某市南海酒店拒交排污费受处罚案 ——析论排污收费制度 [案情简介] 某市南海酒店是中外合资企业，该酒店在经营活动中，每月排放污水9 945 吨，所排污水COD平均为538．5毫克／升，均超过排放标准。1995年9月以来， 在市环境监理所多次派人、去函催缴的情况下，仍拒不按规定缴纳超标准排污 费。 ‘ 南海酒店陈述其拒缴的理由是：第一，该酒店的污水是先通过市政管道排入 污水处理厂，然后才排放入海的，因此该酒店的污水并非直接排入环境，不应收 费。第二，该酒店的污水排入污水处理厂经其集中处理，并已向其交纳了一定的 费用，在此基础上又收取超标排污费已造成了重复收费，加重了企业负担。第 三，环境监理所在酒店排污管口采样测定污水污染值作为超标收费的依据，但实 际上污水又排入污水处理厂经过了集中处理，无论怎样，污水所含污染物含量都 会因集中处理后而有所下降，因此，在排污口测定的污染物含量忽略了所经过的 污水处理过程，这是不合理的。第四，南海酒店属中外合资企业，对是否应缴费 有不同意见，协商达成一致意见需要一段时间，这段时间不应算在拒缴时间内。 市环境保护局在认真研究分析南海酒店所陈述理由的基础上，调查了污水处 理厂等有关单位，经研究认为：第一，南海酒店的污水虽经污水处理厂集中处理 后而间接排入海洋环境，但经市政管道和污水处理厂只是污水排放入海的途径， 并不能因此而认定为属间接排放而免除治理污染的责任。第二，污水处理厂是为 了集中处理工业区的生活污水，改善投资环境而兴建的。目前，它的主要功能是 接纳工业区的生活污水，对工业废水要求达标后方能排入。经调查，污水处理厂 所收取的污水处理费用很低，远远低于治理污水费用和超标排污费具有市政设施 有偿使用性质，其用途主要是维持和保证污水处理厂能正常运转。治理污染是排 污单位的法定义务，南海酒店不能因其已向污水处理厂交纳了一定的治理费用而 将治理污染的义务移交给污水处理厂。第三，鉴于目前污水处理厂的处理能力， 主要是接纳和处理工业区的生活污水和已经治理达标的工业废水，南海酒店将其 未经处理的超标废水排入污水处理厂，本身就违反了污水处理厂的规定，虽然仅 就南海酒店的废水而言，经污水处理厂处理后，其污染物可能会有所降低，但就整个进入污水处理厂的污水而言，会影响其他污水的处理效果。另外，污水处理 厂目前还只是靠市政拨款而筹建并保证其运转的市政公用设施，显然其本身并不 能负起治理污染的责任。因而，在南海酒店排污口采样测定其污染物的含量是合 理的。至于南海酒店所陈述的第四点理由，环保部门认为这只是企业本身的内部 事务，并不能作为拒缴排污费的理由。 市环保局根据《环境保护法)和< 防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条 例)的有关规定，对南海酒店作出了罚款1万元的处罚决定，并限期缴纳超标准 排污费和滞纳金人民币22 000元和港币125 000元。最后，南海酒店履行了该处 罚决定。① [法律问题] (1)排污收费制度的概念、作用。 (2)排污收费制度的主要内容。 [法律依据] 《环境保护法》第28、35条。 [法理和法律分析] 1．排污收费制度的概念和作用 排污收费是指国家环境保护机关根据环境保护法律、法规规定，对超标准排 放污染物和向陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。排污收费 制度又称征收排污费制度，是指有关征收排污费的目的、依据、范围以及排污费 的征收、管理和使用等的法律规范的总称。 排污收费制度是利用经济手段保护环境的一项法律制度， 自20世纪初在德 国产生以来， 已为世界各国普遍采用，20世纪70年代初其被世界经济合作与发 展组织环境委员会确定为污染者负担原则，在世界各国特别是发达国家得到了程 度不同但较为广泛的运用。