陈乃信等不服霞浦县渔政管理站以无证捕捞对其予以行政处罚决定案 ——析论渔业保护法律制度 [案情简介] 原告:陈乃信,男,34岁,福建省福安市人,农民,住福安市湾坞乡浮溪 村。 原告:陈信祥,男,28岁,福建省福安市人,农民,住福安市湾坞乡浮溪 村。 被告:福建省霞浦县渔政管理站。 1991年7月8日上午9时左右,原告陈乃信、陈信祥未办理渔业生产捕捞 许可证进行生产,将载有渔网作业所需用具的渔船停泊在盐田港贷岐头海区,被 霞浦县渔政管理站和海上执勤人员查扣。被告霞浦县渔政管理站根据< 福建省实 施{中华人民共和国渔业法)办法)第43条之规定,随即作出(1991)闽霞渔 政处罚字第215号和213号行政处罚决定,分别对原告陈乃信、陈祖兴(实为陈 信祥)各处以没收渔船1条、罚款2 000元之处罚,并将没收的两条渔船及船上 用具拖至霞浦县溪南镇鼻仔头村沙滩上,渔船因搁靠造成一定损坏。当时,原告 陈乃信、陈信祥不在现场,处罚决定书由陈祖兴签字收取;被告霞浦县渔政管理 站对船上的用具等未进行清点和开列清单。陈乃信、陈信祥不服霞浦县渔政管理 站的行政处罚决定,于1991年7月25日向霞浦县人民法院提起诉讼。 原告陈乃信、陈信祥诉称:被告认定两原告未按规定取得捕捞许可证进行捕 捞而对其作出的行政处罚,缺乏事实根据,适用法律错误,且行政执法程序违 法,请求人民法院依法判决撤销被告的行政处罚决定,如数归还被扣押的财产并 赔偿损失。主要理由是: (1)原告并没有出海进行捕捞,而仅仅准备打桩并申请捕捞许可证后捕虾饵 干花苗。被告认定原告违法出海捕捞,没有事实根据。而且,被告张冠李戴,被 没收的两条渔船中一条渔船船主是陈信祥,而处罚决定却认定是陈祖兴。被告错 误地适用(福建省实施{中华人民共和国渔业法)办法)第34条规定进行处罚。 这一条款规定,未取得捕捞许可证擅自进行捕捞的,没收渔获物和违法所得,可 以并处罚款;情节严重的,可以没收其渔船、渔具。还具体规定:内陆机动渔船,每作业单位处100元至500元罚款。两原告仅仅是将船停泊在海面上,称不 上“情节严重”,被告处以没收渔船和2 000元罚款,不符合法律法规的规定, 屑适用法律错误。 (2)两被告的两条渔船上是备有渔具,但停在村子附近海域并未出海,尚未 进行捕捞。 (3、)被告执法程序不合法。被告的执法人员在现场检查并作出处罚决定时, 两原告均不在场,处罚决定书是被告要求非当事人陈祖兴签字收取的,而且执法 人员未对船上财产进行清点、开列清单让被处罚人签字,都是违反处罚程序的。 被告霞浦县渔政管理站辩称:陈乃信及另一个受处罚人陈祖兴在禁渔区、禁 渔期无证捕捞、肆意破坏海产资源,情节严重,依法对其实施处罚并无不妥,请 求人民法院维持被告的行政处罚决定。 主要理由是: (1)陈乃信及陈祖兴存在违法行为,应当给予处罚。被告确认陈乃信及陈祖 兴为被处罚主体是有根据的,即陈祖兴本人承认,有询问笔录为证。 (2)福建省人大常委会颁布施行的(官井洋大黄鱼繁殖保护区管理规定)明 确规定了官井洋大黄鱼繁殖保护区范围,该海域属·禁渔区;同时还规定定置作业 的禁渔期为每年的6月16日至9月15日。陈乃信、陈祖兴在禁渔区、禁渔期设 置定置网捕捞,破坏海产资源,违反了(福建省实施{中华人民共和国渔业法) 办法)的有关规定,依照该办法第34条之规定给予处罚,适用法律是正确的。 (3)陈乃信及陈祖兴在该禁渔区、禁渔期捕捞,其违法情节严重,依照省实 施渔业法办法的有关规定给予没收渔船和罚款2 000元,也是适当的。① [法律问题] ‘ 渔业保护法律制度。 [法律依据] (1)<渔业法)(1986年)第30条(2000年<渔业法)已修改为第41条)。 (2)<福建省实施(中华人民共和国渔业法)办法)第34条。 [法理和法律分析] 1. 渔业保护法律制度 渔业保护法律制度是为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用,发 展人工养殖,保障渔业生产者的合法权益,促进渔业生产的发展而形成的法律制 度。在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管 辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动,都必须 遵守渔业法的规定。 渔业捕捞实行许可证制度。国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。海洋大型拖 网、围网作业以及到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔 区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证,由国务院渔业行政主管部门批准发放。 