石永轩不服四川省开江县林业局林业行政处罚案 [问题提示) 贩运销售林业资源是否须到林业主管部门办理经营加工许 可证 [案情] 原告：石永轩，男，42岁。 被告：四川省开江县林业局。 法定代表人：刘兴权，局长。 第三人：四川省开江县工商行政管理局。 法定代表人：张明龙，局长。 1994年5月25日，被告四川省开江县林业局对原告石永轩 无木材经营许可证经营、加工木材的行为作出(1994)开林罚字 第伪号林业行政处罚决定：(1)对石永轩无证经营、加工木材 的违法行为处以100元罚款，并责令其立即停止违法活动； (2) 没收石永轩违法所得利润4600元，并处以违法所得两倍罚款； (3)在扣留木材期间发生的看守费、装卸费(138元)由石永轩 承担；(4)对石永轩无证经营尚未销售的木材(19．778立方米) 按石永轩自购价(每立方米785元)强制收购，交木材专业公司 经销。 原告诉称：被告四川省开江县林业局作出(1994)开林罚宇 第09号林业行政处罚决定，是违法的行为，应予撤销。其理由 是：(1)第三人四川省开江县工商行政管理局给原告石永轩核发 木材贩运、销售临时营业执照，并没告诉和要求原告石永轩先到 被告四川省开江县林业局处办理经营、加工木材许可证。(2)原 告石永轩贩运、销售木材，持有第三人四川省开江县工商行政管理 理局依法核发的贩运、销售木材临时营业执照。(3)按照四川省 人民政府川府发(1993)144号文件《关于征收恢复森林资源专 项资金的通知》规定“对未办理经营、加工木材许可证的单位和 个人，责令补办经营、加工许可证；对拒不办理的，应提请工商 行政管理部门吊销营业执照”。被告四川省开江县林业局对原告 石永轩无木材经营许可证，而持营业执照贩运木材的行为，不但， 没责令原告石永轩补办木材经营许可证，相反却作出了超越职权 重罚原告石永轩的具体行政行为。为此，请求法院根据《中华人 民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定，对“超越职权” 的“具体行政行为”，“判决撤销”，判令被告四川省开江县林业 局返还原告石永轩贩运的木材，赔偿原告石永轩由此而造成经济 损失。 被告辩称：被告四川省开江县林业局依法对原告石永轩作出 (1994)开林罚字第09号林业行政处罚决定，没有超越职权，是 合法的具体行政行为，请求人民法院支持。其理由是：(1)四川 省第七届人民代表大会第五次会议1991年1月25日通过的(四 川省绿化条例)第二十五条规定，经营木材的单位和个人必须凭； 县林业行政主管部门发给的经营木材许可证，向县工商行政主管 部门申请办理营业执照；第四十一条规定，无证经营竹木和收购 无证竹木的，责令其停止违法活动，可处以50元至100元的罚 款；已获利的，没收违法所得，并处以违法所得二至三倍的罚 款。(2)四川省林业厅川林政函(1993)25号文件《对执行< 四 川省绿化条例)第四十一条有关具体的答复》答复如下：对无证 经营竹木尚未销售或未销售完的竹木，林业行政主管部门可按其 收购价格强制收购，木材交林业部门的专业公司经营。(3)林业 部1990年制发的《木材运输检查监督办法》第十一条第二款规 定：在扣留期间所发生的木材经营费、装卸费由货主承担。 第三人述称：第三人四川省开江县工商行政管理局给原告石 永轩颁发木材贩运、加工临时营业执照，有法律依据，是合法的 行为，与原告石永轩受到的林业行政处罚无关，不应被列为第 人参加诉讼。其理由是：(1)《城乡个体工商户暂行条例》及其 实施细则、《四川省个体工商户条例》及其应用解释和中共四川 省委、省人民政府川秀发(1993)20号文件(关于大力发展个体 私营经济的决定》等法律、法规和规范性文件，对行业许可作了 专门规定，虽然都强调工商行政主管部门要把国家规定的特定条 件和行业主管部门批准，作为登记发照的依据，但是在具体列举 的行业许可中，都未列举或是明确地排除了林业许可。(2)被告 四川省开江县林业局对原告石永轩无许可证经营木材作出 (1994)开林罚字第09号林业行政处罚，是原告石永轩违法经营 木材造成，并非第三人四川省开江县工商行政管理局依法颁发临 时营业执照造成。 [审判] (一)一审情况 四川省开江县人民法院经审理查明：1994年5月15日，原 告石永轩持第三人四川省开江县工商行政管理局核发的木材贩 运、加工临时营业执照，在四川省达川地区林产品公司购圆木 19．778立方米，运至开江县宝塔乡三岔路处，被告四川省开江县 林业局工作人员拦车检查，以石永轩无木材经营许可证为由，当 即扣留了石永轩所运木材，填发了林业行政扣留证。5月20日 石永轩到四川省开江县林业局处接受处理，在处理过程中，四川 省开江县林业局查明石永轩1993年9月1日至1994年4月8日， 与四川省开江县永兴镇孙福林持临时营业执照，合伙经营、加工 木材，个人获利4600元。5月25日，四川省开江县林业局根据 《四川省绿化条例)第二十五条、第四十一条之规定，作出 “1994)开林罚宇第09号林业行政处罚决定：(”对石永轩无证 加工、经营木材的违法行为处以100元罚款，并责令其立即停止 所法活动； (2)没收石永轩违法所得利润4600元，并处以违法 所得两倍罚款；(3)因扣留木材发生的看守费、装卸费由石永轩 承担； (4)对石永轩无证经营尚未销售的19．778立方米木材， 按石永轩自购价(每立方米785元)强制收购，并交木材专业公 司经销。5月27日，四川省开江县林业局将强制收购的木材交 四川省开江县财贸经营部销售。 以上事实有下列证据证实： 1．原告石永轩承认自己一直持四川省开江县工商行政管理 局颁发的临时营业执照经营、加工木材，从未向县林业主管部门 申办木材经营许可证。 2．第三人四川省开江县工商行政管理局于1993年9月14 日、1994年4月8日分别向石永轩颁发了[开江工商个(93)临 字第079号]、[开江工商(舛)临字第013号]贩运、加工木材 临时营业执照。 3．原告石永轩1994年5月15日从达川地区林产品公司购回 的木材，发票载明材积是19．778立方米，购价是每立方米785 元，1994年4月8日，开江县法律服务中心主持石永轩与孙福林 调解达成的协议载明：石永轩与孙福林在1993年9月1日至 1994年4月8日期间合伙经营、加工木材分利4600元。 4．被告四川省开江县林业局扣留石永轩所运木材，向石永 轩填发了林扣证字第62号林业行政扣留证，对石永轩作出林业 行政处罚，向石永轩制发了(1994)开林罚字第09号林业行政 处罚决定书。 5．《四川省绿化条例)第二十五条规定，经营木材的单位和 个人必须凭县林业行政主管部门发给的经营木材许可证，向县工 商行政主管部门申请办理营业执照。第四十一条规定，无证经营 竹木和收购无证竹木的，责令其立即停止违法活动，可处以50 元至100元的罚款；已获利的没收非法所得，并处以违法所得二 至三倍罚款。 四川省开江县人民法院依据以上事实和证据认为：《四川省 绿化条例》作为四川省地方法规，四川省行政区域内任何单位和 个人都必须遵守。被告四川省开江县林业局依据(四川省绿化条 例》第二十五条、第四十一条规定，对原告石永轩无木材经营许 可证而进行经营、加工木材的行为，作出(1994)开林罚字第09 号林业行政处罚决定，主要证据充分，程序合法，适用法律得 当，是正确的行政行为，应予支持。原告石永轩在未取得木材经 营许可证的情况下，只向第三人四川省开江县工商行政管理局申 办木材贩运、加工临时营业执照后，即从事木材经营、加工活 动，直接违反了{四川省绿化条例)第二十五条之规定，系违法 行为，其诉讼请求不予支持。第三人四川省开江县工商行政管理 局在原告石水轩未取得木材经营、加工许可证的情况下，给石永 轩核发了贩运、加工木材临时营业执照，也直接违反了(四川省 绿化条例》第二十五条之规定，是违反法定程序的违法行为。且 其颁证行为，与被告四川省开江县林业局对原告石永轩所作的具 体行政行为有行政法上的利害关系，应将其作为第三人参加诉讼，对其违法行政行为所导致的法律后果应承担一定的行政赔偿 责任。 四川省开江县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十四条第(一)项第一目之规定和第六十八条第一款之规 定，经院审委会讨论决定，作出如下判决： 1．