环境行政案例(包括行政处罚与行政处分) 案例1 石耀贵诉广西壮族自治区合浦县渔政管理站环境行政处罚案 [案情] 1997年2月25日上午，广西壮族自治区合浦县渔政管理站(下称合浦渔政站) 的渔政人员驾驶022号渔政船到海上执行检查任务，驶至北海市铁山港区营盘港口 海面时，发现原告石耀贵在港口灯标东南方约1海里处收购真鲷鱼苗，即登排进行 检查。经现场检查，石耀贵的鱼排上共有12网箱约24万尾真鲷鱼苗，当场作了现 场检查笔录。当渔政人员要石耀贵出示有关证件时，石耀贵仅出示1997年2月18 日领取的W00000049号收购2万尾真鲷鱼苗的《海洋经济鱼类苗种收购特许证》。 同日，合浦渔政站以石耀贵无证收购真鲷鱼苗22万尾为由，作出[97]合浦渔政 芦第151号渔业行政处罚决定，没收石耀贵无证收购的真鲷鱼苗22万尾，于26 日凌晨派员执行了该处罚决定。石耀贵不服，认为其收购真鲷苗种经北海渔政站营 盘点站监管和登记，不属违法，不应追究其环境行政责任，同时石耀贵出示了渔政 ，1995年4月10日北海市人民政府办公室《关于营盘渔政分站、渔监站分别划归市渔政 、渔监管理的批复》，认为营盘渔政分站已由合浦县渔政站管理划归北海市渔 站管理，原告收购真鲷鱼苗的鱼排设在营盘港，属北海渔政站管辖，被告到不属于 自己管辖海域实施没收原告的真鲷鱼苗的行为，超越了管辖权，向北海市中级人民 法院提起诉讼。本案经过一审、二审。① [问题] 、 1．本案的关键在于石耀贵超额收购已登记造册并经当地渔政部门认可的真鲷鱼 苗的行为，是否违法，是否应追究其环境行政责任? 2．本案中原告诉合浦渔政站对其实施行政处罚超越职权，是否正确? [参考结论与法理分析]急刹车 对于原告超额收购真鲷鱼苗的行为是否违法，是否应该追究其行政责任这一问题 ：，存在着争议。在本案的审理中，石耀贵出示了两张《收购苗种登记表》，表中记载 了他收购真鲷鱼苗的时间、数量，营盘渔政站的渔政员林益富在表上签了名， 北海市渔政站在表上盖了章。原告据此认为，其超额收购真鲷鱼苗是在渔政部门的监管和许可之下进行的，不属违法。对此，两级人民法院莫衷一是。北海市中级人 民法院认为：原告先在北海渔政站领取收购特许证，超额收购部分已按规定登记造 册，并经当地渔政管理监管人员签字认可，原告的收购行为并未违1去。所以该院根 据《行政诉讼法》第54条第2款第(2)项、第4款，第48条第1款，《中华人民 共和国国家赔偿法》第9条第1款，第28条第4款之规定，该院判决如下： (1)撤销被告合浦渔政管理站1997年2月25日11997]合渔政罚字第151号渔政 行政处罚决定，即撤销被告对原告所给予的没收真鲷鱼种22万尾的处罚决定； (2)被告合浦县渔政管理站支付赔偿金264000元给原告石耀贵(赔偿金按真鲷鱼 苗22万尾，每尾1．2元计)。广西壮族自治区高级人民法院则认为，真鲷鱼苗属于 国家保护的有重要经济价值的水生动物苗种，凡从事收购真鲷鱼苗的行为，均须经 渔业行政主管部门依法批准，凭证在指定的地点、时间和批准的收购数量范围内从 事收购活动。主管机关批准收购真鲷鱼苗的行为，也必须符合我国渔业法律、法规 的规定，超越法律法规规定的权限和违反法定程序的批准，均属无效。被上诉人石 耀贵在未领取《海洋经济鱼类苗种收购特许证》的情况下，即于1997年2月18日 实施收购真鲷鱼苗的行为，在2月18日领取收购2万尾真鲷鱼苗《收购特许证》 后，又超出《收购特许证》所核定的数量，多收购22万尾真鲷鱼苗，其行为违反 了《广西壮族自治区渔业实施办法》第41条的规定，属于无证收购鱼苗的违法行 为。该院作出判决：(1)撤销北海市中级人民法院1997年4月30日作出的[1997] 北行初字第2号行政判决； (2)维持合浦县渔政管理站1997年2月25日作出的 [1997]合渔政字第151号渔业行政处罚决定。 环境行政责任构成要件是指依法追究行政责任时，违法者所必须具备的主、客 观条件，这些条件是由环境与资源法所规定的。具体来说，环境行政责任构成要 件有： 1．行为人的违法行为。环境违法行为是指行为人实施了环境法律禁止的行为 或违反了环境法律规定的义务。环境违法行为是构成环境行政责任的必要要件之 一。