山坡采石引起水4-流失案——析论水土保持法律制度 [案情简介] 重庆市某县三光村是个三面环山、坡陡的自然村。1995年6月，民营企业 康乐石料建材有限公司与三光村签订了使用山坡协议，取得使用三光村北山从事 石料加工生产的权利，使用期限为20年，，每年上交村里9 500元。自从康乐公 司采石以来，三光村的生态环境急剧恶化，不仅造成北山山崩，形成严重的泥石 流和水土流失，而且致使长江支流的三光村支流淤塞。三光村村民忍无可忍，纷 纷向当地政府及有关行政部门反映。经调查核实后，1996年3月，当地水利局 责令康乐公司立即停止开采行动，并负责治理其造成的水土流失。康乐公司认为 其开采的土地属三光村集体所有，三光村对其所有的土地具有使用权， 自己与三 光村签订的三光村所属的北山土地使用权的合同是有效的，受法律保护，水利局 无权干涉，对水利局的要求置之不理。后水利局申请法院强制执行，康乐公司才 被迫停止开采活动。但对水利局要求治理水土流失的决定，康乐公司声称停止开 采已给自己造成巨大的经济损失，根本无钱治理。由于康乐公司造成的水土流失 不仅对三光村的生态环境造成巨大的破坏，而且还对整个长江流域上游造成巨大 的隐患，必须加以治理，于是市水利局筹措资金进行治理，共花费10．6万元， 隐患才基本得到了控制。水利局找到康乐公司要求其承担10．6万元的治理费。 康乐公司称，这笔费用开支并没有经康乐公司同意，是水利局自己所为，应由水 利局自己承担，该公司无责任承担这笔费用。 [法律问题] 水土保持法律制度。 [法律依据] (水土保持法)第15、27条。 [法理和法律分析] 1．水土保持法律制度： 水土保持法律制度是为预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减 轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，发展生产而形成的法律制度。本制度主要 体现于< 水土保持法)之中。所谓水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水 土流失所采取的预防和治理措施。国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工 作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。 水土保持的预防工作。各级人民政府应当组织全民植树造林，鼓励种草，扩 大森林覆盖面积，增加植被。禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物。省、自 治区、直辖市人民政府可以根据本辖区的实际情况，规定小于25度的禁止开垦 坡度。禁止开垦的陡坡地的具体范围由当地县级人民政府划定并公告。(水土保 持法)施行前已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本 农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建 梯田。 采伐林木必须因地制宜地采用合理采伐方式，严格控制皆伐；对采伐区和集 材道采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时完成更新造林任务。对水源涵养 林、水土保持林、防风固沙林等防护林只准进行抚育和更新性质的采伐。在林区 采伐林木的，采伐方案中必须有按照前述规定制定的采伐区水土保持措施。采伐 方案经林业行政主管部门批准后，采伐区水土保持措施由水行政主管部门和林业 行政主管部门监督实施。 修建铁路、公路和水工程，应当尽量减少破坏植被；废弃的砂、石、土必须 运至规定的专门存放地堆放，不得向江河、湖泊、水库和专门存放地以外的沟渠 倾倒；在铁路、公路两侧地界以内的山坡地，必须修建护坡或者采取其他土地整 治措施；工程竣工后，取土场、开挖面和废弃的砂；石、土存放地的裸露土地， 必须植树种草，防止水土流失。 ， 水土保持的治理工作。县级以上人民政府应当根据水土保持规划，组织有关 行政主管部门和单位有计划地对水土流失进行治理。国家鼓励水土流失地区的农 业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并在资金、能源、粮食、税收等方 面实行扶持政策。水土流失地区的集体所有的土地承包给个人使用的，应当将治 理水土流失的责任列入承包合同。 