这项制度能够为进一步消除污染以及技术进步提供持 续不断的压力并刺激创新，因而更加有利于预防性环境政策和可持续发展的实 现。征收排污费是最重要的经济手段，它体现的是污染者负担的原则。排污收费 的范围、标准、方法、收费的使用等具体规定各国不尽一致。美国、日本、英国 和德国的通行做法是，排污费主要应用于污水和噪声的控制，排污收费，超标违法并加重收费。此外，美国还对固体废弃物征收排污费， 日本对大气污染物征收 排污费。 排污收费制度属于国家强制性征收，征收的排污费纳入国家财政预算，作为 环境保护专项资金使用。这项制度的意义在于：首先，它体现了利用经济杠杆调 节经济发展与环境保护的关系，将环境保护与排污者的经济利益直接联系起来， 从根本上改变了“污染有理，治理吃亏”的旧观念。其次，这项制度有利于促使 排污者进行技术改造，开展综合利用，促进了对污染源的治理。最后，实行排污 收费制度为治理污染开辟了一条重要的资金渠道，增强了治理污染的能力，并有 利于加强环境监督管理机构的自身建设，提高各级环境保护管理部门和环境监测 部门的业务能力。 ’ 我国排污收费制度始于1978年出台的<环境保护工作汇报要点)，1979年 (环境保护法(试行))以法律形式确定了这项制度，1982年国务院颁布<征收 排污费暂行办法》，标志着我国排污收费制度正式建立。1988年国务院发布<污 染源治理专项基金有偿使用办法)，1989年发布(环境保护法)，1990年财政部、 国家环境保护局联合印发的<环境排污收费预算会计制度)，1991年国家环境保 护局、财政部、国家物价局联合发布的(关于调整超标污水和统一超标噪声排污 费征收标准的通知)以及其他污染防治单行法律对排污收费制度进行了不断的完 善。1996年国务院发布的<关于环境保护若干问题的决定)中提出，按照 “排污费高于污染治理成本”与“收支两条线”的原则，对排污费制度进行改 革。 2，排污费的征收 (1)征收排污费的对象和范围 按照(征收排污费暂行办法)的规定，征收排污费的对象是超过国家或地方 污染物排放标准而排放污染物的企事业单位，对其他单位只征收采暖锅炉烟尘排 污费。另外，<水污染防治法)规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照 画家规定交纳排污费；超过国家或地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定 交纳超标准排污费。”据此规定，向水体排污的单位，即使未超过污染物排放标 准i也要交纳排污费。 征收排污费的范围，根据(征收排污费暂行办法)、(关于调整超标污水和统 中超标噪声排污费征收标准的通知)和(放射环境管理办法)的规定，征收排污 费的污染物包括污水、废气、固体废弃物、噪声和放射性等几大种类。但对于蒸汽机车和其他流动污染源排放的废气，在符合环境保护标准的储存或处置的设 施、场所内储存、处置的工业固体废物，进入城市污水集中处理设施的污水，不 征收排污费。 ． (2)排污费的计算方法 排污费的征收标准，由<征收排污费暂行办法)和<关于调整超标污水和统 一超标噪声排污费征收标准的通知)的附表规定，包括《排污费征收标准（废 气、废渣部分)》、<超标污水排污费征收标准)和<超标环境噪声排污费征收标 准)。个别工业密集、污染特别严重的大、中型城市，经国务院环境资源保护行 政部门批准，对收费标准可作适当调整。 征收排污费的计算方法：1)同一个排污口排放含有两种以上的有害物质的， 只按收费最高的一种计算收费。