广西南方港务有限公司不服钦州市土地管理局对其收回国有土地使用权决定案· [问题提示] 土地管理部门有权收回土地使用权的法定理由有哪些? [案情] 原告：广西南方港务有限公司。 法定代表人：苏桄显，董事长。 被告：广西壮族自治区钦州市土地管理局。 法定代表人：梁勇，局长。 广西南方港务有限公司(以下简称南方公司)是由广西钦州 南方置业投资公司和香港耀冠国际有限公司共同出资组成的中外 合资企业。该公司于19弼年1月15日取得了钦州市规划局关于 在钦州港建设3号、4号杂货码头的《建设用地规划许可证》。 随后，南方公司向钦州市土地管理局(以下简称市土地局)申请 用地。市土地局于1996年2月26日、3月7日分别作出钦土征(1996)22号和24号批复，同意将位于钦州港勒沟作业区3号泊 位的国有土地64800平方米(其中滩涂22873．3平方米，荒地 41926．7平方米)和4号泊位的国有土地32500平方米出让给南 方公司作建设杂货码头用地。据此，南方公司与市土地局先后于 1996年2月29日和3月12日签订了钦地宗合字(1996)第14 号、第21号(钦州市国有土地使用权出·让合同》；市土地局亦于 1996年2月29日和3月12日给南方公司核发了钦建用地让字 (1996)14号、26号《建设用地许可证》。根据出让合同的规定， 南方公司应支付3号、4号码头国有土地使用权出让金总 7445534元(其中3号码头为5545584元，4号码头为189950 元)。合同签订后5日内，南方公司应支付土地使用权出让金总 额的30％作为合同定金共计2233660元；合同签订后60日内， 南方公司应支付完全部土地使用权出让金。1996年3月12日 广西钦州南方工艺晶技术开发公司和广西钦州南方置业投资公司 以“商业街、储物仓”项目的土地预付款125万元人民币为南方 公司在两个月内付清土地使用权出让金作担保。此外，南方 至今所交纳的土地使用权出让金合计仅为160万元人民币，尚欠 5845534元未交。1997年3月25日，钦州港土地分局受市土地局 委托，向南方公司发出了(关于项目清理、盘整土地的通知》。 通知要求南方公司在1997年4月10日前交清所欠的土地使用权 出让金，逾期不交则收回土地使用权，注销所发的《钦州市建设 用地许可证》，该项目另行安排。南方公司接到通知后，仍不能 按期交纳所欠的出让金。为此，市土地局于1997年4月16日作 出钦市土字(1997)14号《关于收回国有土地使用权的决定》， 以南方公司未按出让合同的约定支付土地使用出让金，违反了 {国有土地使用权出让合同》第九条为由，依据《中华人民共和 国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十四条和《中华人民 共和国城市房地产管理法》第十五条的规定，解除两份出让合 同，收回合同所出让的土地使用权，并保留对南方公司违约赔偿 的请求权。南方公司不服，向钦州市中级人民法院提起诉讼。 原告南方公司诉称：我公司分别于1995年1月12日和3月 16日与港区签订了3号、4号码头建设项目协议书，1996年2月 29日和3月12日分别与市土地局签订了钦地宗合字(1996)第 14号、第21号《钦州市国有土地使用权出让合同》。合同签订 后，我公司按合同规定交纳了部分土地使用权出让金等费用，并 以市土地局欠我公司的土地款作为付清全部土地使用权出让金的 担保。1996年2月26日、3月12日市土地局分别给我公司核发 了钦建用地证字(1996)14号、26号《建设用地许可证》，我公 司依法取得了3号、4号码头的土地使用权，在我公司对码头进 行设计等建设过程中，发现了3号、4号码头的土地使用面积大 大小于土地使用权出让合同所确定的面积，1996年11月26日向 港区管委会提交了《关于申请减少码头项目出让土地费用的报 告》，1996年12月16日港区管委会作出了钦港函(1996)17号 复函，答复“土地款总费用核实后确定”，“陆地未达到规划标高 的部分，负责按标高填好”。但市土地局一直没有与我们核实土 地使用面积和土地使用款，陆地部分也未按标高填好，使我方无 法进行建设施工。1997年3月25日市土地局钦州港分局向我公 司发出《关于项目清理、盘整土地的通知)，责令我公司4月10 日前缴清全部土地价款。我公司于4月9日就此问题函复港区管 委会，待双方进一步核实土地使用面积之后，结清土地款，并立 即开工。