[案情简介] 上海市沪北电影院自1994年11月8日起进行扩建施工。扩建后的电影院建 筑物与洛川东路某弄2号20层高层住宅的间距明显减少，使楼内居民的光照时： 间大为减少，并且由于间距太小，电影院排风扇的噪音和气流也对该楼内居民的 生活造成较大影响。居民多次与电影院、闸北区规划土地管理局交涉，告知该扩 建工程严重妨碍了周围居民的正常生活，要求规划土地管理局或电影院采取措 施，排除妨碍。在一年多的时间里，有关方面没有采取任何措施。无奈之下，该， 楼内的37户居民共同委托律师担任代理人，与区规划土地管理局沟通，在没有 结果的情况下，37户居民向法院提起诉讼，要求区规划土地管理局限期履行法， 定职责，依法对电影院的违章行为作出行政处罚。 原告洛川东路37户居民诉称：沪北电影院扩建工程规划批准的高度为22 米，而实际高度为26．7米，·超标4，7米，超建面积为641平方米，另玻璃天窗 擅自改为框架平顶，计96平方米。而且经对电影院及居民住宅楼进行实地测量， 扩建后的沪北电影院与住宅楼北侧和西侧的间距分别为7．91米和8．26米，取得 的数据证明扩建工程不符合有关城市规划的法规、规章的规定，该扩建行为违反 了(上海市城市规划管理技术规定)的多条规定，属违章建筑。区规划土地管理 局的有关人员证明了沪北电影院不按照规划批准的图纸施工、违章扩建的事实。 但在长达一年多的时间里，区规划土地管理局虽经居民多次反映，却一直未作出 有关处理决定，属于明显的行政不作为，因而要求其依法履行义务，责令沪北引 影院限期拆除违章建筑。 被告区规划土地管理局辩称：自己已经在调查处理该违章建筑，未作出处罚决定书是因为外界干扰，而且法律法规没有规定处罚期限。 [法律问题1 规划土地管理局的作为义务。 [法律依据] (1)< 民法通则)第83条。 (2)<城市规划法)第32、37、40条。 (3)(行政诉讼法)第41条。 [法理和法律分析] 本案的37户居民与电影院之间存在民法上的关系——相邻关系，他们之间 的纠纷可以通过民事诉讼途径加以解决。但本案37户居民却提起了行政诉讼， 状告规划土地管理局的行政不作为，为此必须弄清37户居民在民法上是否“有 理”，即他们的正当权利是否遭受了损害或妨害，规划土地管理局负有何种义务， 以及37户居民是否具有原告地位这几个问题。 首先，37户居民与电影院间在民法上属于相邻关系。相邻关系是指两个或 两个以上相互毗邻的不动产所有人或使用人，在行使不动产的所有权或使用权 时，因相邻各方应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。相邻关系又可 细分成若干种类型。本案属于因通风、采光而发生的相邻关系，也就是说，相邻 各方修建房屋和其他建筑物时，必须与邻居保持适当距离，不得妨碍邻居的通风 和采光。根据(民法通则)第83条的规定，“不动产的相邻各方，应当按照有利 生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通 风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排 出妨碍，赔偿损失”。学者又依此归纳出几条处理原则，如团结互谅原则、公平 原则、效率原则和尊重历史原则。本案中电影院如不扩建，根据尊重历史原则， 即便其建筑物事实上有妨碍原告通风、采光之处，原告也不能起诉。但如今被告 趁扩建之机，擅自超高、改变设计以至原告遭受损害，则有悖公平原则，也不合 乎团结互谅原则。因此，原告有权根据<民法通则)第83条的规定请求停止侵 害，排除妨碍，赔偿损失。 值得探讨的是，本案中电影院的扩建行为确有违法之处——原告有较为详 尽、可采的证据为证，如果本案中电影院的各种手续都经过了“合法”的审批手 续，却在实际上侵害了原告的相邻利益，原告是否有权获得救济?这涉及对相邻 关系的侵害是否以行为人的过错或违法性为必要的问题。这里又需要区别物权请 求权与因侵权行为而产生的损害请求权的关系问题。物权请求权的行使不以对方 当事人的过错为必要，而侵权请求权的成立原则上以过错为必要；物权请求权只 要有妨碍即可主张，而不问此种妨碍的程度以及是否可以计算，而侵权请求权则 以相当程度的可以计量的损害为必要。“相邻权”的称呼是不严谨的，它并不是 一种独立的物权，而是对所有权或使用权的限制或延伸，属于所有权或使用权的 内容。这样在本案被告基于过错而侵害时，原告产生了两项请求权，即物权请求 权和基于侵权行为而产生的债权请求权；在被告没有过错时，则原告只能依物权 请求权获得救济。