其他作业的捕捞许可证,由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放; 但是,批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标, 具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。 捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让,不得涂改、伪造、变造。到 他国管辖海域从事捕捞作业的,应当经国务院渔业行政主管部门批准,并遵守中 华人民共和国缔结的或者参加的有关条约、协定和有关国家的法律。 具备下列条件的,方可发给捕捞许可证:(1)有渔业船舶检验证书;(2)有 渔业船舶登记证书;(3)符合国务院渔业行政主管部门规定的其他条件。县级以 上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证,应当与上级人民政府 渔业行政主管部门下达的捕捞限额指标相适应。 从事捕捞作业的单位和个人,必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时 限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业,并遵守国家有关保护渔业资源的规 定,大中型渔船应当填写渔捞日志。 2.对本案中两原告陈乃信、陈信祥应进行处罚 原告陈乃信、陈信祥未办理渔业生产捕捞许可证进行生产,将载有渔网作业 所需用具的渔船停泊在盐田港贷岐头海区,事实上已违反1986年<渔业法)第 30条的规定,即:未按本法规定取得捕捞许可证擅自进行捕捞的,没收渔获物 和违法所得,可以并处罚款;情节严重的,并可以没收渔具。故本案中渔政管理 站作出罚款的行政处罚决定是正确的。当然,渔政管理站在行使行政处罚权时张 冠李戴,将船主陈信祥误作陈祖兴进行处罚,是行政处罚主体的错误,也是案件 事实认定上的根本错误。对此,人民法院应在裁决中加以解决。 3,渔政管理站对两原告作出没收渔船的行政处罚决定是错误的 如前所述,虽然两原告确实违反了有关持有捕捞许可证进行捕鱼的法律规定,但旧<渔业法)第30条并未规定对此种情况可以处以没收渔船。至于渔政 管理站根据地方性法规<福建省实施{中华人民共和国渔业法)办法)第34条 之规定作出没收渔船的决定则是不正确的。因为当地方性法规与法律和行政法规 的规定不一致时,应当执行法律和行政法规的规定。因此被告在此问题上确实是 适用法律错误。但必须指出,本案发生时间在1991年,依当时的法律作出处罚 决定自然无误。但是,2000年<渔业法)进行了修改。考虑到许多地区无证捕 捞、炸鱼、毒鱼和电鱼等违反渔业法的活动十分猖獗,严重破坏了渔业资源,加 剧了各地区渔业资源的进一步衰竭,故修订后的(渔业法)第41条规定:“未依 法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的,没收渔获物和违法所得,并处十万元以下的 罚款;情节严重的,并可以没收渔具和渔船。”所以,按照现行法的规定,对无 证捕捞者处以没收渔船的处罚就是“有法可依”了。 行政机关及其工作人员执行职务的行为违法或者部分违法造成行政相对 人损害的,应当依法承担行政赔偿责任。故本案中韵被告理应对因违法没收 两原告的渔船.(在适用旧(渔业法)的前提下)而造成对方经济损失的后果 承担经济赔偿责任。 [学者建议] (1)应加大对渔业保护的力度。从本条中可以看出,旧的<渔业法)对无证 捕捞的处罚偏轻,而修订后的(渔业法)则予以纠正,加重了处罚力度。这种变 化是可取的。我国当前渔业资源比较匮乏,滥捕现象十分严重,这极大地影响了 渔业资源的再生利用。因此,我国近年来严格地执行了休渔期和禁渔区的制度, 许可证制度则是又一道重要的“闸门”,而对违犯者,必须加以严惩。 (2)注意地方性法规与国家法律、行政法规的衔接、协调。依法理,地方性 法规的法律效力低于国家法律和行政法规。地方性法规只在本地方范围内生效, 而国家法律、行政法规的效力达于全国。制定国家法律、行政法规是为某项法律 制度提供一般的、普遍的标准,保障国家政策的统一。而地方性法规则专门针对 本地方的特殊情况而定,一般是对国家法律和行政法规的补充与完善,使之更能 因地制宜地发挥效用。因此,二者各有所长,都是必要的。但必须明确,为了 保障国家统一行使司法主权,维护单一制的多民族国家,保障中央对地方的 领导,地方性法规不能和国家法律、行政法规相冲突,否则无效,而不论地 方的出发点究竟为何。因此,地方的立法机构在制定地方性法规时必须十分谨 慎,避免与国家现有的法律、行政法规相冲突,使自己的地方性法规成为‘一纸空文“。 ① 本案例参见网页(http//law2,hotoa,com.cn/lawv2/5/191—3/d12f4042—4738—b247—500c7414a3 ed,html)所载案例。