公民提起环境行政公益诉讼的域外制度考量

闻雯^* （河海大学文天学院，安徽 马鞍山）

摘要：新《环保法》及其司法解释明确规定了提起环境公益诉讼的主体条件和环境公益诉讼的可诉范围等。然而新形势下环境公益诉讼的实施却困境重重，公民提起环境公益诉讼完全被排除在外，并且环境行政公益诉讼也无法开展。从世界范围看，多个国家和地区在公民提起环境行政公益诉讼的扩大原告范围、滥诉防治以及激励机制方面有许多经验值得借鉴。

关键词：环境行政公益诉讼；公民；原告资格；域外制度

一、公民提起环境行政公益诉讼的概念

公民提起环境行政公益诉讼，是指当行政机关的违法行政行为或不作为行政行为对环境和生态造成污染和破坏或之可能性时，无直接利害关系的公民为了保护公共环境利益，允许其以自己的名义向法院提起环境行政公益诉讼的一种法律制度。

二、英美法系国家的理论与实践

（一）英国

在英国，法官审理案件时逐渐领悟到，“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置以便防止政府内部的不法行为，否则便没有人能有资格反对这种不法行为。”[1]公民只要具有足够的利害关系就有申请司法审查的资格。英国法对“足够的利害关系”没有统一的意见，这就意味着英国司法审查的起诉资格有着很大的灵活性，原告范围变得宽泛，在对于判断起诉人是否具有“足够利益”的问题上，法官享有很大自由裁量权。结合具体的案情，既可以采取宽泛的解释以减少限制，也可以采取严格的解释以扩大限制。但从其发展趋势看，法官关于司法审查起诉资格的理解是向扩张论方向发展。[2]丹宁勋爵认为，“如果有充分理由假定一个政府部门或者一个公共机构正在违反或即将违反法律，使女王陛下的成千上万的臣民受到损失或伤害，那么，任何受损失或伤害的人，都可以使得这件事得到法院的注意，并力求使法律得到实施。而法院根据其自由裁量权，可以给予任何适当的法律援助”，也就是说“任何一个有责任感的公民，只要他认为法律没有得到应有执行时，都有理由要求法院审理他所起诉的案件”。[3]对起诉资格的狭隘理解是不可行的，这会给请求人获得权利的救济设置屏障，把值得保护的人和受直接影响的请求人排除在司法审查大门外。[4]所以，英国法院会接待一位到法院请求法律得到申明和实施的普通公民，即使这位公民仅是千千万万受到细微不利影响的人之一，也不会接待一位干涉与己无关的事情的好事者。在英国类似这样涉及公益的案例，都是普通公民请求法院发布特种法律救济的司法命令——调查令、训令和禁令。这些特种法律救济可以用来对付政府各部门和任何个人，或者用来对付可能影响个人权利的法定权力机关所建立的机构。[5]有专家评述说，丹宁勋爵的论点开创了“人人”一词的新解，“法律面前人人平等”，表现在司法制度中，就是人人都有起诉的权利。这里的“人人”包括个人、团体和党派。他们有权向法院提出救济，即申诉、控告和检举。[6]

英国通过法院判例的创制，确立了英国的行政公益诉讼制度，当然这里的公益包括环境污染与破坏给公民造成的影响。每个普通的公民为了全体公众的利益，都可以运用公众起诉权与未履行法定职责的公权力机关进行抗衡，保障社会的公众利益不受侵害。

（二）美国

美国确立环境行政公益诉讼制度采取的是判例和成文法双管齐下的方式。

针对行政机关的违法行政行为或行政不作为，由不具有直接利害关系的当事人提起维护公共利益的诉讼有三类：相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼和纳税人提起的禁止令请求诉讼。[7]