此处提到的此种情形就是如此，当然原告也可以提起行政诉 讼。我国司法实践中长期不区分物权请求权与侵权请求权，而一律依侵权处理， 这种做法是不太妥当的。因此如果物权请求权理论得以在实践中确立的话，那么 原告就无须对被告是否有过错进行举证，从而省却许多不必要的举证负担，这样 更有利于权利的维护。 再来看规划土地管理局负有何种义务。<城市规划法)第32条规定，在城市 规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须 持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根 据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个 人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手 续。<城市规划法)第37条规定：“城市规划行政主管部门有权对城市规划区内 的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资 料，检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。”第40条规定：“在城 市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规 定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府规划行政主管部门 责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市 规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责 令限期改正，并处罚款。” 沪北电影院不按照规划批准的图纸施工，违章扩建，区规划局完全可以依法 主动行使法律赋予的权力，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑 物或者其他设施，并处罚款。这既是其法定的权力，又是法定的义务。但规划土 地管理局在居民的一再反映下，没有采取任何措施，因而要就其行政不作为承担 责任。 本案居民是否有权对规划土地管理局提起行政诉讼?行政诉讼的原告是指对 具体行政行为不服，依照<行政诉讼法)的规定向人民法院起诉的利害关系人。 根据<行政诉讼法)第41条规定，原告包括具体行政行为的相对人和相关人， 相对人当然享有原告地位，相关人只有在其权益损害与具体行政行为间有相当因 果关系时，才有原告资格。本案规划土地管理局的不作为行为与居民的损失间有 相当因果关系，故原告可以提起行政诉讼。 本案被告没有实施任何具体行政行为，是否可以成为本案的被告?法律中的 行为既包括作为也包括不作为，规划土地管理局的不作为本身就是一种行为。需 要注意行政机关不履行法定职责时起诉期限的起算问题。对此应根据不同的情形 区别对待。如果法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行法定职责的 期限已作了规定，行政机关超过期限仍不作为的，从该期限届满之日起计算起诉 期限。在没有相关的法律规范规定行政机关履行法定职责的期限时，公民、法人 或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内 不履行的，公民、法人或者其他组织向法院起诉的，法院应当受理。特殊情况 下，当事人可不受起诉期限的限制，径行起诉。本案属于第二种情形。 ． 人民法院经审理认为行政机关负有法定职责，无正当理由拒不履行或拖延履 行的，可以责令被告限期履行法定职责，即作出履行判决。本案中，即可以责令 规划土地管理局作出行政处罚决定。至于规划土地管理局所说的受到外界干扰之 说，实在不算是什么正当理由。结合本案的实际情况，应作出责令限期拆除建设 工程规划许可证件所批准范围以外的建筑，而非全部建筑，并处相当的罚款。这 样，原告与电影院间的民事纠纷才从源头上得到了解决。 [学者建议] 本案37户居民能提起行政诉讼，可见其法律意识之强。本案需要注意的是 物权请求权与因侵权行为而产生的损害请求权的关系问题，后者属于债权请求 权，二者有很多不同。我国司法实践中长期不区分物权请求权与侵权请求权，而 一律依侵权处理，这种做法是不太妥当的。应该对二者作出区分，在物权被侵害 时，援用物权请求权制度将更有利于权利的维护。 ① 本案例摘自蔡育天主编：<房地产案例精选)，414页。