《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第35条至第39条 规定了如下行为都是行政违法行为，可以分别给予不同的行政制裁：(1)拒绝环境 保护行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门现场检查或者被检查时 弄虚作假的；(2)拒报或者谎报有关污染物申报事项的；(3)不按国家规定缴纳排 污费的；(4)引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的；(5)将产生严重 污染的生产设备转移给没有防治污染能力的单位使用的；(6)建设项目防治污染设 施没有建成或未达到国家规定的要求而投产或使用的；(7)未经主管部门同意，擅 自拆除或者闲置防治污染设施又超标排污的；(8)违反环境法的规定，造成污染事 故的；(9)令其限期治理而逾期未完成治理任务的。《环境保护法》第44条又规定 了造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源破坏的，其中情节 不很严重，尚未构成犯罪的要承担行政责任。有关的自然资源法规还规定了更具体 的应受行政制裁的行政违法行为。另外，某些违反《中华人民共和国治安管理处罚 条例》(以下简称《治安管理处罚条例》)损害环境的行为，如违反规定，破坏草 坪、花卉、树木的；违反规定，在城镇使用音响器材，音量过大，影响周围居民的 工作或者休息，不听制止的，也可以追究行政责任。 2．行为人的主观过错。行为人主观上具有过错也是承担行政责任的必要条件 之一。就过错而言，有故意和过失两种情形。故意属于明知不能为而为之，在实践 中如破坏环境与资源的行为，界定较为容易；而过失则因疏忽大意或过于自信而导 致的行为，实践中确定较难，具体到环境违法行为上则难上加难，这是由于环境损， 害结果的后滞性造成的。在确定过失的标准上，有三种不同意见：(1)主观标准。 即根据行为人的主观心理状态，以其预见能力作为判断过失的标准； (2)客观标 准。即根据不同行业，确定该行业中等水平(即平均水平)的人应该预见的范围， 作为判断过失的客观标准；(3)主观与客观标准相结合，以客观标准为主，并且根 据具体每一特定案件的具体情况具体分析。我国一般实行过错推定的方法。②然而 在环境行政执法实践中，因利益的原因，有的管理部门在认定过错时要么徇私舞 弊，使责任人得不到相应的惩罚，要么官僚主义，只为了多罚款，使应由民事法律 调整的案件错为行政法律调整，有失公允。所以我们建议在《环境保护法》第5章 中加入相应的条款，明确主观过错中故意与过失的界定，从而在制度上保证处理此 问题的公正。 过错的形式不同，对其惩罚的程度也有所区别。故意的心理状态表明行为人 “明知故犯”，这比过失的心理状态的危害性要大，故在损害结果相同的条件下，对 故意行为的惩罚要比过失行为重。 3．行为的危害后果。是指违法行为造成了破坏或者污染环境、损害人体健康、 农作物死亡等后果。行为的危害后果是否是承担环境行政责任的条件，应具体情况 具体分析。《环境保护法》第35-37条规定未将危害后果作为承担环境行政责任的， 条件，而38条规定就将危害后果作为承担环境行政责任的条件之一，且责任的大 小随后果的严重性而加大。③2000年的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下 简称《海洋环境保护法》)第87条则规定：“违反本法第55条第3款的规定，将中 华人民共和国境外废弃物运进中华人民共和国管辖海域倾倒的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并根据造成或可能造成的危害后果，处1万元以上10万以下 的罚款。，’对于可能造成危害后果的行为进行处罚的规定，体现了“预防为主”的 基本原则，具有积极的意义。所以行为的危害后果并不是环境行政责任的必要条件 之一。 4．违法行为与危害后果之间的因果关系。即违法行为与破坏或者污染环境危 害后果之间存在内在的、必然的因果关系。既然危害后果并不是构成环境行政责任 的必要条件，相应的因果关系自然地成了“选择性条件”。 在环境行政执法实践中掌握危害后果及因果关系非常复杂。环境危害后果有特 ‘殊性，这体现在其对环境与人的双重危害，危害既可以是直接的又可以是间接的， 既可以是有形的也可以是无形的，等等。所以在确定因果关系时，就应考虑是直接 因果关系还是间接因果关系。在环境行政责任实践中，通常对直接的、现时的、有 形的危害容易认定，这种情况常存在于环境破坏的案件中。对间接的、潜在的、无 形的危害的认定则相当困难，它既需要科学的手段，又需要掌握该手段的专门机构 与专门人才。