厦门市同安区马巷镇琼头村民委员会不服厦门市同安区人民政府海地、滩涂权属纠纷行政处理决定案 [问题提示] 什么样的行政机关有权对海域航道的范围等航道事务进行管理？ [案情] 原告：厦门市同安区马巷镇琼头村民委员会。 法定代表人：林水命，主任。 被告：厦门市同安区人民政府。 法定代表人：杨金兴，区长。 被告依据《厦门市海域使用管理规定》、《厦门市浅海滩涂水 产增殖管理规定》，为解决琼头、丙州两村部分海域若干问题， 决定：(1)为确保海上航行安全，对同安湾海域东沙坛(鼎坛) 东、西两侧航道上的设网捕鱼及水产养殖进行清理，并以经纬坐 标的形式确定出清理海域，要求村民在期限内自行清除规定范围内的海上水产养殖设施。(2)决定丙州村申请使用海域的范围为 东沙坛西侧航道以西的150米-250米的部分海域；琼头村申请 使用海域的范围为东沙坛西侧航道以东150米-250米，东侧航 道中线两侧宽度1．50米-250米的部分海域。在2003年7月15 日期间内，两村若需要进行水产养殖，经申请批准后方可使用。 两村现有在东、西航道上越线的海上水产养殖设施，须于2000 年7月15日前自行清理。逾期不清，由区渔业行政主管部门给 予行政处罚。(3)鼎坛位于西侧航道以东区域，属琼头村申请使 用范围。丙州村在鼎坛放置的水产养殖设施须于2000年7月15 日前自行搬离，并补交1985年以来使用鼎坛的“三金”，于2000 年5月”日前一次性缴交给马巷镇人民政府。(4)1963年琼头、 丙州两村签订的海肥、“海土鬼”生产线，由于两条生产线相交 叉，且海肥亦早巳停止生产，海肥生产界线的存在已无实际意 义，予以取消。(5)同安湾海域已被规划为水产养殖功能区，若 需要开采海沙须经相关论证、申请，取得采矿许可证后，统一组 织作业。(6)本决定从2000年5月16日起执行。 原告不服被告20(10年5月12日作出的同政(2000)综118 号行政决定，向法院提起诉讼。 原告诉称：(”根据{中华人民共和国航道管理条例》、《中 华人民共和国航道管理条例实施细则》的规定，同安湾东沙坛海 域的航道事务只能由福建省交通主管部门及其设置的航道管理机 构负责。被告无航道事务的管理权限，其所做的决定系无棵行 政。(2)被告所规定的500米航道尺度缺乏依据，且与厦门市人 民政府厦府(1997)综162号(厦门市海域功能区划》确定同安 湾海域的主导功能为海水增殖的文件规定相抵触，应予撤销。 (3)根据《厦门市海域使用管理规定》、《厦门市浅海滩涂水产增 殖管理规定》的规定，被告禁止原告在东沙坛西水域水产养殖， 侵犯原告的公平竞争权。(4)“海肥生产线”早有文件作出规定，原告对该海域拥有合法使用权，被告将此海域划给丙州村使用， 剥夺了原告的生产经营权。(5)1993年原同安县人民政府对琼、 丙两村的海地界线及海肥、“海土鬼”生产范围等作出裁定，已 经人民法院生效判决所确认，被告的决定推翻了法院的生效判 决，是错误的。(6)行政机关依法行政，须有明确的法律依据， 被告引用的两个规定与本案的行政行为不具有关联性，不能成为 合法依据，且被告只引用法规名称，未引用具体的条款，应视为 没有法律依据。故请求撤销被告作出的同政(2000)综118号行 政决定第一、二、四条的规定。 被告辩称：(1)根据《中华人民共和国航道管理条例》、《中 华人民共和国航道管理条例实施细则》、福建省人民政府1987年 (关于严禁在航道上设网捕鱼的通知》的规定，同安区人民政府 对水运发达地区的同安区域有权行使地方航道的管理权，所做的 航道清理并无不当，不存在越权行政的问题。(2)琼头、丙州两 村的海域地界线早在1985·年已明确，1993年原同安县人民政府 再次确认该界线，并经一、二审法院判决维持。现被告的决定不 是重新划分界线，而是以经纬坐标的形式对两村的海地界线重新 加以明确。并明确两村使用的海域申请范围，不存在违背生效法 律文书和上级文件的精神。(3)海肥生产线是两村1963年协议 确定的，随着海肥资源的衰退，现只有零星生产，水产部门对讲 生产也早不做协调了，该生产线的存在也无实际意义，全海肥生 产线与“海土鬼”生产线相交叉，又与两村的海地界线容易混 淆，是两村生产纠纷的主要原因之一，根据(渔业法》第十二条 的规定，政府有权予以取消。(4)琼头、丙州两村的海地权属缚 纷由来已久，虽然政府曾做过裁决，但两村仍有冲突发生。今年 5月份是1985年裁决鼎坛的交接期限。