美国自由市场的环境主义理论研究*
Study on the Free-market Environmentalism Theory in America
曹树青** （安徽省社会科学院法学所 合肥 230053）
CAO Shuqing (Law Institution, Anhui Academy of Social Science, Hefei, 230053 )
[内容摘要] 生态环境保护的效率与财产所有权制度紧密相连，理论和实践中有关生态环保的财产所有权制度存在公有制、共有制、私有制和混合所有制等多种形式，自由市场的环境主义主张环境物品应完全私有化，方能提高环保效率，从理论和实践上论证环境物品私有化的合理性和必要性，文章同时对该理论的局限性也作了分析。
[关键词] 环境物品私有化 环境保护效率 自由市场的环境主义
[Abstract] The efficiency of Environment protection is relative with the property regimes for environment protection has several forms in theory and in practice: the public property regimes; the common property regimes; private property regimes and mixed property regimes. The Free-market environmentalist assert that the complete privatization of environment goods can completely solve the environmental problems, and also proved the necessity and rationality of privatization, meanwhile the limit of the theory was displayed.
[Key words] Privatization; Efficiency; Free-market Environmentalism.
环境物品的财产所有权制度与生态环境保护的效率息息相关，理论上和实践中存在各种环境物品的财产权体制用来保护环境，例如财产权的公有制体制、共有制、混合财产权体制以及私人所有权体制，对生态环境保护究竟采取何种产权体制，学界和实践都各执其辞，其中有一种影响力很大的经济学家和自由主义的法律学者，既反对用公有制体制也反对用混合财产权体制来保护环境，他们认为前者是一种封建主义的形式，后者则是一种“市场社会主义”的形式，即政府操纵、监督和限制了市场交易，持这种观点的人被称为“自由市场的环境主义者”（Free-market Environmentalist），或称为“私有产权的环境主义者”（Private Property Environmentalist）,他们否认需要任何形式的由政府倡导的环境管理，取而代之的应是非管制的完全私有化的环境保护途径。 自由市场的环境主义理论 自从二十世纪八十年代的瑞根-塞乔革命(Reagan-Thatcher Revolution)以来，全世界的政府都已经将公共财产出卖给私人以提高经济效益和增加产量。在1985年至1994年间，价值有4680亿美元的国有企业被出售给了私人投资者。但目前为止，这种私有化只局限于经济性企业，政府还没有开始出售其所掌握的巨大的自然资源，包括森林、公园、水流、野生动物和大气等。自由市场的环境主义认为：赞同经济生产者的私人所有权经济学观点，也就是支持环境物品的私人所有权。其代表者Richard和Sandra曾经指出：“国家（政府）所有和国家（政府）管理控制环境资源物品正如其所有和管制其他经济性资源一样糟糕。”