在审理涉及环境公共利益的行政诉讼案件时，美国法院对原告资格的限制越来越小，甚至取消了某些资格成立要件。最高法院认为，只要能够举证证明自己已经受到“事实上的损害”，即具有环境利益人的诉讼资格，并且这种损害不必是物质或经济损害，仅是美学上的损害就足以构成。[8]为了适应司法判例的发展，成文法也做了相关规定。《洁净空气法》中的公民诉讼条款规定：①原告资格，任何人可以提起诉讼。公民个人提起的诉讼并没有排除在外。②起诉范围可分为两类，对私人企业、美国政府或其他各级政府等污染行为，以违反污染防治义务而起诉。不仅可以对私人企业提起环境民事公益诉讼还可以对政府提起环境行政公益诉讼。③限制条件，当起诉对象有“积极遵行法定要求的行为”或“公民未履行60日前事先告知义务”时，则诉讼将不被允许。根据相关判例，美国最高法院指出，原告资格需要从两点进行判断：①是否受到“事实的损害”，这一损害不单限于经济和物质方面，其他对社会有价值的事实，例如美观的利益、环境的利益、资源保护的利益等，哪怕这些公共利益仅受到细微的损害。②是否存在“在法律保护的利益范围”，这一利益范围指原告的利益是否在宪法、成文法或普通法原则保护的范围之内，只要存在保护或调整的可能性，就有起诉资格。该起诉资格的判定不需要法律上的衡量，而是简单的事实上的判断。美国的判例已经确立原告起诉资格的构成要件，是从最低的合宪性角度考量的，分为以下三方面内容：①原告遭受到“事实上的损害”，损害是已经发生或即将发生的；②损害和被诉行政行为之间存在必然的因果联系；③通过判决，损害将得到救济。[9]

（三）印度

印度的公益诉讼制度起源于法官的创造性司法活动，就环境公益诉讼而言，明显体现了法官职权主义，其最初目的是为了使得穷人和社会弱势群体能够接近法院以请求保障和执行自己的基本权利。在印度的司法实践中，公益诉讼案件根本不考虑起诉人资格问题。立法者认为，即使法律最大限度放宽对起诉资格限制，也会使弱势群体难以享有最基本权利。正因为此，起诉资格的放宽某种程度上推进了印度环境公益诉讼的良好运行和发展。环境公益诉讼启动程序大多由社会团体或其他具有公益精神的公民发起，甚至写给最高法院或高等法院法官们的信件，可由法官转化为令状申请书导致诉讼的产生。Krishna Iyer大法官在案件的判决中指出：“法律应是社会的审计师，当某位有公共利益精神的人点燃司法审判权时，它的审计功能才能得以发挥。我们不能因为担心有好诉之徒将时间、精力花在虚假和不重要的诉讼上，浪费法院的时间和司法资源就不敢变革。”他强调，法律应当提供更多的机会给具有公益精神的公民利用司法程序。但公民如果是没有任何利益的好事之徒，或者关心的是与国家中任何一人无关的利益，法院的大门将对他关闭。反之，如果他有比一个好事之徒更多的利益，就不能被拒之于门外，尽管他提出的问题是否可以进行司法审查还需进一步讨论。[10]法院审理的案件中不难看出，确定了公民环境公益诉讼的主体资格，但对起诉动机要进行前置审查，不涉及公益性质的不予理睬。

三、大陆法系国家的理论与实践

（一）法国

法国越权之诉的目的在于纠正违法行政行为，保证行政行为的合法性，保障行政秩序良好运行，保护社会公共利益。越权之诉，是指当行政机关的决定使当事人利益受到侵害，当事人请求行政法院审查行政决定的合法性，并要求撤销违法行政决定的救济手段。越权之诉的判决所发生的效力不局限于申诉人。法国最高法院认为，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利，除非法律明确规定不允许。为了鼓励公民个人提起越权之诉，可以免去律师代理费，并且法院规定，事先可以不交纳诉讼费。[11]在实践中，只要申诉人利益受到行政行为侵害就有资格提起越权之诉，这里的“利益”包括三方面：①申诉人是多元的，就公民个人而言，行政行为的直接相对人可以提起越权之诉，而且当违法行政行为给第三人造成直接利益损害时，第三人也可以提起该诉讼。②申诉人的利益不仅包括物质利益，更包括精神利益，例如宗教尊严、环境美等。③请求保护的利益不限于现实存在的当下利益，如果将来的利益确有存在，也在保护之列。[12] 对于现今或将来的环境公共利益受侵的情形下，公民个人可以对违法行政行为提起越权之诉。

（二）日本

日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼，这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约。需要指出的是，日本传统理论认为，公民个人不可以就其在环境公害事件中所受到的损害提起行政诉讼，但公共利益受侵现象日趋严重，并且政府对公共事务管理不利，实践中对原告资格的限制必须做出让步，学者普遍接受“法律上被保护的利益说”，“值得保护的利益说”也被部分人接受。

日本的《行政案件诉讼法》规定了民众诉讼，一般认为，该诉讼是行政公益诉讼的一种形态。民众诉讼，是指国民请求纠正国家或公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。[13]民众诉讼是为了保护法律秩序，国民通过诉讼方式监督国家机关适用法律法规的正确性，监督依法行使公权力。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。日本环境行政公益诉讼的原告资格赋予普通公民。