政府为妥善解决问题， 在区党委的领导下，成立协调小组及办公室，经多次进行实地勘 察，召开座谈会，在尊重历史和现状的基础上，作出客观、公 正的处理决定。请求法院予以维持。 [审判] (一)一审情况 厦门市中级人民法院经审理查明：厦门市同安区马巷镇琼头 村与厦门市同安区西柯镇丙州村为海地、滩涂的权属问题，多次 发生纠纷。1953年在原同安县人民政府及有关部门的协调下， 两村就丙州村海地四至达成了协议。1963年在原同安县人民政 府组成的联合工作组的调处下，两村对海肥、“海土鬼”生产线 达成协议：“(1)大螺、蚵尾沙线尖与大炳尾交接处(以标志为 记)直向西面的刘埭龟山尖为直线以北者，大螺至西港边以西之 海肥生产归丙州大队经营，以南海肥原属琼头大队使用的地区， 仍归其生产。(2)海肥收获季节来时，双方应听候县水产科的通 知，始得开海生产，对两队交接应由干部领队，统一时间进行捞 取……”由于两村要求解决海地权属界线争议问题，1985年4 月原同安县落实“两滩”政策领导小组组织调查组深入调查、取 证，进行实地勘察，并召集双方协商后，决定对两村的海地权属 界线作出裁定：(1)东沙坛(即鼎坛)滩地的管理权归琼头村， 丙州村继续使用15年，至2000年5月15日归还琼头村使用，使 用期间丙州村应向琼头村交纳“三金”；(2)两村的海地界线为 上至大小牛鼻垅(亦称牛缭坛)标志之间的中心点，经东沙坛 (鼎坛)与大螺标志之间中心点，下至横坛粪箕坛(亦称虎鱼坛) 标志之间中心点连接线，界线以东的滩涂地管理使用权归琼头 村，界线以西的滩涂地管理使用权归丙州村；(3)两村的海肥、 “海土鬼”及水面捕捞生产仍按1963年的协议执行……1993年原 同安县人民政府作出同政(1993)综316号决定，确认了上述裁 ．定书的内容。琼头、丙州两村不服，向原同安县人民法院提起行 —政诉讼。原同安县人民法院、厦门市中级法院判决维持了原同安县人民政府的上述裁定，两村均能按照生效的判决执行。 2000年是东沙坛(鼎坛)由丙州村归还琼头村的时间，被 告同安区人民政府为妥善解决两村的问题，在区党委的重视与领 导下，成立了协调小组及办公室，通过调查研究、实地勘察、召 开座谈会等形式，作出了厦门市同安区人民政府同政(2000)综 118号“关于解决琼头、丙州两村部分海域若干问题的决定”， 琼头村委会不服，向厦门市人民政府申请行政复议，厦门市人民 政府于2000年8月10日作出厦府复决字(2000)第019号行政 复议决定，维持同安区人民政府的“决定”。琼头村委会遂向本 院提起行政诉讼。 上述事实有下列证据证明： 经审理查明，被告厦门市同安区人民政府提交的证据经庭审 质证有： 1．1987年福建省人民政府《关于严禁在航道上设网捕鱼的通 知》。 2．《厦门市海域使用管理规定》。 3．《厦门市浅海滩涂水产增殖管理规定》。 4．福建省交通厅闽交法(1997)36号文、原同安县人民政 府政(1986)200号批复、交通行政处罚委托书。 5．1993年3月3日原同安县人民政府{关于清除境内海域航 道障碍，确保船舶安全航行的通告》。 6．交通部交海发(2000)94号《关于开展“水上运输安全 管理年”活动的通知》。 7．原同安县人民政府同政(1993)综316号确认县落实“两 滩”政策领导小组“关于琼头、丙州两村海地权属界限争议的裁： 定”。 8．原同安县人民法院(1993)同法行初字第1号行政判决及； 厦门市中级人民法院(1994)厦行终字第3号行政判决。 9．军用地图。 10．福建省航道局厦门分局厦航道(2000)23号，关于周安 区东沙坛(鼎坛)东西航道坐标的复核情况。 11．已过期的部分村民的捕捞许可证。 12．马巷镇关于“东沙坛”归还琼头村使用的问题建议方 案。 13．同安区西柯镇水产技术推广站的证明。 14．1963年琼头、丙州两村的“协议书”。 原告琼头村委会举证的证据经庭审质证有： 1．厦府(1997)综162号《厦门市海域功能区划》。 2．村民从事海肥生产的照片2张。 3．琼头村村民从事海肥生产的调查表。 厦门市中级人民法院认为：厦门市同安湾属天然的港湾航 道，应受到保护。同安区人民政府以决定的形式对琼头、丙州两 村的海地界线用经纬坐标予以标示是科学的，应予认可。其作为 一级政府有责任加强对航道建设、管理和养护工作的领导，依据 航道管理的相关法律，所作出的航道清理决定，并无不当。原告 琼头村委会认为被告同安区人民政府无航道事务管理权限，属无 权行政的诉求不予支持。 