他们认为：“自然资源的私人所有不仅在经济上而且在环境保护上都比其他所有制形式更为成功和效率。” “私有化”（Privatization）是一种广泛的机制，通过这种机制一个公共实体将其财产权让渡给私人实体，如从公共土地的出卖和赠与到许可、特许私人个体、组织或公司融资、建筑和管理旅馆、机场、废物处理厂、高速公路、监狱和学校等。在这个广义的定义中，“私有化”可能是个总称，但是，自由市场的环境主义者尤其反对这种“私有化”的广义理解，他们对这个词的理解是非常狭义和具体的，即将自然资源的公有权利通过彻底的出售或赠送形式完全让渡给私有个体、组织和公司。 传统的福利经济学认为是环境问题为市场调节失败的标志之一，其源于成本的外部化，这种市场调节失败的矫正途径就是政府干预，从而使政府干预行为合法化，这些干预的形式各种各样，包括补贴、现金支付、金融罚或税费等形式以及诸如禁止、规范和指令等类型的强制性命令。自由市场的环境主义者不否认环境问题起因于市场失调，但是，他们挑战了传统的有关环境问题的适度的政府干预的福利经济学观点，自由市场的环境主义进一步深化市场失调的原因：环境问题的市场调节失败源于环境物品的产权不明晰，忽视该根本原因的政府补偿最多只是治标不治本，它们只能处理环境外部化的表面症状，不能纠正市场失败的潜在原因，而能解决该问题的唯一适宜而又成效的途径就是将环境物品完全私有化，他们认为，一个完全具体明晰而又受到保护的财产权体制将会使低效的成本外部化从而阻止市场失调，而如果没有市场机制的失调，则政府干预既是不必要的，也是不合理的。 自由市场的环境主义理论不同于“公地悲剧”理论来解释环境问题，“公地悲剧”理论只认识到建立一定的财产权制度的必要性，而不论该项制度是公有的、私有的、共有的或混合财产权制度，他们都以限制对“稀缺”资源的占有和使用为目的。而自由市场的环境主义者则认识到公共财产权制度不足以高效率并有成效地保护环境资源，相反，环境物品的完全私有化是最适宜的环境保护的充要条件。 环境物品的公有制、官僚者的不当管理以及政府管理失调 自由市场的环境主义者主张在环境物品之上不应建立公共财产权，公共选择理论将市场理论运用于政治行为，政治和立法程序被认为是市场行为：其间参与者的行为都努力使其个人利益最大化，而不是首先使其社会利益最大化，从此角度看，政治和立法程序的结果不能被视为以提高公众福址为宗旨的主体最成熟的决策，只能被视为不同的个人利益群体间为争夺政治利益的结果。自由市场环境主义理论大多数层面上都是对公共资源的管理作深度分析。 在本质上，自由市场的环境主义者否认公共财产权的可能性，声称私人利益将不可避免地侵占名义上为公共财产的公共利益，象普通的私人业主、政治人物(Politician)和官僚者(Bureaucrat) ，即合法公共财产事实上的主人，在管理资源时，总将其私人的自我利益最大化，公共资源管理者的激励机制迥然不同于私人所有者的激励机制。 首先，政治人物和官僚们不是私人投资于其管理下的资源，结果是：如果他们对资源管理不善，他们自己不承担经济损失，然而，这并不意味着没有人会承担该项经济损失，正如Terry和Donald所指出的：“政界是通过将成本外部化给公众的形式运营公有财产”，如果所有环境物品的财产权利都很明晰，且得到完全保护，私有资源所有人将不能将其成本外部化给其他财产权人，受害的财产权人可以通过民事诉讼以实施其财产权的形式强迫这种外部性内部化。 依据“自由市场环境主义者”之说，公共资源管理者和私人所有者的激励机制的最大不同点在于：公共资源管理者的相对短视行为，环境问题常有明显的时间跨度，例如，今天采伐的原始森林对于未来一代的利用者和欣赏者来说就不可再得到了，目前采伐还是保护该原始森林的决策就主要取决于管理者或所有者关注的是短效利益还是长效利益。如果目前的利用被搁置，则所有的资源利用者都明确或不明确地权衡了目前的使用价值和未来的使用价值。