（三）我国台湾地区

台湾地区修改后的“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”我国台湾地区的学者认为，第9条的目的在于使人民处于行政监督的地位，对行政机关的违法行为诉请法院判决，维护公共利益并确保行政行为的客观合法性。该条实际上认可了环境行政公益诉讼，就“原告资格”、“起诉条件”另以“法律特别规定之”。第9条“特别规定者”主要为“空气污染防治法”、“废弃物清理法”、“土壤及地下水污染整治法”中的“公民诉讼条款”。[14]该条突破传统的诉讼利益理论，针对一些涉及环境公害事件，赋予公民提起环境行政公益诉讼的权利，并在诉讼费用上规定了与美国相似的保障制度。[15]

四、域外公民提起环境行政公益诉讼的经验与启示

域外各国和地区公民提起环境行政公益诉讼的制度从各自的法律制度发展而来，并没有形成专门的系统的理论体系，在立法层面也没有真正实现体系化的制度构建。虽然公民提起环境行政公益诉讼理论上还有许多问题需要解决，但各国和地区的司法实践活动朝着深度和广度不断发展。为了保护公民的环境权益，为了监督行政机关的依法行政，我国需要借鉴域外各国和地区的先进经验，制定或修改相关法律支持公民个人提起环境行政公益诉讼。

第一，原告资格方面。对于公民是否有资格提起环境行政公益诉讼,各国普遍采取了放宽的态度,对原告资格的限制越来越少,扩大了可提起诉讼的利害关系人的范围，可以是权利（利益）受到行政行为影响的直接利害关系人、可以是权利（利益）受到行政行为影响的间接利害关系人，甚至是任何一个公民个人。

第三，程序前置方面。公民提起环境行政公益诉讼要受到前置程序的限制, 要“穷尽行政救济”,并非任何情形下都能直接起诉。如果公民发现行政机关的违法行政行为或行政不作为损害或者即将损害环境公益，应当首先向相关行政主体检举、报告，只有法定期间内该行政主体不予处理答复，或处理结果不能保护环境公益时，公民才可向法院提起环境行政公益诉讼。毕竟行政机关的主要职责是依法行政，而不是疲于应对行政诉讼。

第三，保证金方面。缴纳保证金最主要的目的是防止滥诉，防止好事之徒浪费司法资源。为防止原告在提起诉讼后，不负责任随意撤诉。规定原告在提起诉讼时必须缴纳一定数额的保证金，作为保证其履行诉讼义务的制约手段。只要原告履行相应义务，在诉讼程序结束时，不论胜诉与否，法院应如数退还保证金。

第四，胜诉奖励方面。公民个人提起环境公益诉讼，为的是社会公共环境利益，所涉及的案件在取证调研、诉讼过程中需要花费大量的人力、物力和财力。所以在实施过程中，公民一般难以承受过高的诉讼费用，从激励角度出发，建立奖励制度，可以从法院判令的罚款中支付一定比例或设立专项基金予以奖励。

五、结语

公民是环境利益最直接的感受者和受益者，不能否认其提起环境公益诉讼的正当性，近年来的案例不难表明，公民可以通过诉讼担当起维护环境公共利益的社会责任。若行政机关的违法行政行为或不作为破外生态、污染环境，损害公共环境利益，允许公民对其提起环境行政公益诉讼，有利于行政机关合法合理运用公权力，有利于公众参与对行政权的监督。借鉴国外的立法例，结合中国国情，确定公民提起环境行政公益诉讼的资格是可行的，环境公益诉讼中原告范围和被告范围的扩大适用任重而道远。

参考文献

[1][英]威廉·韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版

[2]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版

[3] [英]阿尔弗雷德·汤普森·丹宁：《法律的训诫》，杨百揆等译，法律出版社1999年版

[4] [英]彼得·莱兰：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版

[5]龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版

[6]黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版

[7]陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第288~298页。

[8] [美]史蒂文·J﹒卡恩：《行政法：原理与案例》，张梦中译，中山大学出版社2004年版

[9]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版

[10]梁慧星等：《关于公益诉讼》，载吴汉东主编：《私法研究》（第一卷），中国政法大学出版社2001年版

[11]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，

[12]黄慧婷：《台湾地区行政公益诉讼》，载中国公益诉讼网，2008年12月12日访问。

[13]李建良：《论环境法上的公民诉讼》，《法令月刊》第51号第一期

[14]张锋：《我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建》，《法学论坛》，2015年11月第6期

[15]李义松、朱强：《新< 环保法>背景下的环境公益诉讼》，《湖北社会科学》，2015年第4期

[16]黄忠顺：《环境公益诉讼制度扩张解释论》，《中国人民大学学报》，2016年第2期