根据《厦门市海域使用管理规定》第十一条第(一)项的规 定，在同安海域从事养殖生产，须向渔政部门申请，审核后报政 府批准。琼头、丙州两村由于曾经发生海界纠纷，政府通过决定 的形式明确各自的海域使用申请范围，所划定的区域基本上按照 1985年原同安县人民政府裁定的海域地界线进行划分的，该做 法有利于使海域管理使用走向有序和规范，不存在原告诉称的侵 犯公平竞争权的问题。 根据《中华人民共和国渔业法》第十二条的规定，政府对有 争议的水面、滩涂使用权问题有权处理。本案被告厦门市同安区请行政复议，厦门市人民政府于2000年8月10日作出厦府复决 字(2000)第019号行政复议决定，维持同安区人民政府的同政 (2000)综118号决定。琼头村委会遂向厦门市中级人民法院提 起行政诉讼。 上述事实有下列证据证明： (1)同安区委(2000)3号、4号专题会议纪要。 (2)厦府(1997)综162号厦门市海域功能区划。 (3)国标jT211---99航道有效宽度标准。 (4)厦港监航(1999)80号航行通告。 (5)原同安县人民政府同政(1993)综316号确认县落实 “两滩”政策领导小组“关于琼头、丙州两村海地权属界线争议 的裁决书”的决定。 (6)原同安县人民法院(1993)同法行初字第1号行政判决 及厦门市中级人民法院(1994)厦行终字第3号行政判决。 福建省高级人民法院认为：行政机关作出行政行为应当事实 清楚，于法有据。被上诉人同安区人民政府不能举证证明其具有 航道行政管理的职权，其作出的同政(2000)综118号“关于解 决琼头、丙州两村部分海域若干问题的决定”；第一、二项决定 内容，所依据的地方性法规和规章为”《厦门市海域使用管理规 定》和(厦门市浅海滩涂水产增殖管理规定》，上述法规和规章 并未赋予区级政府航道及海域使用管理职权，且对航道清理、海 域使用申请线也未作出相关规定，被上诉人同安区人民政府在具 体行政行为中也未具体引用上述法规和规章的具体条款，因此 被上诉人同安区人民政府所作出的同政(2000)综118号决定的 第一、二项决定适用法律不当。被上诉人同安区人民政府在庭审 中，也不能举证证明其认定琼头村已停止生产海肥的事实，故凋 上诉人同安区人民政府作出的同政(2000)综118号决定第四项 内容，证据不足。综上，被上诉人同安区人民政府作出的同政 (2000)综·118号决定的第一、二、四项内容，证据不足，适用 法律错误，应当撤销。被上诉人同安区人民政府请求维持原审判 决的理由，本院不予支持。原审法院判决超出了上诉人琼头村委 会的诉讼请求，且适用法律错误，本院应予改判。上诉人琼头村 委会认为被上诉人同安区人民政府适用法律不当的上诉理由成 立，本院应予支持。 福建省高级人民法院依照(中华人民共和国行政诉讼法》第 六十一条第(二)项，最高人民法院《关于执行(中华人民共和 国行政诉讼法)若干问题的解释)第七十条之规定，判决如下： (1)撤销厦门市中级人民法院(2000)厦行初字第5号行政 判决； (2)撤销同安区人民政府2000年5月12日同政(2000)综 118号“关于解决琼头、丙州两村部分海域若干问题的决定”第 一、二、四项决定。 本案一、二审诉讼费各100元，由被上诉人同安区人民政府 负担。 [评析] 本案是福建省首例县区．政府在处理海地、滩涂权属纠纷中 涉及航道管理问题的行政诉讼案。案件审理过程中，主要涉及以 下几个向题： 1．本案被告作出的海地÷滩涂权属纠纷之行政处理决定中 对涉及航道管理事项的处理超越了自己职权的范围。 超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施 了其无权实施的行为。行政机关在实施行政管理工作中，超越职 权的行为时有发生。本案被告在作出的行政处理决定中，就存在 此种情形。《中华人民共和国’航道管理条例》第六条规定：“国家 航道芨其航道设施按海区和内河水系，由交通部或者交通部授权的省、自治区、直辖市交通主管部门管理。地方航道及其航道设 施由省、自治区、直辖市交通主管部门管理。专用航道及其航道 设施由专用部门管理。国家航道和地方航道上的过船建筑物，按 照国务院规定管理。”第八条规定：“国家航道发展规划由交通部 编制，报国务院审查批准后实施。地方航道发展规划由省、自治 区、直辖市交通主管部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府 审查批准后实施，并抄报交通部备案……”根据上述规定，很显 然，本案被告厦门市同安区人民政府是不具有航道事务的行政管 理职权的。