论环境行政公务人员环境责任的减轻

——以公务员抵抗权为视角

陈继银 （华中科技大学，湖北 武汉 430074）   武 洲* （江苏省泗洪县人民检察院 江苏 宿迁 223900）

摘要：政府环境责任与环保部门的环境责任不属于同一概念，社会公众将此二者混淆导致当前环保部门承受巨大的压力。环保法对环保部门的行政职权及环境责任作了相对完善的规定，如何寻求配套制度是关键，公务员抵抗权制度恰好能够将环保部门行使环保职权与承担法律责任之间的关系处理得恰到好处。环境行政公务人员运用公务员抵抗权减轻自身的环境责任须明晰“明显违法”的概念、完善抵抗权适用程序以及构建相应的行政救济制度。

关键词：环境行政公务人员  公务员抵抗权  环境责任  环保法

一、问题的引出

例一：2013年2月19日，浙江商人金增敏通过微博邀请温州瑞安市环保局局长包振明在当地一条城中河中游泳20分钟，并付与其20万元报酬。而就在同一天，温州市苍南县的一位名为“CHUAN-庆”的微博网友也利用发微博的方式邀请县环保局局长苏中杰下河游泳30分钟，并悬赏30万元。两则微博发出后，得到网名的疯狂转发，加之新闻媒体的广泛炒作，此两微博很快在全国范围传开，各种对环保局不满的呼声汇聚一起，纷纷要求两位环保局局长下河游泳。迫于重重压力，两位环保局局长迅速作出回应，未接受网友的邀请。据网友反映和新闻媒体的调查，上述两条河流均为近年来受严重工业、生活垃圾污染的河流，河水均已发黑发臭，既破坏了生态环境，也影响了城市形象。

例二：2014年2月20日，迫于长期遭受北方严重雾霾天气的侵袭，石家庄市新华区市民李贵欣一纸诉状将石家庄市环保局告上法庭，在起诉状中对市环保局提出三项诉讼请求：一、请求被告依法履行治理大气污染的职责；二、承担给原告造成的经济损失10000元；三、诉讼费用由被告承担。[1]李贵欣因雾霾状告市环保局并不顺利，其先后向河北省高院、石家庄市中院申请立案均被拒绝，最后向石家庄市裕华区人民法院提交立案材料，法院根据民诉法规定在七个工作日进行初步审查，然而最终仍未得到受理。该案被誉为全国首个普通民众因大气污染状告环保局案例，在全国范围内引起了热烈讨论。

以上两个案例都与环境保护密切相关，更确切地说，应当是经济发展的必然产物，“工业社会下的高能耗、高污染的生产方式给环境和人们的生存方式带去严重问题。”[2]因此，近年来河南、浙江、江苏等多地环保局局长被邀请下河洗澡，群众环境遭到污染在环保局门前静坐、挂横幅等现象屡经报道，环保机关及环境行政公务人员成为当下造成环境污染的众矢之的，几乎全国各地民众纷纷“声讨”环保局以表达他们的不满，环保局的尴尬地位愈演愈烈。社会公众将政府环境责任全部归于环保部门，让环保部门为经济发展带来的环境污染埋单，加重了环保部门的责任。由此，政府环境责任与环保部门的环境责任应作区分，并且援引公务员抵抗权作为环境行政公务人员减轻环境责任的配套制度，使得环保部门及其官员充分运用法律的手段抵制上级的压力，保证其法定职权得以充分实现，从而正确处理好“上级的命令”和履行《环保法》赋予的权力这一矛盾。

二、政府环境责任与环境行政公务人员法律责任要作区分

（一）政府及环境行政公务人员环境责任的政策及法律规定

考虑到中国当前面临的环境问题，党和国家、环保专家学者、社会民众都意识到环境保护的重要性，环保观念逐渐深入人心，“建立经济发展与环境保护双向互动分析，实现经济、环境、社会三个子系统和谐发展”[3]的环保理念体现在各地的经济发展规划之中。自党的十八大提出“美丽中国”宏伟蓝图后，党的十八届三中全会提出了“加快生态文明制度建设”，为今后的经济发展方式奠定了基础，党的十八届四中全会再次强调了用法治的手段建设生态文明，努力做到经济、政治、文化、社会、生态五个方面的综合发展。综上，环保事业在现阶段成为国家治理的重要方面，也是今后政府考核的重要指标。政府对环境问题的介入和管控将会成为其执政能力的重要反映，法律赋予了新时期环保部门及相关政府广泛的环法执法权力，其目的就是为了建设生态文明社会。然而，“若某人管理公共事务可不承担责任，那就必然产生傲慢和不正义”，[4]因此在掌握权力的同时，政府及环境行政公务人员应当承担相应的责任，做到权责相统一。

2015年1月1日生效的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环保法》”）堪称史上最严的环保法律，其不仅对企事业单位规定了严格的环境责任，而且在该法律的第67、68、69条规定了政府及环境行政公务人员的法律责任，以及政府及其职能部门主要负责人的领导责任，形成了相对全面的环境责任体系，“增强了政府第二性环境责任，加大了政府执行环境法律的能力”。[5]此外，2014年11月27日国务院印发《关于加强环境监管执法的通知》，在第十节“强化监管责任追究”[6]中规定了实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对重特大环境事件追究领导和责任人责任，再次确立了严格的环境法律责任。《环保法》对政府及环保部门的责任的规制应当说是首次，基本实现了五六年之前环保专家学者要求《环保法》加入政府环保责任的愿望。尽管其他相关环保单行法律法规未对政府及环保部门法律责任进行如此完备规定，但是在《环保法》作为环保基本法已作规定的基础上，在遇到具体的大气污染、水污染、土壤污染之时，《环保法》上述三条法律责任仍可直接适用于相关人员，而且其他环保单行法在接下来的修订过程中，应当会在政府及环保部门的法律责任方面做一定完善，顺应《环保法》严格政府第二性环境责任的需求。