我国目前因机构改革恐怕难以为此设立专门鉴定机构，所以我们认为 可以借鉴国外通行的做法，即从大学或科研院所中遴选出具有国际先进水平的鉴定 机构，确定其为具有法律效力的鉴定机构并加以规范，这样既具有权威性，又节省 资金与人力，可谓一兼数得。 、 就本案而言，首先，必须考察其行为是否违法。判断环境违法行为的标准之一 即从行为的外部特征看其是否违反环境法律、法规。本案根据《中华人民共和国渔 业法实施细则》第24条规定，因养殖或其他特殊需要，捕捞真鲷等有重要经济竺 值的水生动物苗种，必须经国务院渔业行政主管部门或者自治区、直辖市人民政府 渔业行政主管部门批准，并领取专项许可证，方可在指定区域和时间内，按照批准 限额捕捞。《广西壮族自治区渔业管理实施办法》第41条规定，采捕具有重要经济 价值的水生动物苗种，须经自治区渔政监督管理机关批准，实行凭证收购。自治区 水声局根据《渔业管理实施办法》授权制定的《海洋重要经济鱼类苗种管理的通 知》第1条、第2条规定，因养殖、科研或其他需要，捕捞、收购、运输真鲷鱼苗 的，必须经自治区渔政监督管理机构批准，领取《捕捞许可证》、《收购特许证》、 《运输许可证》后方可进行。由此可见，根据我国渔业法律法规规定：凡经渔业行 政主管机关批准，领取收购特许证，并在指定的时间、地点内按批准的限额进行收 购，就是合法的，否则就是违法的。原告石耀贵超额收购真鲷鱼苗，既未经有权的 渔政行政主管机关批准，也没有领取收购特许证，更没有缴纳渔业资源费，其行为 明显违法。原告持有的《收购鱼苗登记表》，虽有北海市渔政站盖章和渔政人员签 名，但因认可的级别低，缺乏应有效力，且渔业法律、法规并没有经有关机关认 可，可以先收购后领证的例外规定。因此，石耀贵持有的《收购苗种登记表》，不 具有法律性质，内容明显违反法律、法规的规定，不能代替主管机关批准，不能说 第一章环境行政案例 。 明其行为的合法性。第二，必须判断行为人是否具有主观过错。从《收购苗种登记 表》中可清楚看出：石耀贵在未领取收购特许证前，就收购真鲷鱼苗3万尾，领取 收购特许证后，突击收购真鲷鱼苗24万尾，超过批准收购限额11倍，在被合浦渔 政站查处后，又继续无证收购真鲷鱼苗2万尾，无证收购真鲷鱼苗的时间长达10 天。这说明原告无证收购真鲷鱼苗的行为主观上存在故意，明知自己收购特许证上 的限额却故意超额收购，性质恶劣、情节严重。综上所述，原告超额收购真鲷鱼苗 的行为违法，且具有主观故意，应承担行政违法责任。 至于本案中合浦渔政站对石耀贵实施的行政处罚是否超越职权问题，根据《中 华人民共和国渔业法》的规定，对于我国海洋渔业的监督管理是以“机动渔船底拖 网禁渔区线”进行划分的。在该线外侧的渔业，由国务院渔业行政主管部门及其所 属的海区渔政管理机构监督管理；在该线内侧的渔业，除国家另有规定的外，由毗 邻海域的省、直辖市、自治区人民政府渔业行政主管部门监督管理。原告收购真鲷 鱼苗的鱼排设在营盘港口灯标东南方1海里处的海域，处于‘‘机动渔船底拖网禁渔 区线”内侧，其海域的渔业属广西壮族自治区渔业行政主管部门管辖，但自治区渔 业行政主管部门从未对此海域的管辖范围进行过具体划分。北海市政府的批复只是 明确营盘渔政分站的行政隶属关系，并未涉及到营盘港口外海域渔业管辖权的划 分，所以应该说该海域的渔业监督管理工作处于不明确状态。对于发生在管辖权不 明海域的违法行为由谁查处的问题，《渔业行政处罚程序》第6条规定：违法行为 发生在管辖权不明确或有争议的水域的；适用“谁查获，谁处理”的原则。广西渔 业行政主管部门则是采取渔港内违规由当地渔政机构处理，渔港外违规则适用‘‘谁 查获，谁处理”的原则。因此，合浦县渔政站对石耀贵无证收购真鲷鱼苗的行为进 行处罚，无论是从渔业法律、法规规定，还是从广西壮族自治区的习惯做法，均未超越 所以，二审法院维持合浦渔政管理站渔业行政处罚决定的判决是正确的。 ①参见《人民法院案例选》第22辑，人民法院出版社1998年4月版，第308页 ②沈宗灵主编：《法理学》北京大学出版社2001年版，第355页。 ③《环境保护法》第35条规定了五种违法行为将受到“环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节，给予警告或者处以罚款”。第36条规定了对违反“三同时”制度应负的环境行政责任。第37条规定了对超标排放污染应负的环境行政责任。第38条规定了造成污染事故的所应承担的环境行政责任，第39条规定了限期治理未完成的所应承担的责任。第44条规定了破坏自然资源应负的环境行政责任。