企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流 失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土 流失的企业事业单位负担。建设过程中发生的水土流失防治费用，从基本建设投 资中列支；生产过程中发生的水土流失防治费用，从生产费用中列支。 本案中康乐公司的行为违反了我国(水土保持法)的规定。该法第15条规 定，“开垦禁止开垦坡度以下，五度以上的荒坡地，必须经县级人民政府水行政 主管部门批准”。康乐公司与该村签订了使用山坡协议，取得使用三光村北山从 事石料加工生产的权利，但该协议并未取得当地水行政主管部门的批准，违反丁 (水土保持法)的禁止性规定，是违法行为，其所签订的协议也是无效的。无效 的合同，自始不产生法律效力。因此，·康乐公司认为其开采的土地属三光村集体 所有，三光村对其所有的土地具有使用权，自己与三光村签订的转让该村所属的 北山土地使用权的合同是有效的，受法律保护，水利局无权干涉是完全错误的。 康乐公司采石以来，三光村的生态环境急剧恶化，不仅造成北山山崩，形成严重 的泥石流和水土流失，而且致使长江支流的三光村支流淤塞。因此，·当地水利局 在调查核实的基础上责令康乐公司立即停止开采行动，并负责治理其造成的水土 流失是完全正当的、合法的，康乐公司应当执行。 <水土保持法)第27条明确规定：企业事业单位在建设和生产过程中必须采 取水土保持措施‘对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主 管部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担。建设过程中发生的 水土流失防治费用，从基本建设投资中列支；生产过程中发生的水土流失防治费 用，从生产费用中列支。这也就是通常所说的“谁破坏、谁治理’’原则。对于水 利局要求治理水土流失的决定，康乐公司声称停止开采已给自己造成巨大的经济 损失，根本无钱治理。结果最终由市水利局筹措资金进行治理，共花费10．6万 元。水利局要求康乐公司承担10，6万元的治理费。康乐公司称，这笔费用开支 并没有经康乐公司同意，是水利局自己所为，应由水利局自己承担，该公司无责 任承担这笔费用。康乐公司的理由是完全站不住脚的，根据前文所引法律规定， 本案中的治理费用应由康乐公司全部承担。对于市水利局预先垫付的10．6万元 费用，康乐公司必须按照该局的要求支付，不得推诿：拒绝。 [学者建议] (1)水土流失是指土壤在水的浸润和冲击的作用下结构被破坏和变得松散， 随水流动而散失的现象。我国是一个水土流失非常严重的国家，水土流失的面积 大约367万平方千米(也有资料认为是150万平方千米)， 占国土面积的 38．2％。其中，水力侵蚀面积179万平方千米，风力侵蚀面积188万平方千米， 土壤侵蚀遍布全国。全国人大常委会环境与资源保护委员会主任曲格平认为，水 土流失不是一个局部的环境问题，而是一个全局性的环境问题，在一定意义上已 成为中国的头号环境问题。因此在我国，水土保持工作就显得极为重要，它“是 山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是我国国民经济和社会发展 的基础，也是建立良好的生态环境的一项根本性措施”。水土保持要特别注意做 好江河源头地区的工作。一般来说，江河源头地区水土保持得好，下游地区发生 水土流失的可能性就较小，全局就能得到较好的控制。我国目前已在西部建立了 三江源自然保护区，为我国水土保持工作从源头治起，从而实现彻底根治打下了 良好的基础。希望在西部大开发的背景下这项工作以后能取得良好的效果，为西 部地区的经济发展提供环境保障。 (2)水土保持的立法工作还要进一步加强。我国在1991年通过了(水土保 持法)，1993年国务院又发布了(关于加强水土保持工作的通知)以及(水土保 持法实施条例)。 《水土保持法)及其实施细则对水土保持工作作出了全面的规 定，在实践中也起到了良好的效果，但还有明显不足。首先是宣传不够，没有在 广大民众中引起足够的注意，领导干部也未给予充分重视。<水土保持法)是以 预防作为主要工作方向的法律，这就要平时多敲警钟，而不只是在发生了重大事 故后才引起世人的关注。2002年夏，我国西南地区连续发生了几起重大泥石流 事件，造成了人员伤亡和重大财产损失，虽然处理得比较及时，但只能算做“亡 羊补牢”。其次，<水土保持法)的规定过于原则化，操作性还有待加强。治理水 土流失还需要科学技术的进步与帮助，希望以后能加强这方面的“技术立法”。