2)对排放大气污染物的，其收费额有的按照排 放污染物的数量乘以收费单价来计算，有的按照消耗的燃料数量乘以收费单价来 计算。3)对于水污染物超标的废水，其收费额按照收费单价乘以污染物抄报总 量来计算。污染物超标总量为废水排放量与废水中污染物超标倍数的乘积，但 ph值的超标总量为超标污水的ph值与排放标准之差乘以污水排放量。对于水 污染物未超标的废水，其收费额按废水总量乘以收费单价来计算。4)对于固体 废物的排污费，其收费额通常是用收费单价乘以每月废物量来计算。5)排放环 境噪声的收费额，排放标准中已经列出了通常情况下的具体的收费标准，不需要 另行计算。但应注意：如果一个单位边界上有多处环境噪声超标，其收费额应按， 照最高一个超标声级计算；如果有不同地点的作业场所，征收金额逐一计征；昼： 夜超标的环境噪声收费额要分别计算，叠加征收；声源1月内超标不足15天 (昼夜)的，超标排污费减半征收。 (3)排污费的加收、减收和免收的条件 加收排污费是为了实现立法的目的，促进企业加快污染治理。根据有关规 定，以下几种情况可以加收排污费：1)交纳排污费后仍没有达到排放标准的排 污单位，从第三年起，每年提高征收标准5％。2)1979年9月13日后，新建、 改建或扩建的项目以及挖潜、革新或改造的项目排放污染物超过标准的，应加倍 收费。3)有污染处理设施而不运行或擅自拆除，又超标排放污染物的要加倍收 费。4)对经过限期治理逾期而没有完成治理任务的，也要加倍收费。 有的省、市还规定，伪造、隐瞒排污量和监测数据或用其他欺骗行为逃避交 纳排污费的；一经发现也要加倍收费或给予其他行政处罚。 减收的情况一般是当排污单位显著降低了排污数量和浓度时才发生。停收的 情况是当排污单位经过治理已经达到排放标准或已经建成符合环境资源保护标准 的固体废物储存、处置设施、场所时才发生。 减收或停收排污费，应由排污单位向环境资源保护部门提出申请，经环境资 源保护部门监测属实后决定。 (4)征收排污费的程序 征收排污费，首先要确定排污量。通常是由排污单位向环境资源保护行政部 门申报登记排放污染物的种类、数量和浓度，经过环境资源保护部门或其指定的 监测单位核定后，作为收费的依据。其次是环境资源保护行政管理部门按月或按 季度向排污单位发出缴费通知单；排污单位应在收到通知书后20．天内向指定的 银行缴付。逾期不缴的，每天增收滞纳金千分之一。对于拒缴排污费的，环境资 源保护行政管理部门可以对其处以罚款，也可以申请人民法院强制执行。 (5)排污费的管理和使用 · ， 根据<征收排污费暂行办法)的规定，征收的排污费，应当纳入预算，作为 环境资源保护补助的专项资金，由环境资源保护行政管理部门会同财政部门统筹 安排使用，不参与体制分成。其使用的原则是：专款专用，先收后用，量入为 出，不得超支挪用，如有节余，可结转下年使用，其具体使用于以下三个方面： 1)补助重点排污单位治理污染源。其补助一般不得高于排污单位所缴排污费的 80％。2)用于区域性环境污染的综合性治理措施。由建设银行监督用款。3)用 于补助环境资源保护行政管理部门监测仪器设备的购置和业务活动补助费。 本案中，环保局对南海酒店进行环境行政处罚，在认定处罚对象上是正确适 当的，尽管本案中涉及的有关问题有待澄清。例如，企业在委托污水处理厂处理 其废水后，在此基础上又征收超标排污费，能否视为重复收费；企业所排放的污 水已经过集中处理之后，环保部门仍从原排污口采样测定污染物含量，是否合 理，等等。但这并不影响本案中的环境保护管理机关对南海酒店处罚的正确性， 理由是： 第一，南海酒店虽然委托污水处理厂代为处理其所排放的废水，并向污水处 理厂交纳了一定数额的处理费。