这种权衡类似于这样一个事实：今天花费或节约一美元钱要比九年后花费或节约同样多的钱值钱得多，因为今天的钱可以一定的正利率来投资，所以它将比九年后的一美元值钱，如果按8%的利率投资计算，它将近值2美元。从将来角度看，用8%的折算率算，从现在起九年花费或节约的一美元仅值今天花费或节约的1.5美元。当进行资源管理决策时，私人资源所有者和公共资源管理者总是将未来的期望成本和利润进行上述的折算，将其折算成目前的价值水平。我们不妨将这种折算称之为：“未来价值的现值折算”，折算的比率称之为“未来价值的现值折算率”。如果这种折算后的将来的期望价值比目前的使用价值小，该资源现在就会被使用和消费。 目前价值和将来的期望价值的比较主要取决于两个可变因素：未来价值的评估和所有者或管理者的主观的折算率：低折算率有助于环境保护的长期投资和资源保护；高折扣率趋向于资源的当前使用和消费。试看这样的例子：设想一项新的环境政策要求一些企业在烟囱上安装废气洗涤器以减少污染空气排放，该项政策有望在一个八年的期间内每年产生150万美元的社会净利润，这样该项政策的总利润将是1200万美元，但该项政策目前的价值仅仅是977万美元（用5%的折算率计算）。用高一点的折算率，该政策的目前总期望净值将更低，用低一点的折算率算，其期望净值将更高。在这段期间里，如果环境政策的成本大多数集中在前期，而利润则延迟至后期，则高的折算率可以使该政策失去吸引力，即使它最终能产生很高的社会净利润。 环境保护的政府干预是建立在这样的认识之上的：个体资源所有人对资源的预期折算率超过了社会折算率，从而导致了资源的过快开发和资源枯竭。但是，自由市场的环境主义者反对：资源的私人所有者有望比公共资源的管理者—政治人物和官僚们具有更低的未来价值的现值折算率和资源管理的较远眼界。正如Richard和John所指出的：“在政府中，没有与资源日益上升的价值相对应的‘有关未来的声音’(Voice of the future)，为长远利益而放弃眼前利益的明智的公共资源管理者个人不能从其眼前利益的放弃决策中获得任何利益。”对面临两年、四年或六年一界选举的政界人物来说，是为未生代而保护自然资源，还是为当代的选民的眼前利益而开发这些自然资源也就不言而喻了。政界人物不会根据有关国际正义、环境正义的抽象原则来做资源管理的决策，而是依据对当代选民可期望的成本和利润的考虑来做资源管理决策的。 当然，官僚们不会面临换界选举问题，但是他们依赖于政治人物的立法授权和年度财政预算决算。与私人资源所有者对其财产折算后的净现值寻求最大化相对应的，公共管理者常热衷于扩大其财产分配和管理范围，他们的行为是适应政治而不是适应市场条件，即使这样做最终减少了产品的总价值也在所不惜，在这样的激励机制下，官僚们可能赞成那些可以增加其财政预算和扩大其政治影响的资源利用方案，即使它最终会造成经济浪费和环境退化，退一步说，即使公共管理机构在公共资源中能够依据其经济和环境价值最大化来做环境决策，但令人怀疑的是：任何政府机构都有能力准确地评估、模拟、预测和规划生态效益和经济效益的最大化吗？ 依据自由市场的环境主义理论，官僚主义的环境管理的通常结果是政府不能有效地分配环境物品，在很多场合，公共所有权关系不仅不能保护环境以防市场失调，而且其自身都成为环境问题的症结，由于政府管理也同样失调，市场失调不能自然地使政府干预市场合法化。 自然资源管理中的政府失败 自由市场的环境主义理论充满了有关政府对公有资源管理不善的抱怨，著名自由市场环境主义者Richard·L和John·A曾经批露：政府对大片土地的所有和控制是如何导致过度放牧和土地沙漠化的，牧民在西部公共大草原上过度放牧毁损了草地脆弱的生态平衡，如果没有私有财产界入该地区，任何牧民都会为经济利益而争先恐后地来此过度放牧。对草地利用者来说，没有任何利益驱动他们对过度放牧的地区重新种草和进行灌溉等其他形式的草地养护行为。