在土地款没有核定的情况下，1997年4月16日市土地 局作出钦市土字(1997)14号(关于收回国有土地使用权的决 定》，强行收回我公司依法取得的土地使用权。我公司认为市土 地局作出的收回3号、4号码头土地使用权的行政处罚，无论在 认定事实、适用法律以及程序上都是错误的，将会造成严重的后 果和影响。为此，请求法院依法判决撤销钦市土字(1997)14号《关于收回国有土地使用权的决定》；确认我公司享有钦州港勒沟 作业区3号、4号码头的土地使用权，判决被告赔偿我公司的经 济损失600万元。 被告市土地局答辩称：1996年2月29日和同年3月12日， 我局与南方公司分别签订钦地宗合字(1996)第14号和第21号 《国有土地使用权出让合同》。合同订明，两宗土地使用权出让金 合计为7445534元；合同经双方签订后5日内，南方公司须以现 金支票或现金向我局缴付土地使用权出让金总额的30％，作为 履行合同的定金，定金抵作出让金；南方公司应在合同签订后 60日内，支付完全部土地使用权出让金，逾期10天未全部支付 的，我局有权解除合同，并可请求南方公司赔偿因违约造成的损 失。按照合同约定，南方公司必须在1996年3月4日前和3月 17日前分别交付定金，1996年5月9日前和5月X日前分别交 清土地使用权其余出让金，而南方公司既没有按期向我局交清定 金，也没有按期交清全部土地使用权出让金，只是从1995年3 月14日至1996年8月2日交土地出让金160万元，加上我局领 导同意南方公司以“商业街、储物仓”项目的土地款125万元作 担保，算作其所交的出让金，也只有285万元，南方公司的行为 严重地违反合同第九条的约定。我局在作出收回土地使用权之 前，曾先后多次通知南方公司限朗交清所欠出让金，1997年3 月25日再次发出《关于项目清理、 盘整土地的通知》，通知中要 求南方公司在1997年4月10日前缴清所欠全部地价款，逾期收获 回土地使用权，注销所发的《钦少H市建设用地许可证》。南方公 司接到通知后，未按期交清土地使用权出让金，因此，我局作出 钦市土字(1997)14号决定，事实e旨楚，证据确实充分，适用法 律正确，程序合法。请求人民法院铱法驳回南方公司的请求，维 持我局作出的处理决定。 [审判] (一)一审情况 钦州市中级人民法院审理认为，原告南方公司与被告市土地 局分别于1996年2月29日、3月12日签订钦地宗合字(1996) 第14号、钦地宗合字(1996)第21号《钦州市国有土地使用权 出让合同》属实、合法，应受国家法律保护。但合同签订后，原 告没有按合同约定的期限交完定金和支付清全部土地使用权出让 金，只交了土地使用权出让金160万元，尚欠5845534元，原告 的行为已违反了合同的规定。1997年3月25日被告再次通知原 告，要求原告在1997年4月10日前交清所欠全部地价款，逾期 收回土地使用权，注销所发的《钦州市建设用地许可证》。原告 在被告再次通知限期内，没有按被告的要求交清全部土地出让 金，因此，被告于1997年4月16日作出钦市土字(1997)14号 《决定》，该《决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、 法规正确，程序合法。至于原告为办减免证和急需带3号码头手 续出港融资而以“商业街、储物仓”项目土地款125万元作担保 的问题，虽然原告在自己提出的期限内未实现自己的保证，但被 告亦未按一定法定程序予以扣划，况且此款涉及到另一项目，故 125万元本院不作为原告已交土地出让金来认定。原告提出因被 告作出的具体行政行为造成其经济损失，要求被告给予赔偿的要 求，因原告提供不出确实的事实和证据，本院不予支持。据此， 依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人 民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十四条、《中 华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，该院 于1997年7月2日作出判决： 一、维持钦州市土地管理局1997年4月16日钦市土地字 (1997)14号文件作出的决定； 二、驳回原告要求被告赔偿经济损失的诉讼请求。 (二)二审情况 南方公司不服钦州市中级人民法院一审判决，向广西壮族自 治区高级人民法院提出上诉，要求撤销一审判决和市土地局的决 定，判决市土地局赔偿经济损失700万元人民币。