维持被告四川省开江县林业局(1994)开林罚字第09号 林业行政处罚决定书。 2．由第三人四川省开江县工商行政管理局赔偿原告石永轩 经济损失4600元。 案件受理费、其他诉讼费共计800元，由原告石永轩负担 500元，第三人四川省开江县工商行政管理局负担300元。 (二)二审情况 一审判决后，原告石永轩、第三人四川省开江县工商行政管 理局不服，向四川省达川地区中级人民法院提起上诉。石永轩上 诉理由是：上诉人石永轩依法申办了营业执照，并持营业执照经 营、加工木材，没有行为过错。四川省人民政府川府发(1993) 144号文件明确规定“未办理木材经营许可证的，责令补办，对 拒不补办的，应提请工商行政管理部门吊销营业执照”。被上诉 人四川省开江县林业局对上诉人石永轩无证经营、加工木材，作 出林业行政处罚严重超越职权，违反法定程序。本案应适用《城 乡个体工商户管理暂行条例》和四川省人民政府川府发(1993) 144号文件，一审法院只适用《四川省绿化条例》不当。上诉人 四川省开江县工商行政管理局诉称：我局依照《城乡个体工商户 暂行条例》等工商行政管理法规给石永轩颁发临时营业执照，且 与四川省开江县林业局对石永轩作出林业行政处罚没有行政法上 的利害关系，也未侵犯石永轩的合法权益。本案应适用《城乡个 体工商户管理暂行条例》等工商行政管理法规，一审法院适用 《四川省绿化条例》，把四川省开江县工商行政管理局列为第三人 ： 不当。 被上诉人四川省开江县林业局辩称：《四川省绿化条例》作 为地方法规，四川省行政区域内任何单位和个人都必须遵守。上 诉人石永轩无许可证经营、加工木材，直接违反《四川省绿化条 例》第二十五条之规定，被上诉人依法对其作出林业行政处罚是 合法的行政行为。上诉人四川省开江县工商行政管理局不严格审 查石永轩经营、加工木材的先决条件，给石永轩颁发营业执照， 也直接违反了《四川省绿化条例》第二十五条之规定，是违背法 定程序的违法行为，与被上诉人四川省开江县林业局作出林业行 政处罚行为有行政法上利害关系，给石永轩造成了经济损失。一 审法院判决适用法律正确，请二审法院依法维持。 四川省达川地区中级人民法院经审理基本上确认了一审认定 的案件事实和证据。 四川省达川地区中级人民法院认为：被上诉人四川省开江县 林业局认定上诉人石永轩违法经营、尚未销售的木材19．778立 方米和1993年9月1日至1994年4月8日期间与他人合伙及个 人单独违法经营、加工木材，个人获取违法利润4600元的事实 清楚。《四川省绿化条例》第二十五条规定：经营木材的单位和 个人，必须凭县林业主管部门发给的经营木材许可证，向县工商 行政管理部门申请办理营业执照。上诉人石永轩在未先向被上诉 人四川省开江县林业局申领木材经营许可证，即未取得木材经营 许可证的情况下，便实施经营、加工木材的行为，显属违法行 为，应受到法律制裁。被上诉人四川省开江县林业局对石永轩所 实施的违法行为，依据《四川省绿化条例》第二十五条、第四十 一条的规定，作出(1994)开林罚字第09号林业行政处罚决定， 证据充分、确实，程序合法，适用法律正确，系合法的具体行政 行为，应予支持。上诉人四川省开江县工商行政管理局在石永轩 未取得县林业主管部门经营木材许可证的前提下，给石永轩颁发 了贩运、加工木材的临时营业执照，违反了《四川省绿化条例) 第二十五条的规定，是违反法定程序的颁照行为，其违法颁照行 为给石永轩造成了经济损失，依法应承担相应的行政赔偿责任。 同时，因四川省开江县工商行政管理局实施的颁照行为与四川省 开江县林业局作出林业行政处罚决定具有行政法上的利害关系， 原审法院依法将其作为本案第三人参加诉讼并无不当。据此，原 审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，审理程 序合法，应予维持。上诉人四川省开江县工商行政管理局向本院 提起上诉后，在二审审理期间书面申请撤回上诉。 