案例9湖南省鲤鱼江电厂诉郴州市环保局环境行政处罚案 [案情] 湖南省鲤鱼江电厂，（以下简称电厂）是以煤炭为燃料的火力发电厂，为解决电， 厂“三废’’问题，1971年经有关部门批准，兴建了鲤鱼江炉渣砖厂(后改为湘南 新型建材总厂，下称建材厂)，利用电厂排放的工业废渣制成炉渣砖。1981．年，经 砖厂同意，电厂与建材厂协商签署了《会议纪要》，双方达成如下协议：9月底前， 由双方财务部门补办沉渣池等固定资产转移手续，其沉渣池的管理与使用，包括沉 渣池灰水排放的综合利用和治理，属于建材厂的管理范围。但后因建材厂的主管部 门不同意而未果。1995年3月和4月，电厂在未经郴州市环保局同意的情况下，在 环境保护考核月报中不申报建材厂排污口的情况。郴州市环境监测站于同年3月 27日、4月13日先后对电厂厂区、灰坝、建材厂的废水排放口进行了采样监测分 析，认定建材厂排污口废水3月份pH值、4月份石油类超标。据此郴州市环保局 分别于1995年4月5日、5月4白开具排污收费收据，向电厂征收两个月的超标排 污费共268 940元，随后又下达了催款通知。但电厂只缴纳了厂区和灰坝排污口超 标排污费，对建材厂排污口的199 680元排污费予以拒付。6月29日，郴州市环保 局作出了对电厂罚款9000元、追缴滞纳金26734元的行政处罚决定。电厂不服申 请复议，湖南省环保局维持了原处罚决定。电厂不服，向郴州市中级人民法院提起 行政诉讼。本案经过一审、二审。”① [问题] 1．环境行政司法审查的法律依据是什么? 2．本案中环保局的做法是否符合法律规定的排污收费制度? 3．本案中环保局作出的行政处罚是否正确? [参考结论与法理分析] 本案一审、二审均认为被告的行政处罚行为事实清楚、证据确凿 环保局的行政处罚决定。 维持郴州市 《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)从三个方面确立了法院对行政行 为司法审查制度的框架。 1．《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第41条规 定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关 提出申诉、控告和检举的权利。”根据上述规定，确立了公民有控告违法、失职的 国家机关和工作人员的主体资格和权利。 2．《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各 企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追 究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定集中体现了行 政机关必须坚持依法行政，否则有追究违法的责任。 3．《宪法》第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第 126条规定： “人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体 和个人干涉。”这确立了人民法院独立行使行政审判权的审判主体地位。 对本案的行政行为进行司法审查的关键在于其行为是否符合排污收费制度中的 有关规定。排污收费制度是我国环境污染防治中的一项基本制度，排污收费是国家 环境保护机关根据环境保护法律、法规的规定，对于向环境排放污染物或者超过国 家排放标准排放污染物的污染者征收一定数额的费用。排污收费制度，也可称之为 征收排污费制度，是指有关征收排污费的目的、依据、范围以及排污费的征收、管 理和使用等规定的总称。排污收费的特点是： 1．强制征收。它是国家机关根据环境保护法律、法规的规定强制征收，而不 依排污者的意志为转移。拒缴排污费的，环境保护部门可依法征收滞纳金、处以罚 款，并可申请人民法院强制执行。 2．实行财政分级管理。排污费的征收、使用严格实行“收支两条线”，征收的 排污费一律上缴财政，纳入财政预算，按地区实行分级管理。 3．征收的排污费，作为环境保护专项资金使用，任何单位和个人不得截留、 挤占或者挪作他用。排污费主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：重点污染 源防治；区域性污染防治；防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；国务院规定 的其他污染防治项目。 排污收费制度的意义： (1)利用经济杠杆调节经济发展与环境保护的关系； (2)增强排污者治理污染的能力；(3)促使排污者进行技术改造，开展综合利用。 征收排污费的法律依据目前主要是2003年国务院公布的《污费征收使用管 理条例》和各单行法中关于征收排污费的规定。本案由于发生在1995年，因此， 所适用的仍是1982年颁布的《征收排污费暂行办法》和《水污染防治法》的有关 规定。 本案首先要明确电厂是否为征收排污费的对象。根据《征收排污费暂行办法》 第3条规定，征收排污费的对象是一切超标准排放污染物的企业事业单位，包括中 央部属、省属和地、市、县属的企业单位，以及超标准排放采暖锅炉烟尘的其他单 位。但是按照《水污染防治法》第15条规定，向水体排放污染物的，按照排放污 染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标 准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。所以根据特别法优于普通法 的适用原则，只要是向水体排放污染物的污染者都必须交纳排污费。本案中环境监 测站对电厂等三处排污口进行监测，发现废水pH值、石油类超过环境标准，所以 应该按照排放污染物的种类、数量加倍征收其排污费。 本案电厂对厂区和灰坝的排污费征收并没有异议，只是拒交建材厂排污口的排 污费。那么关键就在于沉渣池系谁所有?我们认为，虽然电厂与建材厂签定了《会 谈纪要》，但由于建材厂主管部门不同意而未办理固定资产转移登记手续，所以沉 渣池仍属于电厂建筑物的一部分。 由于电厂拒绝缴纳建材厂排污口的排污费，郴州市环保局对其作出行政处罚是否有法律依据?1982年颁布的《征收排污费暂行办法》第7条规定：“排污费按 月或按季征收。排污单位不论其隶属关系和所有制关系，都应当根据当地环境保护 部门的缴费通知单，在20天内向指定银行缴付排污费。逾期不缴的，每天增收滞 纳金15％。”1989年《环境保护法》第35条规定：“违反本法规定，有下列行为之 一的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可 以根据不同情节，给予警告或者处以罚款……(3)不按国家规定缴纳超标准排污 费的……”而2003年国务院颁布的排污费征收使用管理条例》更是明确具体地 对其作了规定，该法第14条规定：“排污费数额确定后，由负责污染物排放核定工 作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。排污者应当自接到排 污费缴纳通知单之日起7日内，到指定的商业银行缴纳排污费。商业银行应当按照 规定的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库。具体办法由国务院财政 部门会同国务院环境保护行政主管部门制定。”第21条规定：“排污者未按照规定 缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期 缴纳；逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有 批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。” 由以上可知，郴州市环保局对电厂的行政处罚完全正确，所以电厂的复议请求 与一审二审请求也就得不到支持。 ①参见《谁污染谁就得缴纳排污费》，《中国环境报》1997年6月28日，第3版。