案例52 匈牙利诉捷克斯洛伐克盖巴斯科夫——拉基玛洛大坝案 [案情] 1977年9月，捷克斯洛伐克和匈牙利缔结一项条约，决定两国共同在多瑙河 上修建并联合营运两座拦河坝，从作为界河的多瑙河中引水至捷克斯洛伐克领土， ·以蓄峰模式运行一个双重拦河坝系统。该条约所规划的水坝系统服务于四个目的： 发电、通航、防洪和区域开发。它包括一座水库。水库的很大一部分、发电渠和盖 巴斯科夫发电站完全建在斯洛伐克领土上，第二座水坝则位于下游113公里处的拉 基玛洛，在那里，多瑙河完全位于匈牙利领土上，第二座较小的水电站以连续模式 运行，而“老多瑙河’’仍是两国的边界，其中的河水由两国共享。1988年，匈牙 利国会认定该河流的生态效益高与该项目的经济利益，并通过一项决议将该项目的 继续进行置于严格的环境保护规则之下，命令政府重新评价该项目。在1989年5 月，匈牙利政府中止在拉基玛洛的工程并宣布它打算在项目的环境影响得到充分评 价之前停止执行在盖巴斯科夫附近的工程中它的那一部分。然而，捷克斯洛伐克于 1991年决定继续建设该项目并开始了一个“临时解决办法”，单方面将近2／3的多 瑙河河水截引至其领土上的一条分流渠。由于这一决定不仅对匈牙利的环境，而且 对其经济将带来重大影响，1992年2月匈牙利对捷克斯洛伐克的这一决定提出正 式抗议。1992年4月，欧共体出面调解无效。1992年5月，匈牙利政府发表声明， 宣布终止有关该项目的1977年条约。1992年10月，匈牙利向国际法院提出申请， 请求国际法院的裁决。1993年7月，匈牙利和斯洛伐克签订特别协定，将争端提 交国家法院。该协定请求国际法院以1977年条约、“国际法的规则和原则以及法院 认为可适用的其他条约’’为依据，裁判： (1)匈牙利是否有权中止并随后于1989 年放弃拉基玛洛工程和盖巴斯科夫工程中它承担的那一部分；(2)捷克斯洛伐克是 否有权于1991年11月实施“临时解决办法”并于1992年10月以后将该系统投入 运行；(3)匈牙利关于终止条约的通知有什么效果。双方还请求法院决定它的判决 所引起的法律后果，包括双方的权利和义务。 [问题] 1． 国际法院是如何运用可持续发展原则的? 2．该案在国家环境损害赔偿制度方面有什么意义? 3．什么是“对一切”义务?本案关于“对一切”义务有何重要意义? [参考结论与法理分析] 国际法院是联合国的主要司法机关。自其成立以来，作出了少量的对国际环境 法的发展有重要影响的判决，除1949年科孚海峡案、1973年渔业权管辖案、1974 年核试验案、1992年瑙努含磷土地案之外，匈牙利和斯洛伐克之间的盖巴斯科 夫一拉基玛洛大坝案也是国际法院审理的重要案件。国家法院有关环境问题的咨询 意见仅有一项，即1996年7月8日为世界卫生组织提供的关于威胁使用或使用核 武器的合法性的法律咨询意见。由于国际环境法是国际法的一个新领域，现有的判 例很少，因此，国际法院的每一项有关环境问题的判例都具有重要意义。 - 国际法院曾数度承认保护环境具有根本的重要性。在1937年的默兹河分流案 中，常设国际法院驳回了比利时和荷兰双方的指控，指出双方对其境内的河段和运 河有利用的自由，只要该利用不损坏原来的河道或者改变提水量和贮水量，该判决 认为沿岸国对其管辖下的河流行使主权权利时，不得妨碍其他沿岸国对于该河流行 使主权权利。在1974年的渔业权管辖案中，国际法院一方面判决冰岛共和国无权 单方面将其渔业管辖权扩大到50海里，另一方面裁定当事国(冰岛共和国、英国 和德国)有义务充分照顾互相的权利和在该海域采取必要的渔业养护措施，国际法 院的判决确认对各国的公海捕鱼权的限制和各国为全人类的利益而适当注意保护自 然的义务。在瑙努含磷土地案中，瑙努指控澳大利亚在托管瑙努期间(1947-1968 年)滥采瑙努的磷矿资源，应对破坏瑙努自然资源的行为负责。国际法院于1992 年6月作出裁定，驳回了澳大利亚关于环境权利要求的放弃、诉讼时效、善意原则 和共同的连带责任的主张。 但是，“可持续发展”的概念首次在国际法院得到表达和接受，还是在匈牙利 和斯洛伐克之间的盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案中。本案提出了很多与环境有关的 问题，如：关于国际淡水资源的利用和保护的原则和规则问题、关于国家对本国资 源的主权和对本国资源的利用不得损害他国环境的原则等。