人的土地使用 纷引起的。(中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定 提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其 织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参 讼。人民法院在处理此类案件时要注意保护当事人的合法木 特别是诉讼权利，要注意通知没有起诉的纠纷另一方当事人 第三人参加诉讼。这样，既有利于查清案件的事实，又防止 害关系人的参诉权的剥夺，也避免不必要的重复诉讼。因此，本 案中，人民法院依职权通知没有起诉的纠纷另一方当事人作为第 三人参加诉讼是正确和必要的。 2．被诉具体行政行为的法律适用问题。 法不溯及既往是我国行政法一项基本原则。它是指新的法律 不适用于其颁布生效前的事件和行为，而是对颁布生效后的事件 和行为具有效力，除非法律有特别的规定作为例外。行政机关做 出具体行政行为的依据只能适用当时的法律法规和政策规定。新 旧{中华人民共和国土地管理法)都无溯及力。但是，土地使用 权情况比较复杂。任何公民、法人和组织要使用土地都必须经过 依法审批，取得土地权属证书，否则就是违法。对新的土地管理 法生效前的土地违法行为，如果该违法行为在未恢复原状之前， 应视为是一直处于继续状态，说明这一行为还没有终了，还没有 完成，就应当适用新法。本案中，原告的该围墙的土地使用权未 经有权机关审批确认，未拥有合法使用权，其未经审批占地行为 继续存在。福清市渔溪镇隆华路拓宽改建办公室征用该围墙并负 责重建新围墙后交给原告，亦未使原告当然合法取得该围墙所占 用土地的使用权。同时，被诉的处理决定的最后结论“诉争构筑 物的土地使用权属国家所有，任何单位和个人未经审批不得侵 占”是我国法律明确规定的义务，其实质是根据申请人的申请， 以国家的身份而做出的行政确认行为。因此，被诉具体行政行为 适用新土地法并不存在适用法律错误问题。 3．关于“房地一致”原则的问题。 房屋所有权与土地使用权主体一致，是我国对待房屋所有权 和土地使用权的一贯原则。具体表现为：不经取得土地使用权， 不得进行地上建筑，地上建筑所有权转移时，连同所使用的房基 地一并转移；合法取得房屋所有权和土地使用权，受国家法律保 护。“房地一致”原则必须是以合法取得为基础。我国法律规定， 该合法权利取得的审批顺序为规则许可一土地使用权一建设许可 一房屋(地面附着物)产权。本案中，原告该围墙的土地使用权 未经有权机关审批确认，不存在合法取得的前提条件。为此，确 认该诉争土地属国家所有，更有利于保护土地资源，防止土地大 量流失和制裁违法行为。因此被诉具体行政行为是正确的。 (编写人：陈训达) ．本案例摘自国家法官学院、中国人民大学法学院编： (中国审判案例要览) (2001年商事审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社2002年版，第669页。