但是，论其性质这只是对使用市政设施而给予的 有偿使用费，也是基于委托而产生的民事法律关系，即一方按照另一方的要求而 强行的协议约定义务，但交纳排污费是环境保护法对排污者规定的必须接受行政 管理的法定义务，它是因排污者的行为给环境造成损害后，为了对环境进行保护和恢复而给予的一种经济补偿。这与交纳市政设施有偿使用费是性质完全不同的 两个问题。如果因为交纳了市政设施使用费，即本案中所指的污水处理费，并以 此为由逃避甚至拒交排污费是不能成立的。合同双方的约定义务并不能代替行政 法律义务，二者不能相互混淆，更不能越俎代庖。 第二，城市商业及其他服务业的企事业单位所排放的废水，即便属于城市生 活污水，也不能因此而免除其依法交纳排污费的义务。我国环境保护法及排污收 费管理办法已明确规定，对一切企事业单位向环境排放污染物质从而造成环境污 染和破坏的，都负有治理污染和交纳排污费的责任。 第三，南海酒店在委托污水处理厂处理其污水过程中，假如事先曾有约定， 由污水处理厂代替酒店交纳排污费，而该酒店向污水处理厂给付的处理费用并不 足以抵偿交纳排污费的数额，这种行为的效力也是不确定的。我国《民法通则》 第59条规定，对显失公平的民事行为，当事人一方可以请求人民法院或者仲裁 机关予以变更或者撤销。南海酒店若以双方事前有约定并已向对方交纳了处理费 用，或者以对方没有处理达标为由，将责任推给对方，也是违背法律规定的。 第四，南海酒店以中外合资企业为由，称企业行为需要中外双方商定后方可 执行，在未协商作出决定之前，不能计算在拒缴排污费的时间之内。环保部门认 为这是企业内部事务，企业内部的管理方式如何，并不能成为妨碍履行法律义务 的正当理由，这一观点是正确的。 第五，本案中对企业排放的废水在通过集中处理后，如何确定和掌握征收排 污费的标准，在收费实践中是以原排污口污染物的成分、浓度、总量的监测值为 依据来确定收费数额，还是综合考虑到排污。口的测定值、污水已进行过集中处理 及已交纳的污水处理费用等几个因素，确定一个较适当的收费标准和数额，这需 要在环境管理的实践中，不断总结经验，进一步探索。 [学者建议) 排污收费制度是环境保护工作利用经济杠杆实行环境监督管理的有效之举， 具有督促排污单位自身治污、增强国家环境调控能力、提高环境管理与监测能力 等多方面的积极意义。但是现存的排污收费制度也存在着许多的问题：一是收费 标准偏低，企业所交的超标排污费只相当于污染治理费用的10％～15％，远远 低于污染物的正常处理费用，这在客观上会造成企业乐于交费而不积极治理污i 染。二是收费制度不合理，基本上是单项收费，处罚力度不足。目前除了1993 年实施的《水污染防治法》对水污染物实行排污收费、超标排污征收超标排污费这样的“双收费”之外，总体上实行的还是单项的超标排污收费制度，只是对超 过浓度标准排放污染物者征收排污费。在这种机制下，排污者只要不超过污染物 排放标准，就可以无偿使用环境自净能力资源，客观上会造成企业密集地区排污 总量无法控制的局面。三是现在的多种污染物收费的计算方法使排污者在竞争中 处于不平等的地位，而且削减污染物的种类对排污者没有实惠，不利于污染的控 制和刺激经济的发展。因此我国的排污收费制度应进一步完善。我们可以借鉴 美、日、英、德四国的通行做法，实行排污收费，超标违法并加重收费的排污收 费制度，逐步以污染物的“总量控制”取代目前的“浓度控制”，即凡向环境中 排放污染物的企业事业单位、个体经营者均须按照国家或地方规定的收费标准， 根据其所排放的污染物的种类、数量、浓度、毒性、危害性等因素交纳排污费， 超标排污属于违法行为，要加倍收费，倍数应根据排污情况和污染物的危害性大 小等因素，在收费标准中作出规定。 ① 本案例参见解振华主编：(中国环境典型案件与执法提要)，103页，北京，中国环境科学出版社，1994。