其理由是：上 诉人已交了部分土地使用权出让金，并以“商业街、储物仓”项 目的土地预付款125万元人民币为履行出让合同，支付尚欠的土 地使用权出让金作担保。因此，上诉人取得了被上诉人核发的钦 建用地证字(1996)14号、26号《建设用地许可证》。至此，土 地使用权的出让已经完成，上诉人与被上诉人只存在债权债务关 系，应通过民事诉讼来解决，上诉人不存在违法使用土地的行 为，被上诉人不能对上诉人作出收回土地使用权的处罚决定。土 地使用权出让金迟迟未结清，原因是出让的土地面积与实际面积 不符，责任在被上诉人，上诉人没有违约。被上诉人的决定造成 了上诉人700万元人民币的损失，应予赔偿。市土地局上诉答辩 称：125万元人民币是另一项目的土地款，虽提供作担保，但我 局至今未予扣划，不能作为上诉人已交的土地使用权出让金。土 地出让合同签订后，上诉人仅交纳土地使用权出让金160万元人 民币，尚欠5845534元人民币，违反了合同第九条的约定。合同 出让的土地面积有红线图所证实，上诉人提供所谓面积不符的各 种理由，仅是上诉人为其拖延交纳土地使用权出让金所作的无理 辩解。我局曾多次通知上诉人限期交清土地使用权出让金，但上 诉人均未能如期交清。这一责任在上诉人一方，我局无任何过错 和违约行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维 持。上诉人请求赔偿无事实和证据，应予驳回。 广西壮族自治区高级人民法院经审理认为，南方公司与市土 地局签订的钦地宗合字(1996)第14号、第21号《钦州市国有 土地使用权出让合同》合法、有效，应受法律保护。因南方公司 未按合同约定交付土地使用权出让金而引起的合同纠纷，应按合 同的约定申请仲裁或向法院起诉通过民事诉讼来解决，作为合同 一方当事人的市土地局不能以行政决定的方式单方面解除合同。 南方公司虽然已取得了《建设用地许可证》，但尚未支付完土地 使用权出让金，未办理登记和领取土地使用权证，根据《中华人 民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十六条的规 定，尚未取得三号、四号码头的土地使用权。市土地局作出收回 土地使用权的决定，无事实依据，应予撤销。南方公司上诉有 理，应予支持。钦州市中级人民法院(1997)钦行初字第1号行 政判决认定事实和适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共 和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第(三)项和第五十 四条第(二)项的规定，该院于1997年11月6日作出判决如 下： 一、撤销钦州市中级人民法院(1997)钦行初宇第1号行政 判决； 二、撤销钦州市土地管理局钦市土字(1997)14号《关于收 回国有土地使用权的决定》。 [评析]· 本案有以下三个问题值得探讨。 一、原告南方公司是否已经取得了国有土地使用权。这是本 案的关键问题。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让 和转让条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，以 出让方式取得国有土地使用权必须同时具备以下几个条件：1． 土地使用者与市、县人民政府的土地管理部门签订了书面出让合 同；2．土地使用者必须按照出让合同约定的数额，在合同签订 后60日内支付全部土地使用权出让金；3．应当向县级以上地方 人民政府土地管理部门办理登记、取得了同级人民政府颁发的土地使用权证书。本案原告南方公司既没有按出让合同约定，在法 定期限内支付全部土地使用权出让金，更没有向主管部门办理登 记、领取由县以上人民政府颁发的土地使用权证书，仅仅与市土 地局签订了出让合同，交纳1印万元土地使用权出让金，很明 显，原告并没有取得国有土地使用权。有人以为，原告南方公司 已领取了《建设用地许可证》就取得了国有土地使用权。这是一、 种误解。《建设用地许可证》是由土地管理部门发给土地使用者 在某地块使用土地的凭证，它不能等同，更不能代替国有土地使 用权证书。因此，土地使用者即使领取了《建设用地许可证》， 也没有取得国有土地使用权。综上所述，被告市土地局对原告南 方公司作出收回土地使用权的决定，缺乏事实依据，是一种无效 的行政行为，当属判决撤销之列。 二、本案中市土地局是否有权收回土地使用权。