国际法院在本案中清楚 地表明一国对其自然环境的关心是该国的一种基本利益。①根据国际法院卫拉曼特 雷法官的观点，本案为可持续发展原则的适用提供了一个独特的机会，因为它出自 于一项以发展作为其目标而又因关于环境考虑的争论而被停止的条约。②在书面陈 述过程中，匈牙利和斯洛伐克都为论证自己的观点而引用“可持续发展”。匈牙利 从该概念的环境方面论证它关于不应由拦河坝系统的观点，而斯洛伐克则从该概念的发展要件论证相反的结论，即如果1977年条约所规划的两座拦河坝得以建造， 则“可持续发展”将得以实现。国际法院则在本案判决书的第140段援用该概念以 实现观念和价值的兼容，并将补充说明更实际的影响的任务留给双方：“通观历史， 人类由于经济的或在其他的原因一直不断地干扰自然。人类在过去从事这种干扰时 从不考虑其对环境的影响。由于新的科学知识和日益认识到以欠考虑和未减缓的速 度从事这种干扰对人类——当代人及其后代——所带来的危险，在过去20年里， 一大批文件制定了新的规范和标准。不仅当考虑新的活动时，而且在继续进行已开 始的活动时，各国都必须考虑新规范并对新标准给予足够重视。可持续发展概念充 分表达了将经济发展与环境保护相协调的需要。……对本案而言，双方都应重新审 视盖巴斯科夫电厂运行对环境的影响。尤其是，它们必须为多瑙河故道和该河两岸 支流所释放的水量找到一个满意的解决办法。”③不过，国际法院援引“可持续发 展”一语之事实虽然表明该术语具有某种法律功能，但并未将其作为一项原则或规 则，而只是一个“概念”。 ． 卫拉曼特雷法官则认为本案判决书所称可持续发展，并不仅仅是一个概念，而 是一个具有规范价值的以决定本案至关重要的原则。他指出：由于可持续发展原则 在本案中是一个对于决定相互竞争的因素具有基本意义的原则，又由于它可能在未 来的重大环境争端的解决中起重要作用，它需要得到较为详细的考虑，而这次是它 得到本院裁判程序注意的第一次机会。④该案要求在发展的需要和保护环境的必要 之间选择一条中间路线，它就是可持续发展原则。可持续发展原则将在平衡关于发 展和环境保护之间的竞争需求中发挥其重要作用。人们业已认识到对发展的追求不 能对它所在地的环境造成实质损害，“不存在抽象意义的发展权，发展权总是同环 境对它的容忍有关是对发展权的正确阐述。”⑤ 本案集中注意于发展与环境的概念的协调上，这是在国际法院判例中的其他案 件所从未做到的。由于可持续发展原则在国际环境法领域内所具有的普遍指导意 义，目前已经有越来越多的国际环境法律文件承认它和重申它，如：《人类环境宣 言》、《里约宣言》、 《21世纪议程》、1968年《养护自然和自然资源非洲公约》、 1983年《国际热带木材协定》、1992年《联合国气候变化框架公约》和《生物多样 性公约》等。但是，从国际法院援引“可持续发展”作为一个“概念”这一事实 看，无疑国际法院承认它在国际环境法中具有某种地位，但国际法院并未探讨其具有什么样的国际法地位以及它的适用将带来什么结果。虽然它表明可持续发展的 “概念”或“原则”在法律上已传播开来而且它的影响将广泛地被人们感觉到，但 它尚未象国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则那样获得国际习惯法的 法律效力和地位。本案关于可持续发展深奥而含糊的阐述虽然为其在国际法律秩序 中可能处于何种地位提供了一些注释，但并未以任何程度的准确指出如何能更好地 实现“可持续发展”的目标，这反映了国际法院运用其司法职能在衡量和平衡相互 冲突的发展与环境保护的目标时所面临的困难。这在本案1997年9月的判决中有 明显体现：国际法院认为匈牙利无权于1989年中止并在后来放弃拉基玛洛工程和 盖巴斯科夫工程中它的那一部分；捷克斯洛伐克有权于1991年11月实施“临时解 决办法”，但无权将该“临时解决办法”投入营运；匈牙利1992年5月19日关于 1977年条约和有关文件的通知不具有终止该条约和有关文件的法律效力，该条约 至今仍然有效。 国际法院在本案中承,该工程对于环境的影响和意义必然是一个关键问题，但 是国际法院并不认为对生态的关心高于对财政的关心。根据赫兹法官在其反对意见 书中的观点，法院应适用“遇疑义，从自然”原则，对环境给予优先考虑。⑥卫拉 曼特雷法官在有关本案的个别意见书中也提到了“深远的不可逆转的环境损害”和 “对直接的诉讼当事国之外的其他国家构成的严重的灾难性的环境危险”。