这种所谓的“公地悲剧”在政府机构的土地管理局所管理的土地上也很盛行，那儿，牧民只需交纳比在私人土地上放牧低得多的费用就可以在不属于自己的土地上过度放牧，为何土地管理局向牧人收取比市场价低得多的费用呢？他们一语道破天机：“官僚们既不承担这些成本，又不接受他们的利润，他们对市场信号视而不见，从事着浪费社会土地资源的管理行为。”政府机构花费很少便能实施一项取悦于一批重要选民—牧民的土地政策，因此可能减少政治斗争的可能性。 还有，美国林业部对公有木材销售的管理明显导致经济的低效和环境的退化：美国林业部不投资于边际利润最高的国有资源，而受那些与用地效率有关的政治因素的影响，他们会完全支持那种无效率的木材生产规划。这些政府机构热衷于会计行为，这些会计报告歪曲和浮夸投资的上报利润，这种热衷于浮夸而又不去开发其效率潜质的行为，每年使美国丧失几十亿立方的木材。 自由市场的环境主义者抨击政府环境管理的又一个目标就是美国联邦农垦局发起的耗资巨额的用于经济发展和环境保护的灌溉项目：该灌溉项目在实施灌溉时，一次受污染的灌溉水迫使加州的Kesterson野生动物保护区被迫关闭，经查，始作俑者是一种高浓度的化学元素--硒，它在浓度低时是良性的，不致害，但高浓度时有致命毒害，使野鸭蛋不能孵化，即使孵化常出现畸形幼体。目前该灌溉项目—联邦大坝事实上处于搁浅状态，但其成本仍被强加给了国库和环保部门。这种蕴含在联邦水工程中的财政和环境等内在问题不是管理者的过错，它们源于一种体制弊端，该体制不能以财政责任或环境责任惩罚联邦管理者，更有甚者，该体制使政客、官僚以及水利用者之间形成一个很难拆开的铁三角。如果依据自由市场的环境主义原则来决策，如此庞大的耗资项目将不会修建，高水价将激励高效率，污染者将为其造成的损失承担责任。 在自由市场的环境主义者看来，联邦野生动物保护政策更能暴露政府环境资源管理的弊端，在政府官员选择某野生动物居住区为保护对象的时候，他们不会衡量公众的获益是否值得损失利益，更糟的是，对那些发现在自己土地上有块有价值的野生环境的土地主来说，州级权力的授予给他们带来了一种“消极的激励”因素，他们的第一个反应就是顾虑：即使该土地的社会价值在有动物栖息地时比没有栖息地时要高，而由于这块土地的使用权受到了无偿的限制，结果是该土地的社会价值越大，对土地主自身的价值就越小，加上政府的权力干预，土地主的反应可能产生社会性的逆反效果。对任何理智的土地主来说，在该栖息地被人们发现之前，就事先毁掉它们，“枪杀受保护的野生动物，铲平其栖息地然后保护沉默”成为他们处理该问题的一种当然的应对模式。这种观点被一项调查所证明：400名私有林地的松林管理、该林地与红顶啄木鸟栖息地间的距离以及濒危红顶啄木鸟种群数量之间有密切的必然联系：森林地与啄木鸟种群越是接近，这块林地越有可能被砍伐，并且被砍伐得越早。这种关系表明松林主可能事先采取行动以避免其林地被作为濒危物种保护区。其结果是，初衷为保护濒危野生物种的管理方式事实上是减少了野生栖息地，从而更进一步危害了濒危野生物种。 在自由市场的环境主义者看来，这种环境资源公共所有权关系和政府管理是一种极大的“政治公地”悲剧（the Tragedy of the Political Commons），解决的唯一办法就是环境资源物品完全私有化。这样，市场就会为环境保护发挥其市场魔力。 环境资源物品的完全私有化 自由市场的环境主义者主张：私有化将会避免和纠正环境资源保护中的市场失调并可纠正环境管理中的政府干预，可以解决从木材资源管理到全球气候变暖的系列问题。他们的理论是Harold经典著作《一种财产权理论》的理论延展。这种财产权理论认为：土地私有财产权事实上源于一定社会经济发展特定时期的所有文化，它有助于阻止环境资源保护中的成本外部化和减少交易成本，尤其是当相对需求而言的资源紧缺上升到一定程度，其对资源的继续存在产生一定的威胁时，逻辑上说，如果财产权减少了成本外部化，则更加完全具体的财产权应当更为完全地减少成本外部化。 