王宗孝诉连云港市规划局不履行规划管理职责案* [问题提示] 行政机关虽已作出行政行为，但未督促相对人自觉履行对 未在规定期限内申请人民法院强行执行，该行政行为的效力应 如何确定? [案情] 原告：王宗孝，男，1930年5月5日生，连云港市对外贸易 运输公司墟沟仓库退休工人。 被告：连云港市规划管理局(下称“规划局”)。 法定代表人：胡士斌，局长。 1992年至1994年间，王宗孝前邻韩学仁在未经市政规划部 门批准的情况下采取分层施工的方法，沿王家两层小楼前20cm 外建房，损害了王家的采光、通风权益。为此，王宗孝曾多次要 求连云港市规划管理局依法处理。1994年间，韩在原建筑基础 上加盖二层时，王宗孝出面阻止并砸坏了一根新建水泥柱，韩诉至法院要求恢复原状、赔偿损失。受诉法院经审理判令王宗孝赔 偿人民币16．24元，并驳回了韩某恢复原状的诉讼请求。同年8 月间，王宗孝再次前往连云港市规划局连云区规划管理办公室， 反映韩某非法加盖二层楼房问题并要求处理。规划局于同年10 月26日作出并向韩学仁送达了《关于韩学仁违法建筑的处罚决 定》，要求韩拆除第二层，但未向原告王宗孝送达。韩某收到该 处罚决定后未自动履行，规划局也因未在法定期限三个月内申请 人民法院强制执行，而使该行政决定对韩学仁违法建筑的处罚落 空。 原告王宗孝于1995年4月X日以规划局不履行规划管理职 责为由向连云港市连云区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院 判决被告连云港市规划局履行法定职责，作出具体行政行为，对 韩学仁违法建筑予以拆除，以保护原告的合法权益。 被告辩称：原告曾向规划局反映前邻韩学仁非法加盖二层楼 问题，但被告已经于1994年10月26日下发了94(144)号《关 于韩学仁违法建筑的处罚决定》，并于同日将该文送达韩学仁。 后原告没有主动查问，被告认为韩家已经自动履行处罚决定，两 家矛盾已经解决。1995年4月底，被告接到原告的起诉状后， 申请法院强制执行舛(144)号文，但法院以超出申请执行的期 限为由而不予强制执行。 [审判] 连云港市连云区人民法院经审理认为，被告规划局系地方人 民政府城市规划行政主管部门，主管本行政区域内的城市规划管 理工作，对本行政区域内的建筑行为依法负有管理职责。本案原 告认为其前邻韩某未经批准擅自建筑楼房而严重影响其采光、通 风的合法权益，请求被告依法处理是正确的，被告对原告的请求 不仅应当作出明确的答复和处理，而且在违章建筑责任人不自觉 履行处罚决定的情况下亦应依职权在法定期限内申请人民法院强 制执行，以确保原告的合法权益不受侵害。依照《中华人民共和 国城市规划法》第九条第二款、第十条、第三十二条、第四十条 及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第一款第五 项之规定，连云区人民法院于1995年6月28日作出判决： 责成被告连云港市规划局在本判决生效后30日内对原告王 宗孝的请求作出具体行政行为。 一审判决送达后，本案原、被告在法定期限内均未提起上 诉。 [评析] 本案是一起因政府规划管理部门未完全履行规划管理职责， 不在法律规定的期限内申请人民法院对行政处罚决定强制执行， 从而使行政处罚决定实际上归于无效而引起的行政诉讼案件。该 案向行政执法部门和受理行政诉讼案件的国家审判机关提出了一 个尚未引起注意的新问题，即行政机关的行政行为达到何种程度 才算是完全履行了自己的职责，亦即行政机关虽已作出行政行 为，但未督促相对人自觉履行又未在规定期限内申请人民法院强 制执行，与该行政行为有利害关系的公民能否对作出该行政行为 的行政机关提起行政诉讼的问题。 我们认为，本案中王韩两方纠纷的客体，从行政执法的角度 来看，当属于城市规划管理秩序无疑。国务院《城镇个人建造住 宅管理办法》第六条规定：“城镇个人建造住宅，必须符合城市 规划的要求，不得妨碍交通、消防、市容、环境卫生和毗邻建筑 的采光、通风。”“城镇个人建造住宅，必须经城市规划管理机关 审查批准，发给建筑许可证后，方可施工。”《中华人民共和国城 市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程 规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管 部门责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者 其他设施；影响城市规划尚可采取改正措施的，由县级以上地方 人民政府城市规划主管部门责令限期改正，并处罚款。”因此， 韩某违法建房的行为理应在政府规划管理部门管辖的范围之内， 连云港市规划局连云区规划管理办公室在接到本案原告王宗孝的 投诉后，对韩某作出行政处罚决定并责令其拆除违法加盖的÷楼 亦是正确的。问题在于，此后规划部门既未认真督促韩某自觉履 行，亦未在规定期限内申请人民法院强制执行；实际上使该处罚 决定归于无效。而本案中王宗孝的合法权益既未得到实现，城市 规划管理秩序亦未得到有效保障。我国的城市管理规划法明确规 定：“当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行 处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执 行。”据此，我们认为，针对王宗孝的投诉和韩某违法建筑的行 为作出行政行为以及依法申请人民法院强制执行的后续环节均系 规划管理部门的法定职责。与该行政行为有利害关系的本案原告 人王宗孝有权对规划管理部门不履行法定职责的行为提起行政诉 讼。诚然，规划法未就申请强制执行的期限作出明确规定，但最 高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干 问题的意见(试行)》第88条对此已作出了明确规定，申请人民 法院强制执行的期限“是自起诉期限后满之日起3个月”，并规 定“逾期申请的，人民法院不予受理”。因此，如判决责成规划 局申请强制执行已不符合上述规定的要求，故连云区人民法院责 成规划局针对原告的诉讼请求作出行政行为的判决是可行的，也 是正确的。 另外，审理中有一种观点认为，该案应作为民事案件中的相 邻关系纠纷来处理，而不能作为行政案件受理。我们认为，作为 民事案件受理是可以的，但前提必须是原告人提起民事诉讼；而 不能作为行政案件受理则是有失偏颇的。王韩两方的纠纷，既涉 及到行政管理中的城市规划管理秩序，又涉及到民法上的相邻关 系。在这种情况下，采取行政救济还是司法救济的方式来维护自 身的合法权益，原告人王宗孝具有选择权。当他已经选择了行政 救济方式而规划管理部门又未能完全履行其法定职责，从而使其 权益得不到强制执行程序的保障时，对规划管理部门提起行政诉 讼就是顺理成章的了。至于采用何种救济途径更符合诉讼经济原 则，也应当由原告人结合各种实际情况加以考虑并进行选择。 (编写人：胡为地 吕康明 金俊银) 。本条例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(行政卷 ·下)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第865页。