但这类事 项在国际法上的地位如何目前尚不清楚。而环境损害达到何种程度才引起国家赔偿 责任?何谓环境损害?它的范围如何?对这个国家环境损害赔偿的基本问题，国际 环境法尚未给出一个统一的、标准的答案。有关的国家实践、国际司法判决和国际 法学家的著述只是笼统地要求环境损害必须达到“严重的”或“实质性的”程度。 至于何为“严重的”或“实质性的”环境损害，对它们的界定，环境条约和有关的 国际实践往往根据具体情况而定。本案也并未对环境损害问题作出明确的裁判，只 是裁定匈牙利和斯洛伐克必须就当前形势进行诚意的谈判。 从当前国际法的实践来看，在发生这类环境损害和环境危险时，各国似乎是从 国际义务和国家责任的角度来处理有关问题。一个明显的例子就是苏联切尔诺贝 利核电站事故，其所造成的环境损害和环境危险不可谓不深远，不严重。而受到核 电站严重危害的周边国家和其他国家非但没有因此而追究苏联政府的责任，甚至 连赔偿要求都没有提出。在司法判例中，将环境损害作为独立权利要求的依据提出 的，除本案之外，还有1974年核试验案和1992年瑙努含磷土地案。在1974年核试 验案中，国际法院受理了原告新西兰和澳大利亚对法国提出的包括环境损害在内的 权利要求，但国际法院因法国声明停止空中核试验而没有对这些权利要求作出判 决。在1992年瑙努含磷土地案中，瑙努要求澳大利亚为恢复1968年瑙努独立前由于开采磷所致严重退化土地的恢复，为矿业国际财团所支付的人为过低的矿区使用 费，和为“加重的或精神上的损害(aggravated or moral dlilrlRges)”提供赔偿，但该 案由于瑙努接受澳大利亚以1亿零700万美元了结此争端的建议并停止诉讼而终 止。在这两个案件中，环境损害虽然都被作为独立权利要求提出，但国际法院并未 得到就其对有关国家的国家赔偿责任作出判决的机会。 在实践中，防止环境损害具体体现为两个方面的要求：对计划采取的活动进行 环境影响评价和对环境进行持续监测。在本案判决中，法院作了一项重要的声明： “法院注意到在环境保护领域里，由于环境损害常常具有不可逆转的特性以及对这 种损害的补偿所固有的局限性，警惕和预防是必要的。”⑦该判决还提到匈牙利和 斯洛伐克一致同意有必要对环境利益给予严肃的对待并采取必要的风险预防措施。 卫拉曼特雷法官在其反对意见书中认为，“在本案中，通过第15条和第19条将环 境考虑写入条约意味着环境影响评价原则也被规定在条约中。这些规定无疑不限于 项目开始前的环境影响评价，而且包含在项目运行的整个期间进行监测的概念。⑧ 卫拉曼特雷法官在其个别意见书中还提出这样的问题：国际法院在履行其传统 的在当事人之间作裁判的职责时，在涉及影响深远的不可逆转的环境损害的案件中 是否对具有“对一切”性质的权利和义务给予公正的对待。“对一切”义务是各国 公认的、为维护人类基本道德价值和国际社会共同利益所必需的，针对整体国际社 会和明确事项的、依照国际法基本准则作出一定作为或不作为的绝对的国际法律义 务。虽然《联合国宪章》等并没有使用“‘对一切’义务”这一术语，但以《联合 国宪章》为标志的现代国际法从一开始就把保障和平、人权等人类的基本道德价值 和国际社会的共同利益作为自己的最高宗旨之一，从而为“对一切”义务的发展提 供了重要的前提与基础。 目前从国际法院的判决或法律咨询意见中尚找不到关于违反“对一切”义务的 法律后果的论述，但对“对一切”的义务已有所反映。在1949年的科孚海峡案中， 国际法院进一步发展了与“对一切”义务有关的思想。法院认为，阿尔巴尼亚知道 它的领水中存在着雷阵却没有通告英国政府，因此，阿尔巴尼亚违反了关于通告的 国际义务。国际法院的判决指出公告义务的根据是“基于人性的基本考虑”。基于 对人道主义的考虑这一原则，可以认为通告的国际义务是一项绝对义务，即“对一 切”的义务。虽然国际法院在判决中没有说关于通告的义务是“对一切”的义务， 但由于“人道主义的考虑”这一原则适用于所有的场合并对所有的国家有拘束力， 所以遵守这项原则是“对一切”的义务。在1974年的核试验中，澳大利亚和新西兰通过将“不在大气层进行核试验的义务”同国际法院在巴塞罗那牵引公司案中阐 述的“对一切”义务进行比较，试图证明禁止在大气层进行核试验是一项正在出现 的国际习惯法规则，并且这项规则具有“对一切”的性质。