工厂排放恶臭被责令停产案 ——析论大气污染防治 [案情简介] 厦门市某合资企业成立于1990年年初，主要生产各种沐浴设备、建材及机 械五金、阀门及水管道器材零配件等产品。生产工序中的黄铜铸造过程中有刺鼻的恶臭气体排出。厦门市环保局在审批该企业报送的建设项目环境影响报告表批 复：“同意在水产学院的机械厂兴建某台资企业，对大气污染严重的铸造及噪声 较严重的工序应放到工业区的冶炼厂进行生产……”而该企业在1990年下半年， 擅自将黄铜铸造车间迁入位于文教区的分厂并投入生产。该车间生产过程中排放 的恶臭气体不仅污染周围的环境，而且直接损害了与之毗邻的体育学院师生的身 体健康，造成部分师生夜间入眠难、口干、喉痛、胸闷。从1989年至1992年 间，全院师生的呼吸遭病、皮肤病及神经系统紊乱病患者逐年增加，因而干扰了 正常的教学和生活秩序，为此体育学院师生及市、区人大代表和政协委员多 人多次反映该企业排放恶臭气体，强烈要求环保局责令该合资企业搬出黄铜 铸造车间。1992年7月1日，’厦门市环保局作出特环保字(1992)055号决 定，责令该企业自1992年7月5日起，在分厂停止使用产生恶臭的树脂壳 模浇铸工艺，但该企业未完全执行。同年9月，厦门市环保局对该厂作出罚 款5 000元的处罚决定。虽然后来该厂提出了治理污染的措施和计划，但并 不能达到消除恶臭的效果。为此，1992年12月9日厦门市环保局作出特环 保字(1992)103号“关于勒令某台资企业停止使用文教区分厂铸造车间的 决定”，通令该企业文教区分厂铸造车间于1993年5月1日之前停止生产， 从1992年12月20日起，该车间每日18时至次日6时不得开炉；每次使用 炉数不得超过2个。 该企业不服，向省环保局申请复议。1993年3月3日，省环保局作出复议 决定，维持厦门市环保局(1992)103号决定。该企业不服，于1993年4月18 日向特区基层人民法院起诉，1993年4月26日一审法院判决维持厦门市环保局 的处罚决定；该厂继续上诉，厦门市中级法院于1993年6月2日判决驳回该厂 的上诉。① [法律问题] (1)大气污染防治的行政管理体制。 (2)环境影响评价制度。 (3)恶臭气体的防治。 [法律依据]< 大气污染防治法)第2、3、5、36、38、40条。 [法理和法律分析] 1．大气污染的行政管理体制 本案是一起典型的恶臭气体污染环境案。 大气污染，是指因自然现象或人为活动使某种物质进入大气而导致其化学、 物理、生物或者放射性等方面的特性改变，使人们的生产、生活、工作、身体健 康和精神状态、设备及财产等直接或间接遭受破坏或者受到恶劣影响的现象。我 国对大气污染防治工作实行人民政府领导，政府各行政主管部门按职权划分，实 行统一监督管理与部门分工负责的行政管理体制。 《大气污染防治法)第2条、第3条规定了国务院、各级地方政府的职责是： 制定大气环境保护计划、防治大气污染计划和有利于大气污染防治的经济、技术 政策，决定企事业单位的限期治理，在大气受到严重污染，危害人体健康和安全 的紧急情况下，采取强制性应急措施。本案中，原告违反规定，在生产中向外排 放恶臭气体污染大气环境，体育学院师生及市、区人大代表和政协委员向环保局 反映情况，要求处理，既是在行使自己的权利，也是在履行自己的义务。《大气 污染防治法)第5条规定，任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对 污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。 各级人民政府的环境保护部门是对大气污染防治实施统一监督管理的机关。 在实践中，由各地的环保局负责处理环境污染纠纷和污染环境的行为的查处工 作。(大气污染防治法)规定，环境保护部门和其他监督管理部门有权对管辖区 范围内的排污单位进行现场检查，对违反(大气污染防治法)的行为有权给予行 政处罚。该法第47条规定，建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达 到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求，投入生产或者使用的，由审批 该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用， 可以并处1万元以上10万元以下的罚款。厦门市环保局在审批原告报送的建设 项目环境影响报告表时批复：“同意在水产学院的机械厂兴建某台资企业，对大 气污染严重的铸造及噪声较严重的工序应放到工业区的冶炼厂进行生产……”， 但是原告却违反该规定，擅自将黄铜铸造车间迁入位于文教区的分厂并投入生 产。车间排放的恶臭气体污染周围了环境，直接损害了与之毗邻的体育学院师生 的身体健康，尽管该公司提出了治理污染的措施和计划，但并不能达到消除恶臭 的效果。因此，厦门市环保局依法对其作出停止使用文教区分厂铸造车间的决 定，是符合法律规定的。 2．环境影响评价制度 环境影响评价制度是我国环境保护的基本法律制度之一，它是指在从事工程 建设、开发行为或政府制定规划、政策等时候，应当于计划阶段或正式实施前， 就其对环境(包括生活环境、自然环境、自然景观、文化遗产乃至社会环境、经 济环境等)可能产生影响的范围和程度，事前加以科学、客观、综合地调查、预 测、分析和评定，提出环境影响和相应防治计划的报告，并公开说明和审查，作 为决定该项目或规划、政策是否值得实施的一个参考依据的有关事项和程序的法 律制度。 2002年10月28日全国人大常委会通过了<环境影响评价法)，该法将于 2003年9月1日正式实施。该法规定，环境影响评价的范围包括政府的规划和 建设项目。政府的规划又包括指导性规划和专项规划。国家根据建设项目对环境 的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理：(1)建设单位对建设项 目可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面 评价；(2)建设单位对建设项目可能造成轻度影响，应当编制环境影响报告表， 对产生的环境影响进行分析或者专项评价；(3)建设单位对建设项目对环境影响 ／j、，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。 该法第25条规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门 审查或审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工 建设。<大气污染防治法)第11条规定，新建、扩建、改建向大气排放污染物的 项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报 告书，必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价，规定 防治措施，并按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。本案中该合资 企业未按照规定进行环境影响评价，违反环境保护法律规定的，应当受到环保局 的行政处罚。 3．恶臭气体的防治 恶臭气体的排放是污染大气环境的一种常见方式。恶臭气体的排放不仅使人 难以忍受，而且因其含有其他有害物质，常常引发呼吸道病、皮肤病及神经性功 能障碍。(大气污染防治法)第36条、第38条都作了禁止性、限制性规定。特 别是在第40条强调，向大气排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围 居民区受到污染。本案原告自1990年开始排放恶臭，地处文教区人口比较集中 的地方，时间长、影响大，而且多次置环保部门的监督于不顾，在这种情况下，厦门市环保局依法对其采取停业处理是正确的。 [学者建议] 本案原告某合资企业尽管提出了治理污染的措施和计划，但并不能达到消除 恶臭的效果，充分说明环境污染治理中“源头控制”的重要性。企业在生产过程 中应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺和设备，减少 大气污染物的产生。2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二 十八次会议通过了(中华人民共和国清洁生产促进法)，各级政府和环保部门应 该大力宣传，积极采取有效激励手段，提高人们清洁生产的意识，促进清洁生产 实施，减少环境污染。 ① 本案例参见：<人民法院案例)，第10辑，175页，北京，法律出版社，1995。