私有化使环境资源保护的政府决策机制被私有业主的决策机制所代替，私有业主的激励机制有助于对资源进行合理地经济化和环境化管理，作为政府管理决策的公共资源所有人，其作管理决策时，不借助市场价格的作用来指导其评估行为，而私人所有者决策则在市场体制内运行，在该体制内，其价格能准确地测评一项财产价值的交易。目前的市场价格反映了该项资源的所有未来的经济收益折算后的当前价值，将未来价值折算为资源的现有价值的能力将促使财产所有人在作财产利用决策时考虑长远利益，这强烈地刺激了所有权人充分考虑努力延迟对财产的目前消费。更有甚者，它还意味着：财产所有权人将对未来资源利用者负责，任何一种减少某项资源的未来利益或增加其未来成本的行为都将导致财产现有价值的减少，一旦某评估人或潜在购买者预期到这些未来问题时，他对财产价值的评估就会下跌，所有人的财产价值就会下降。这样，潜在购买者与资源所有者之间相互博弃作用能使资源价值最大化，这种管理不仅对个人资源所有权人适用，对公众和公司企业同样适用，但是，该原理对公共资源管理人不适用，因为他们不依据市场需求信号作管理决策，因而不能享有市场价格信息对决策的支持作用。因此，自由市场的环境主义者因此推断：公有资源的私有化将会提高环境物品的市场信息优势和长效管理。 当然，一些公有环境物品比其他物品的私有化更为容易并且成本较小。例如，国家公园和国家森林，相对容易划分和分配给私人所有人。但是，有的环境物品，例如空气的私有化则是相当困难且成本高。可是，自由市场的环境主义者认为，清洁空气和其他环境资源都不是当然的公共物品，大气物体赋予私有财产权也不是绝对不可能的，只要清洁空气的供应相对于需求率而言保持相对富余，其私有化成本就显得过高，在此情况下，划分空气界线从而界定财产权的技术开发成本在经济上是不合理的，交易成本远远高于私有化所带来的利益，然而，这也不是永恒不变的，清洁空气的供应相对于需求率而言可能变得十分紧缺，从而使私有化的成本变得合理，另外，清洁空气的供应相对于需求率可能保持不变，但财产权的界定成本由于技术创新而下降。例如，十九世纪七十年代，有刺钢丝的发明，极大地降低了圈地成本，有助于公共土地的私有化。 在自由市场的环境主义者看来，私有财产权常常是保护某种特定的环境价值有效和高效的方式：正如大多数私人房主不会故意毁损自家的庭院一样，可见，私有财产权是解决“公地悲剧”和“政治公地悲剧”最好的、最普通适用的手段的。 自由市场的环境主义的局限性 自由市场的环境主义理论建立在一个基本前提之上：环境问题最终是由于环境物品缺乏完全明晰的产权界定。但自由市场环境主义的局限性在于没有追根：环境物品的财产权为什么是如此难以界定。也即忽视了环境物品的财产权利的设置、化分和执行的高额成本阻碍了该类物品的产权界定。这并不是说，产权缺位对环境保护无关紧要，只是说它不是环境问题的终极原因。例如，明显被自由市场的环境主义者忽略的有环境物品的交易成本。一旦步入现实世界就不可避免地面临着现实的交易成本，而且它总是存在并很突出。 在自由市场的环境主义的批评者看来：环境物品的私人所有权关系并不是对每一个环境问题都是最好的解决办法，那种认为某种单一的产权体制（私有产权体制）是解决所有环境问题的最好途径的观点在本质上是荒谬的，也是不可置信的。 一项关于鲸的研究表明：对个体资源所有而言，整个鲸种群的濒危灭绝可能成为其最受欢迎的结果，其前提是：一、其对鲸种群的未来价值的现值折算率远远超过了鲸种群的最大再生潜力；二是捕获这些残存的鲸可以获得直接的眼前利益。私人资源所有人的确常有敌视弊病，非常轻视未来的成本和利润。在Botswana的二十世纪七十年代中期，为减少过度开发，草原被私有化了，但最终私有化前后的放牧率和对环境影响的比较显示出：“私有化不会提高牧草地的经济和环境管理，每头牲畜的产量不变，但私有化后的每头牲畜的成本提高了。对私有牧场主而言，投资回报率大大降低，因此，研究得出结论：私有化不是解决牧场退化问题的最佳答案。