山东省烟台市国土资源局与山东烟台长城科工贸(集团)公司 [问题提示] 土地行政机关能否以未在合同约定的期限内完成工程建设 为由，无偿收回土地使用权? 法公布(2002)第79号 中华人民共和国最高人民法院 行政判决书 (2001)行终字第10号 上诉人(一审被告)：山东省烟台市国土资源局(原山东省 烟台市土地管理局)。住所地：山东省烟台市莱山区新苑路7号。 法定代表人：徐维胜，该局局长。 委托代理人：王颖，该局干部。 委托代理人：顾先平，北京尚公律师事务所律师。 被上诉人(一审原告)：烟台长城科工贸(集团)公司。住 所地：山东省烟台市解放路185号。 法定代表人：卢国庆，该公司经理。 委托代理人：方晓梅，康达律师事务所律师。 委托代理人：钟炜，康达律师事务所律师。 被上诉人(一审原告)：烟台龙睛建设开发公司。住所地： 山东省烟台市解放路]85号。 法定代表人：卢国庆，该公司经理。 上诉人山东省烟台市国土资源局(原山东省烟台市土地管理 局，以下简称烟台市土地局)不服山东省高级人民法院对烟台长 城科工贸(集团)公司(以下简称长城公司)、烟台龙睛建设开 发公司(以下简称龙睛公司)诉其土地行政处罚决定一案作出的 (2000)鲁行重初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依 法组成由审判员岳志强担任审判长，代理审判员马永欣、甘雯参 加评议的合议庭，于2001年11月15日公开开庭审理了本案， 书记员王达担任记录。：上诉人烟台市土地局委托代理人王颖、顾 先平，被上诉人长城公司、龙睛公司法定代表人卢国庆，委托代 理人方晓梅、；钟炜参加了诉讼。本案现已审理终结。 山东省高级人民法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以 下事实：19呢年9月13：日，长城公司在山东省烟台市城乡建设 委员会(以下简称烟台市建委)牵头组织的综合开发建设公开招 标活动中，取得了开发招标地幅的资格。]992年9月23日，长 城公司与：烟台市土地局签订(国有土地使用权有偿出让合同书》 (以下简称《合同书》），合同约定：甲方(烟台市土地局)向乙 方(长城公司)提供的土地条件为“五通一平”，土地达到“五 诵一平”时，乙方向甲方缴纳全部土地出让金，甲方收到乙方支 付的全部出让金后10日内，依照规定办理土地登记手续，核发《国有土地使用证》，乙方在取得该地幅《国有土地使用证》之日 起27个月内完成全部规划建设工程等内容。1993年10月17日， 烟台市建委召集有烟台市土地局等有关单位参加的会议，形成了 《关于龙睛大厦建设问题的会议纪要》，决定成立龙睛公司，隶属 于长城公司，主要从事大厦的建设、开发和销售工作。1994年3 月17日，烟台市土地局向长城公司核发了烟国用(1994)字第。 61号《国有土地使用证》。之后，烟台龙睛大厦筹建处曾先后三 次向烟台市建委行文，要求尽快办理地幅交接工作。并于1995 年初在部分移交的土地上动工建设龙睛大厦一期工程，即附楼。 1997年12月30日，建设工程地幅内的开关厂车间拆除，实现了 《合同书)中规定的“五通一平”。1998年4月1日，山东省烟台 市房地产开发领导小组办公室(简称烟台市开发办)、山东省烟 台市城市建设拆迁安置办公室(烟台市拆迁办)与龙睛公司签订 《土地拆迁交接协议书)，受让土地至此全部交付完毕。在此之 前，主楼工程没有动工。1999年6月30日，烟台市土地局作出 烟土监字(1999)第1号《土地违法案件行政处罚决定书》，以 长城公司未在合同约定的期限内完成工程建设为由，决定无偿收 回该公司受让的822107平方米的国有土地使用权。长城公司、 龙睛公司对处罚决定不服于1999年7月12日向山东省高级人民 法院提起行政诉讼。 山东省高级人民法院经审理认为：为了履行合同，长城公司 曾数次向烟台市建委行文，要求尽快完成拆迁工作，交付中标土 地，以期在合同约定的期限内完成建设任务，且在部分中标地幅 拆迁完毕的情况下，即进行了部分开发和建设，完成了附楼的建 设工程。