[案情简介] 1992年某房地产开发公司(以下简称某开发公司)与某乡政府协商，准备 利用该乡的土地搞开发经营。经过协商，乡政府以该乡经济合作社(二者系一套 人马、两块牌子，以下简称乡)的名义与某开发公司签订了一份“联合兴办公司 协议书”。协议规定：双方联合兴办京达公司，乡里提供50亩土地作为出资，该 开发公司出资，在这块土地上修建若干幢别墅，作为度假村以吸引城市客源，预 计利润可观。公司开始运作后，由该开发公司全权管理，乡里不参与管理过程。 ，双方联营年限为50年，不论盈亏，公司每年都要分期向乡里给付利润和管理费。 在该开发公司全面开始兴建别墅之初，一切均顺利。由于经营有方，该开发公司 的经营效益不断提高，因而引起了乡政府以及农民的嫉妒，1995年乡政府向该 开发公司提出提前解除合同，该开发公司不同意。于是弓I起纠纷，诉诸法院。 原告提出：该开发公司本着诚实经营、信誉至上的原则与该乡政府签订联建合同。在经营中，该开发公司一直按照合同的约定履行义务，但乡政府违背约定，擅自单方面解除合同，系属违约行为，应当承担违约责任。同时，基于该开发公司的实际需要，以及被告仍具备履行能力，提请法院裁定被告继续履行合同。 被告提出：乡政府是理所当然的农村土地管理者，但签约是与乡经济合作社签约。而乡经济合作社是没有权利签订该合同的，它不是集体土地所有人，不具有处置土地的权利，因此，该合同由于签约主体不合格，根据《民法通则》和我国现行其他法律法规的规定，应当确定该合同无效。但由于土地已经被使用一定期间，根据土地所有权理论，所有者有权收取一定的土地收益，即相当于地租的这部分费用，先前的所得应有效。 处理结果：某区人民法院对该案进行了审理。经审理后认为，该开发公司与乡政府所签订的合同存在一定的问题。该土地应为农村集体经济组织所有并经营管理，农村集体经济组织为法定所有人，同时也是签约主体。而本案中签约主体为乡经济合作社，它不能代表农民集体处分乡集体所有的土地。因此，裁定该合同无效，双方当事人应按照无效合同的法律规定，终止双方的法律关系。 [法律问题] 以合作为名的集体土地租赁行为是否有效? [法律依据] (1)《民法通则)第55条第1、2款。 (2)《土地管理法》(1998年修订)第10、，63、73、81条。 [法理和法律分析] 本案争议的焦点在于某开发公司与乡经济合作社所签订的“联合兴办公司协议书’’是否有效，以及双方责任的承担问题。根据该案的具体情况不难看出，双方所从事的行为实质上是借合作之名进行非法土地租赁的行为，其所签订的协议应为无效合同。具体理由如下： 第一， 该“联合兴办公司协议书”的签约主体资格不符合法律规定。根据(民法通则)第55条的规定，民事法律行为人应当具有相应的民事行为能力。而在该案中，无论是乡政府，还是乡经济合作社都不具备签订该协议的主体资格。乡政府作为一级政府，行使行政管理职能，不能以自己的名义参与经济交易，更不能作为出资人成为公司股东，因此也就不可能具有相应的签约能力。而乡经济合作社也不具备相应的签约资格。因为该协议并非普通的经济合同，而是有关土地使用权的合同。乡经济合作社不是农民集体所有土地的所有人，不能代表农民集体处分乡集体所有的土地。我国1698年修订的(土地管理法)第10条明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”而乡经济合作社并非该村集体经济组织，因而不具有对该土地的处分权。它只是一个经济实体，没有经济管理职能，即使有该种权利，也无权任意处置他人所有的财产。因此，乡经济合作社无权对土地进行处分并从中受益，也不具备与开发公司签订“联合兴办公司协议书”的资格。 第二，该“联合兴办公司协议书”的内容不符合法律的规定。根据该协议的 约定，乡里不参与公司的任何管理过程，只定期收取利润、费用，并不承担任何风险。这完全不符合一般联营行为所必须遵循的共同出资、共同经营、利益共享、风险共担原则，说明了乡里的目的根本不是兴办什么公司，而是单纯想靠出租土地使用权赚取利益。因此，本案中所谓的“联合兴办公司协议书”实际上是以合作为名的土地使用权租赁合同。根据我国(土地管理法)的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。要想将农业用地变为非农业建设用地，应当办理农用地转用审批手续，然后经国家征用，同时土地使用人还要向国家交纳土地出让金并签订土地出让合同。可见，乡政府是为规避法律、少交费用而以联办公司的名义进行土地使用权租赁，收取租赁费用。参照建设部< 城市房地产转让管理规定)的相关内容，以房地产作价入股与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的，或者一方提供土地使用权、另一方或者多方提供资金，合作、合资开发经营房地产，而使房地产权属发生变更的情形，都被视为房地产的转让。实际上，本案双方当事人的签约行为是采用合法形式掩盖非法目的的行为，应当认定为无效。 第三，该“联合兴办公司协议书”并未履行相应的审批、登记手续，在程序上不符合法律的规定。我国(土地管理法)第60条规定：“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。”而该案中，该协议书并没有经过任何的审批程序。 因此，即使该协议内容合法，也会因没有履行相应的法律程序而无效。 综上所述，该“联合兴办公司协议书”无论在主体上，还是在内容上、程序上都不符合法律的规定，因而是无效的合同， 自签订时起就不具备法律约束力。 目的是转让土地使用权或出租土地使用权，却声称是为合办公司而不交纳国家有关税费，双方当事人的行为实质上是规避法律、逃避税费、变相出租、转让土地使用权的行为。对此，双方当事人都是明知的，‘其违法性显而易见，双方当事人都应承担不可推卸的法律责任。我国<土地管理法)第73条和第81条对非法转让、出租土地的行为规定了如下法律责任，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。 [学者建议] 作为发展商应该清醒地看到这种类似于本案的交易行为的法律障碍及后果。 一旦被迫究责任，农村集体经济组织可能只是在经济上有些损失，但其始终是拥有土地使用权的，他人不可占有，而发展商却很有可能连资金带房屋“血本无归”。实践中，此种情形屡见不鲜，其教训是极为深刻的。 我们善意地提醒发展商，避免此类风险的最好办法就是根本不要签这样的合同。如果因为种种原因，非要做这个项目不可，至少要变更为一份房屋出租合同，也就是说必须经过土地用途变更以及土地征用等程序。这样虽然不完美，但却最大限度地减少了发展商的风险。 同时，土地行政执法人员应当注意农用土地转为非农用土地时，必须履行土地用途改变的农用地转用审批手续等问题，避免被各种以联建、入股的名义进行土地使用权租赁、转让的行为所迷惑，减少农村土地不必要的流失。