《中华人民； 共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例}第十七条规 定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地 的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可 以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”根据这一规定㈠ 市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由 是：1．土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。·例 如合同规定，土地使用者自签订合同之日起，六个月内必须在出 让的土地上动工兴建主体工程，而土地使用者却连续两年不投资 兴建。2．土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。 例如，土地使用者在出让的土地上兴建的工程，严重破坏城市总 体规划。只有当上述事由出现时，土地管理部门才能对土地使用 者施以收回土地使用权的处罚。而本案中市土地局据以收回土地 使用权的直接理由是南方公司未按出让合同约定支付土地使用权 出让金。这不是处罚的法定理由，而是合同当事人违约的理由。 仅凭这一理由，市土地局无权收回土地使用权。南方公司是否支 付了土地使用权出让金，如果未支付责任在谁等等问题，需由仲 裁机关和人民法院裁决加以确认，而不能由合同一方当事人说了 算。如果经仲裁机关和人民法院确认南方公司未按合同约定支付 土地使用权出让金，可以追究其违约责任，但不能以此为由实施 行政制裁措施。 三、被告市土地局能否解除出让合同。被告在上诉答辩中提 到，该局作出的收回国有土地使用权的决定，实质内容是解除合 同。所谓解除合同，是指在合同关系有效期限尚未后满前当事人 提前终止合同。根据我国法律，合同解除包括经协议解除，由仲 裁机关或人民法院裁决解除两种方式。是否有一方当事人可以依 职权解除合同呢?对此，目前有一种理论认为，行政合同中行政 机关作为一方当事人可以依职权解除合同，这仅仅是一种理论探 讨，我国法律没有明文规定。城镇国有土地使用权出让合同，仍 属于民事合同性质。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让 和转让暂行条例》第十一条规定，土地使用权出让合同应当按照 平等、自愿、有偿的原则订立。这些原则体现了民事合同的特 征。既是民事合同，那么合同的解除就应按我国《民事诉讼法》 规定的方式进行，即经协商解除，协商不成的，经仲裁机关或人 民法院裁决解除，任何一方都不得依职权解除。谊条例第十四、 第十五条规定：土地使用者逾期未全部支付土地使用权出让金 的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿；出让方未按合同 规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违 约赔偿。这里所讲的有权，并非职权，是指请求解除合同的权 利，指一方当事人解除合同的意思表示。这种权利是对等的、双 向的，土地出让者享有此种权利，土地使用者同样享有此种权 利。是否真正有权解除合同，还看合同双方当事人经协商是否达 到一致意见，看仲裁机关或人民法院如何认定和裁决。本案中两 份出让合同都写明：因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成，双方同意向钦州市经济合同仲裁委员会申请仲 裁，也可向人民法院起诉。这也可以看出，解决争议的方式是双 方协商，协商不成时，请求仲裁机关或人民法院依法解决，排除 了一方当事人依职权解除合同的方式。从以上分析我们可以看 出，市土地局是不能解除出让合同的。 综现本案情况，二审判决撤销一审判决和市土地局的处罚决 定是正确的、合法的。这个判决不仅纠正了市土地局错误的行政 行为，也指出解决合同争议的正确途径。 (编写人：李发信金俊银) 。本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(行政 卷)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社删年版，第781页。