由于烟台市土地局未能及时向长城公司提供达到“五通 一平”条件的地幅，致使长城公司未能在取得《国有土地使用权 证)后的27个月内完成全部建设任务。1998年4月1日，烟台 市开发办、烟台市拆迁办与龙睛公司三方签订的《土地拆迁交接 协议书》中载明“现龙睛大厦项目区内拆迁已全部完毕并在协议 签订之日将该地块正式移交乙方使用”。上述协议证明烟台市土 地局向长城公司提供达到“五通一平”条件地幅的时间应为 1998年4月1日。按照合同中完成建设工期为27个月的约定， 龙睛大厦完成的最终时间为2000年6月。1999年6月30日，原 烟台市土地局作出的处罚决定中认定长城公司未按出让合同约定 的期限开发利用土地，并作出无偿收回出让土地的行政处罚，属 于认定事实不清、主要证据不足。 长城公司、龙睛公司关于被告严重违反《合同书》，并提出 判令被告承担因其违约给原告造成的一切损失的诉讼请求，因不 属于行政诉讼的范畴，长城公司、龙睛公司可另行起诉。 龙睛公司是为开发建设龙睛大厦专门成立的项目公司，行政 处罚决定对该公司的权益有实际影响，因此，应当认为龙睛公司 具有原告的诉讼主体资格。上诉人认为龙睛公司不具有原告诉讼 主体资格的主张难以成立，、不予支持。 山东省高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第 五十四条第(二)项第一、五目之规定，判决撤销原烟台市土地 局烟土监字(1999)第1号土地违法案件行政处罚决定书，一审 案件受理费100元由烟台市土地局负担。 烟台市土地局不服该判决，向本院提起上诉称：一审法院认 定1998年4月1日(土地拆迁交接协议书》有效是错误的。被 上诉人按照出让合同约定的程序申领了土地使用证，证明长城公 司接受了达到“五通一千”条件的地幅。长城公司已于1998年 12月30日被注销营业执照，不具备继续开发的主体资格。龙睛 公司不是行政处罚相对人，不具有原告资格。上诉人收回土地使 用权有法律、法规依据，一审法院判决有误。 被上诉人长城公司、龙睛公司辩称：长城公司虽然于1994 年3月17日获得《国有土地使用证》，但直至1998年4月1日才全部接受该幅土地。一审法院对何时交付“五通一平’土地的认 定正确。龙睛公司具有行政诉讼主体资格，其合法权益受法律保 护。一审法院判决正确。应予维持。 山东省高级人民法院经庭审质证，认定被告提供的有效证据； 有：烟台市建委发给长城公司的(中标通知书》；烟台市土地局 与长城公司签订的《合同书》；烟台市土地局烟土地(1993) 号《对中国长城公司建设烟台龙睛大厦申请使用国有土地请示的 批复》；烟台市土地局为长城公司核发的(国有土地使用权证)； 烟台市开发办、烟台市土地局、烟台市第三拆迁办公室、长城公 司四方签订的《烟台市迎宾路南首(东侧)龙睛大厦招标土地交 付使用书)；烟台市开发办(证明》；(行政处罚听证笔录》；烟台 市土地局烟土监字(1999)第1号{土地违法案件行政处罚决定 书》。 认定原告提供的有效证据有：烟台龙睛大厦筹建处1994年6 月1日关于要求尽快办理龙睛大厦建设地幅交接工作给烟台市建 委的报告；烟台市建委签发给长城公司的《中标通知书》；烟台 市开发办、烟台市拆迁办、龙睛公司三方签订的《土地拆迁交接 协议议》；烟台市建委第31期(关于龙睛大厦建设问题的会议纪 要》；烟台龙睛大厦筹建处给烟台市开发办《关于龙睛大厦地幅 问题的申述}。 以上证据随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的 根据。 合议庭经庭审质证对本案以下有争议的事实进行了审查： 关于何时把“五通一平”的土地交付给长城公司、龙睛公司 的事实。上诉人向一审法院提供了烟台市土地局、烟台市房地产 开发办、烟台市第三拆迁办公室与长城公司签署的《烟台市迎宾 路南首(东侧)龙睛大厦招标土地交付使用书》，以证明长城公 司已于1993年3月1日接受了土地。长城公司、龙睛公司则向 一审法院提供1998年4月1日龙睛公司与烟台市开发办、烟台 市拆迁办签订的《土地拆迁交接协议书》，以证明1998年4月1 日长城公司、龙睛公司才实际全部接受该幅土地。