但遗憾的是，国际法院 认为法国政府在其他公开场合作出的关于不再进行大气层核试验的声明构成一种 “对一切”的单方面承诺，并以此为依据，认为此案的争议已不复存在，因此没有 必要作出判决。此外，1991年的墨西哥金枪鱼案涉及谁有权代表国际社会共同利 益并对违反“对一切”义务的国家实行制裁的问题。在该案中，美国主张它有权利 代表权人类利益而采取贸易限制手段保护东太平洋的金枪鱼。但GATr争端解决专 家组认为：如果接受美国提出的对第20条(b)款的扩大解释，则缔约国均可单方 决定其他缔约国如不损害它们依关贸总协定所享有的权利就不可能遵守的有关生命 或健康的保护政策，那么总协定将不再是缔约国的多边贸易框架体系，而只是为少 数有相同国内条件的缔约国之间的贸易提供法律保障。因此，专家组拒绝第20条 (b)款的域外适用的考虑也适用于第20条(g)款。关贸总协定专家组的裁定表明 它已认识到了滥用保护全人类利益名义的危险性。 本案为再次思考“对一切”义务提供了一个机会。卫拉曼特雷法官在有关本案 的反对意见书中指出，我们已进入一个国际法的时代。在这个时代，国际法不仅促 进单个国家的利益，而且超越它们和它们的地方性利益，着眼于更大的人类的和行 星的福利。在对付这种超越诉讼国的个别权利和义务的问题时，国际法的视线需要 超出为纯粹的当事人之间诉讼而制定的程序规则。国际环境法的发展将必然超越在 一个封闭的、与全球人类关切之事项无关的个别国家的自我利益的范围里对当事方 的权利和义务进行权衡的传统模式。⑨卫拉曼特雷法官在有关本案的反对意见书中 有关“对一切”义务的论述，反映出国际社会已将“对一切”义务之范围从与国际 罪行有关的“对一切”义务扩大到与人类环境保护有关的“对一切”义务。而“对 一切”义务概念的产生和发展也预示着现代国际法体系在维护人类基本道德和国际 社会共同利益的规则方面的新发展。但是，我们也应该看到，国际社会的现实表 明，滥用“对一切”义务规则的可能性不仅存在，而且很大。这就要求人们在密切 注意现代国际法的新发展和动向的同时，应从理性的高度认识到国际社会实质上是 一个国家社会，国家是国际法律秩序最重要的支柱。 ① 盖巴斯科夫—拉基玛洛大坝案，第53段。 ② 国际法院盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案，卫拉曼特霄(Wemamtry)副院长的个别意见书，载王曦主编：《国际环境法资料选编》，民主与建设出版杜1999年版，第634页。 ③ [英]非利普·桑兹著，王曦译：《国际法庭与可持续发展概念的应用)，载王曦主编：(国际环境法与 比较环境法评论》(第1卷2002年)，法律出版社21112年11月第1版，第18页。 ④ 国际法院盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案，卫拉曼特雷(Weemnantry)副院长的个别意见书，载王曦 主编：(国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年11月第1版，第632页。 ⑤ 国际法院盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案，卫拉曼特雷(Weeramantry)副院长的个别意见书，载王曦 主编：《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年11月第1版，第635页。 ⑥ [法]亚历山大·基斯著，王曦译：(国际法院与环境保护)，法律出版社2002年版，第11页。 ⑦ [法)亚历山大·基斯著，王曦译：{国际法院与环境保护)，法律出版社2002年版，第12页。 ⑧ 国际法院盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案，卫拉曼特雷(Weerantry)副院长的个别意见书，载王曦主编：(国际环境法资料选编)，民主与建设出版社1999年版，第657页。 ⑨ 国际法院盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案，卫拉曼特雷(Weer~Lantry)副院长的个别意见书，载王曦主编：《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第664-665页。