四川省达川地区中级人民法院依照{中华人民共和国行政诉 讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下： (1)准予上诉人四川省开江县工商行政管理局撤回上诉； (2)驳回上诉人石永轩的上诉，维持原判。 二审案件受理费、其他诉讼费共计800元，由上诉人石永轩 负担。 [评析] 解决四川省开江县工商行政管理局给石永杆颁发营业执照和 四川省开江县林业局对石永轩作出林业行政处罚两个具体行政行 为在适用法律上是否正确的问题，是审理本案的关键。 四川省开江县工商行政管理局给石永轩颁发营业执照，适用 的法律是《城乡个体工商户管理暂行条例》及实施细则、《四川 省个体工商户条例》及应用解释等法律法规。这些法律法规都强 调了把国家规定的特定条件及需行业主管部门批准作为工商行政 管理部门登记发照的依据。虽然在具体列举行业许可时，这些法 律法规都未列举林业许可，但也都未明确排除，也就是说仍存在 林业许可的可能性。《四川省绿化条例)第二十五条明确规定了 林业许可，即“经营木材的单位和个人，必须凭县林业主管部门 发给的经营木材许可证，向县工商行政管理部门申办营业执照”。 这一规定与国家法律法规包括上述工商行政管理法规并不相抵 触，在四川省行政区域内是有效法规，任何单位和个人都必须遵 守，开江县工商行政管理局、石永轩也不例外。石永轩在未取得 经营木材许可证的情况下，即向四川省开江县工商行政管理局申 办营业执照，并持营业执照经营、加工木材，严重违反了《四川 省绿化条例》第二十五条之规定，显属违法行为，理应受到法律 制裁。四川省开江县工商行政管理局对石永轩申办营业执照的先 决条件未进行严格审查，在石永轩未提供木材经营许可证的前提 下，即给石永轩颁发了木材贩运、加工临时营业执照，也是违反 《四川省绿化条例》第二十五条规定的行为，是违反法定程序的 颁照行为，且与四川省开江县林业局作出(1994)开林罚字第09 号林业行政处罚决定有行政法上的利害关系，对石永轩的经济损 失，依法应承担相应的行政赔偿责任，应列为本案第三人参加诉 讼。 四川省开江县林业局对石永轩无许可证经营、加工木材作出 (1994)开林罚字第09号林业行政处罚决定，适用的是(四川省 绿化条例》第四十一条“无证经营竹木和收购无证竹木的，责令 其停止违法活动，可处以50至100元的罚款；已获利的没收违 法所得，并处以违法所得二至三倍的罚款”；林业部《木材运输 检查监督办法》第十一条第二款“在扣留期间所产生的木材看守 费、装卸费由货主承担”；四川省林业厅川林政函(1993)25号 文件关于“无证经营竹木尚未销售的或未销售完的竹木，林业行 政主管部门可按其购价强制收购，木材交林业主管部门的专业公 司经营”。石永轩要求适用的规范性文件四川省人民政府川府发 (1993)144号文件虽有“对未办理经营、加工木材许可证的单位 和个人，责令补办经营许可证；对拒不办理的，应提请工商行政 管理部门吊销营业执照”的规定，但该规定并未排除在责令补办木材经营许可证的同时，林业主管部门可视其情节依法给予行政 处罚。如果排除，则该文件将与地方性法规相抵触，根据《中华 人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定的法律适 用原则：地方性法规法律效力高于本行政区域内任何部门或机关， 制定的规范性文件的效力，故该规范性文件亦不能作为法院判案 依据。因此，四川省开江县林业局适用《四川省绿化条例》、《木 材运输检查监督办法》等法规作出(1994)开林罚宇第09号林 业行政处罚决定适用法律正确，是合法的具体行政行为。石永杆 仅以四川省人民政府川府发(1993)144号文件有关规定而拒绝 接受并请求人民法院判决撤销四川省开江县林业局依法作出的行 政处罚决定，理由不成立。 (编写人：唐其安) ．本案例摘自中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编：<中国审判案例要览)<1997年经济审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社1998年版，第548页