在十九世纪的英国，私有的林主事实上是砍光了农村里所有山林，大约在1919年，在欧洲所有的国家里，英国只有最小比例的森林覆盖率，约为3%，共计700,000英亩，这些森林砍伐几乎全部发生在私有林地上。为了纠正该问题，1919年国会成立了一个公共组织—森林委员会，以购买林地和重新造林，运行的第一年，就购买了19,000公顷土地，并在700公顷土地上种植了树木。在20年的时间里，其种植树木172,000公顷，增加了英国林地总面积25%。在美国，不是政府管员造成二十世纪三十年代的灰尘污染，无所不能的私有业主不顾农业专家的反对执意开垦了北美大草原。类似，私有土地主在十九世纪砍光了北威斯康新州的几乎所有的林地，这些私人木材商对林地不感兴趣，他们感兴趣的是木材，实践中，它们所购买的是无条件的采伐执照，他们在采伐之后，将林地以农业用地的低价出售，这些林地其实不适宜于种植庄稼，经过五十年的努力，这些被砍伐的林地不足7%被改造为农业用地，这样，大多数土地对土地主来说都是入不敷出。 在二十世纪七十年代的能源危机中，美国消费者宁愿购买低效率但很低价的能源设备，而不愿购买那些高效率但很高昂的设备，虽然，政府明示告之：这些设备从长远看是节约成本的能源高效型设施，但他们事实上作购买决策时，其所表现的未来价值的现值折算率从空调的17%到热水器的243%。 由上述历史事实可见，私人所有权关系和市场没有在上述任何情况下为资源保护所需要的长效机制和未来价值的现值低折算率提供保证。 自由市场的环境主义理论建立在一个假设之上：市场价格反映了所有的相关价值。他们讽刺政府的环境管理机构不按价格配置环境物品，但他们自己就简单地假定市场价格包含了所有的值得考虑的价值，其实不然，例如很多价格或淡化了某物种为人类所提供的所有贡献，或根本就没有向市场提供有关该物种的社会价值的信号。 自由市场环境主义者也认为私人资源所有人所拥有的环境信息优于公共资源管理人所拥有的信息，批评者指出：环境管理本身就是对市场提供的不充足的环境信息的一种纠正，在研究上的大额开支和创新行业的高风险使得最不合理的公有体制也得适用于私有企业，因此，不能认为：私人所有者拥有环境信息的优势并在一些科技领域管理环境物品，我们对支持土地私有化的土地市场理论持谨慎态度。 另外，就是规模经济，它对环境信息的提供很重要，很多场合对环境物品本身的供应也很重要，例如，农场越大，越有可能使土地资源保护的开销增大，还有更大的环境物品供应的规模经济，例如，荒野和物种栖息地，它们往往需要相当于一个国家大小的连片土地，这时，个体私人土地者所能提供的栖息地相对于物种栖息地的疆域相比更是微不足道，这说明了为什么野生动物大多数是公共所有或管理的，因此得出这样结论：规模经济有时有利于环境物品的公共所有权关系，据此就可以区分应向私人所有者全部出售的公共环境资源和不应向私人所有者全部出售的公共环境资源。 和完全私有化的环境解决途径相对应的程序法上的救济途径便是普通法解决途径，众所周知，普通法补偿对解决复杂的环境争端来说极不合理而又成本高昂，它包含了众多当事人和责任划分和界定，因果关系的证明，距离的长远和时间的跨度更是加剧了因果证明问题的难度，数额众多的当事人不可能进行高效率的谈判和讨价还价，任何解决方法的社会影响都会在很大程度上超出该争议对个别当事人的影响。总之，普通法解决环境问题的交易成本过大，从而被认为是一种相对缺乏效率的体制。多年以来，环境法领域主要是法定管理，利用法定的管理方式解决环境问题的交易成本比上述的普通法交易成本低得多。 （联系方式：合肥市美菱大道131号省社会科学院法学所 曹树青 邮编230053电话 013856057121， 0551-3438305 办， Email:shuqingcao@sina.com' TARGET=_blank class=lyshuqingcao@sina.com）