根据烟台市土 地局提供的烟台市房地产开发办关于全部移交土地《证明》的内 容显示，在该地幅内的烟台开关厂车间于1997年12月30日才 拆迁完毕。庭审中，上诉人对此证据内容表示认同。上诉人提供 的《烟台市迎宾路南首(东侧)龙睛大厦招标土地交付使用书》， 不能证明已于1993年将“五通一平”的土地交付长城公司、龙 睛公司。因此，对该证据本院不予认定。 关于长城公司是否被工商机关注销登记的事实。在本院二审 庭审过程中，法庭就案卷中一审法院调取的有关对长城公司被注 销登记的事实，要求当事人进行质证，双方当事人均表示对该证 据不了解，也没有提出新的不同证据。本院委托山东省烟台市中 级人民法院对该事实进行调查取证表明，长城公司于1998年12 月28日被山东省烟台市开发区工商行政管理局吊销营业执照， 但长城公司没有申请过注销登记，烟台市开发区工商行政管理局 也未对该企业注销登记。 本院认为：烟台市土地局依职权对长城公司有偿使用国有土 地实施监督检查，符合有关法律规定。根据烟台市开发办、烟台 市拆迁办、龙睛公司三方签订的《土地拆迁交接协议书》，可以 证明龙睛大厦工程建设地幅达到“五通一平”的交付时间为 1998年4月1日，烟台市土地局认为长城公司取得《国有土地使 用证)之日为“五通一千”地幅交付时间的证据不足。按照合同 中完成建设工期为27个月的约定，龙睛大厦完成的最终时间为 2000年6月。1999竿6月30日，原烟台市土地局作出的处罚决 定中认定长城公司未按出让合同约定的期限开发利用土地，并作 出无偿收回出让土地的行政处罚，属于认定事实不清、主要证据 不足。根据(中华人民共和国公司登记管理条例)的有关规定， 长城公司于1998年12月28日被工商行政管理机关吊销营业执： 照，该公司由此丧失了从事经营活动的行为能力，但并不意味着 该公司的终止，在该公司被依法注销登记之前，其认为合法权益 受到侵害，有权以自己的名义提起诉讼。 龙睛公司系专门从事龙睛大厦建设的项目公司，并取得了山 东省烟台市规划局核发的《工程建设规划许可证》和烟台市建委 核发的{工程建设开工许可证》。烟台市土地局作出的烟土监字 (1999)第1号处罚决定对龙睛公司的权益有实际影响。烟台市 土地局称长城公司被吊销营业执照，龙睛公司不是行政处罚相对 人，非适格原告的理由不能成立，本院不予支持。一审法院对具 体行政行为合法性审查，认定事实清楚，适用法律正确。根据 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的 有关规定，土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同 的行为，属于土地管理的一种方式。土地使用者认为土地管理部 门违反合同的约定并请求赔偿，符合《中华人民共和国行政诉讼 法)的有关规定。一审法院认为被上诉人提出的赔偿请求不属于 行政诉讼的范畴，缺乏法律依据。但烟台市土地局与被上诉人长 城公司签订的(合同书》中，未约定达到“五通一平”条件的地 幅交付的具体时间，被上诉人提出上诉人违反合同约定应承担赔 偿责任的请求缺乏事实依据，本院不予支持。 综上，根据(中华人民共和国行政诉讼法》第五十条第 (二)项第一目、第六十一条第(三)项和《最高人民法院关于 执行{中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六 条的规定，判决如下： 一、维持山东省高级人民法院(2000)鲁行初字第1号行政 判决，即撤销原山东省烟台市土地管理局烟土监字(1999)第1 号《土地违法案件行政处罚决定书》； 二、驳回烟台长城科工贸(集团)公司、烟台龙睛建设开发 公司的赔偿请求。 本案二审案件受理费100元由上诉人山东省烟台市国土资源 局负担。 本判决为终审判决； 审 判 长 岳志强 代理审判员 马永欣 代理审判员 甘 雯 二OO二年二月二十七日 书 记 员 王 达 ．本案例摘自最高人民法院办公厅编：(最高人民法院公布裁判文书)( 年)，人民法院出版社删年版，第753页。