被告在作出“关于解决琼头、丙州两村部分海域若干 问题的决定”中，对同安湾东沙坛海域的航道管理事项：航道范 围、航道清理以及海域使用申请线等进行规定，显然实施了不属 于自己职权范围的行政行为。超越了自己行政权限，即超越了由 法律、法规规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围、界限 因为越权无效是行政法的一项重要原则，行政机关如果作出超越， 职权的具体行政行为，人民法院将依法判决予以撤销。因此，本 案二审法院终审判决撤销了被告具体行政行为的相关部分— “关于解决琼头、丙州两村部分海域若干问题的决定”第一、习 项决定。 2．本案被告的行政处理决定中对航道管理事项的处理于法 无据，其适用法律错误。 根据行政诉讼法的规定，行政机关作出具体行政行为要有法 律依据。也就是说，适用法律要正确，必须根据案件的事实按照 相关的法律、法规以及规章等规范性文件的具体规定作出具体行 政行为。本案被告厦门市同安区人民政府“关于解决琼头、丙州 两村部分海域若干问题的决定”第一、二项决定，所依据的地方 性法规和规章主要是(厦门市海域使用管理规定》和《厦门市浅 海滩涂水产增殖管理规定》。但是，这些法规和规章既未规定赋 予县区级人民政府航道及海域使用管理职权，又没有对航道清 理、海域使用申请线作出相关的具体规定。因此，被告适用这些 法规、规章等规范性文件对两村海域使用问题作出决定，显然适 用法律不当。必须特别指出的是，行政机关作出具体行政行为要 做到于法有据，要求是很严格的，不但要有相关的法律、法规和 规章等规范性文件作为依据，而且要正确适用这些规范性文件有 关具体条款。否则，亦属适用法律不当。被告在作出两村海地权 属纠纷行政处理决定中未引用上述法规和规章的具体条款，也属 适用法律不当。因此，本案被告的行政处理决定缺乏法律依据， 适用法律错误，也是人民法院判决撤销该行政处理决定部分内容 的重要根据之一。 3．本案被告的行政处理决定中认定的部分案件事实证据不 足。 根据《行政诉讼法》的规定，行政机关作出具体行政行为要 有事实根据。也就是说，认定案件事实，进行正确处理，要有充 分、确凿的证据作为根据，提出的证据足以证明法定事实要件成 立。本案中被告同安区人民政府认定：1跖3年琼头、丙州两村 签订的海肥；“海土鬼”生产线，由于两条生产线相交又，且海 肥亦早已停止生产，海肥生产界线的存在已无实际意义，并据以 作出予以取消的决定时，没有确凿的证据佐证，在二审庭审中， 也不能举证证明其认定琼头村已停止生产海肥的事实。因此，被 告同安区人民政府作出的“关于解决琼头、丙州两村部分海域若 干问题的决定”中第4项决定，证据不足，没有证据或者证据不 足作出的具体行政行为，人民法院应当依法判决予以撤销。据 此，二审法院依法判决撤销了被告作出的行政处理决定中的第四 项决定。 4．本案一审法院的行政判决超出了原告的诉讼请求范围， 是错误的。 当事人的诉讼请求是人民法院行使审判权的前提和对象。行政诉讼中的原告向法院提出明确的诉讼请求，法院立案受理后针 对诉讼请求进行审理，既不能遗漏审理原告的诉讼请求，也不能 审理原告没有提出的诉讼请求。在二审案件中，不能提出新的诉 讼请求，否则，对此新的诉讼请求的审理裁判，将形成“一审终 审”，违背我国“两审终审”的原则。本案中，原告琼头村委会 提出的诉讼请求是非常明确的，即请求撤销被告厦门市同安区人 民政府作出的“关于解决琼头、丙州两村部分海域若干问题的决 定”第一、二、四项的规定，并提出相应的理由和根据，按照法 律的规定，人民法院应就原告的诉讼请求进行审理作出判决，本 案一审法院作出的行政判决超出了原告琼头村委会的诉讼请求， 且适用了不该适用的相关法律、法规的有关规定，判决维持了被 告作出的行政处理决定的全部事项。因此，二审法院作了改判， 二审判决撤销一审行政判决，撤销被告“关于解决琼头、丙州两 村部分海域若干问题的决定”第一、二、四项决定，亦即对原告 的诉讼请求的事项作出了判决。 (编写人：刘希星) 本案例摘自国家法官学院、中国人民大学法学院编： (中国审判案例要览)(2002年商事审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社删年版，第710页。