（二）政府责任与环境行政公务人员环境责任之区分

法律对政府环境责任进行了符合晚近环境污染日益严重趋势的规定，其于我国环境好转有着重要意义，更是我国法治建设的重要方面。前述两个具有代表性的环境事件也正是普通公众对当前环境不满而诉诸于环保部门以引起政府及环保部门高度重视的具体做法，其不仅反映了公众环保意识的不断提高，渴望享有“清洁、健康的环境权利”，[7]更是公众环境知情权、参与权、监督权表达的具体体现，符合《环保法》新增的“公众参与机制”。然而，上述两个环境事件所表达的诉求虽然在全社会引起轩然大波却为何还未能得到满足？涉及的环保部门在作出相关回应后，并未受到严重的法律责任的追究，这又是为什么呢？究其缘由，其实质还在于地方政府为了追求经济的发展而不惜牺牲环境受污染的代价。三十多年的改革开放让全国各地发生了翻天覆地的变化，尤其近几年GDP保持较高水平的增速。现如今，将长期积累并于晚近爆发的环境问题全部归结为环保部门，遇到环境污染事件首先将其作为公众讨伐的对象，无形之中增加了环保部门的压力，使其有苦说不出。

环保部门身份尴尬的问题长期存在于中国当前的行政体制之中，其不仅在政府职能部门中地位低下，甚至还成为经济发展的附庸，充当企事业单位破坏环境行为的“保护伞”。[8] 地方政府控制环保部门的人权、财权，导致环保部门在执行具体的政策、法律、法规之时不得不听命于地方政府、上级领导或者主管部门的负责人，其应有之职能不断稀释，甚至被忽视。环境污染正是在此制度基础之上产生，环保部门迫于无奈只得服从政府要求发展“黑色经济”，而当下又要承担本应属于政府的环境责任，应当说过分加重了环保部门的法律责任。因此，政府环境责任与环境行政公务人员的环境责任并非同一概念，过去三十多年的经济发展造成的环境污染应当由政府负大部分责任，而不应混淆其与环境行政公务人员、环保部门的环境责任，唯有此才得以使新时期下环保部门、环境行政公务人员正确履行其职能，将现行及将来的环境问题处理得恰到好处，实现各地方经济的又好又快发展。

三、公务员抵抗权概述

公务员抵抗权属于行政法上的概念，是行政法治理念衍生出的产物，主要规定于《公务员法》第54条。[9]该法赋予公务员在面对上级错误的决定、命令或者明显违法的决定、命令时为了维护行政行为的合法性而享有拒绝执行的权利。然而由于我国传统行政体制的弊端或惯性，当前仍遵循韦伯的官僚/科层制理论，[10]即上级的意志传达至下级公务员并得到有效落实，下级必须无条件地执行，上下级之间的关系为纯粹的“命令—服从”。其原因在于上级领导掌握下级公务员的升迁、考核、薪酬等方面的事宜，而且对于环境行政公务人员而言，地方政府为了实现经济发展目标而牺牲环境利益是以小保大，于自身、于公众都是利大于弊。因此，环境行政公务人员在面对地方政府或者上级领导的命令或者决定之时，为了自保或者迎合经济发展之大趋势面对环境问题，只得“不作为”或“乱作为”，对企事业单位的环境污染行为视而不见。综上，法律虽规定了公务员抵抗权制度，但由于多方面因素的共同作用，其效果约等于零，立法目的未能实现。

（一）公务员抵抗权的内涵

由于我国法律只在《公务员法》第54条对公务员抵抗权进行了简单规定，并未规定具体的适用程序、主体、行使方式等内容，加之其在具体实践中运用较少，所以相关专家学者没有形成统一的公务员抵抗权概念。在此结合法律条文的具体内容及相关学者的看法得出其含义，即下级公务员或者政府部门出于维护公共利益或者依法行政的考虑，对于上级政府或有关领导的错误或者明显违法的命令、决定拒绝执行的权利。[11]根据以美国、英国为代表的英美法系国家和以德国、日本为代表的大陆法系国家对公务员抵抗权含义的描述来看，我国《公务员法》第54条陈述的抵抗权内涵已经囊括西方发达国家包含的公务员抵抗权制度的本质内容。只不过我国对之进行表述时对“上级”、“明显违法”、“决定或命令”等词汇未加以明晰，而且没有其他相关立法解释、行政法规等规范性文件规定公务员抵抗权制度的具体操作办法。

根据以上定义以及《公务员法》第54条的表述，公务员抵抗权的内涵包括：第一，抵抗权行使的主体应为下级政府及其组成部门以及公务人员，虽然54条中未明确指出下级政府及政府部门可行使抵抗权，但根据公务员行使该权利的程序及抵抗权设置的本意，应当扩大至下级政府及其组成部门。第二，抵抗权的客体（对象）应为上级的错误或者明显违法的决定、命令，同时，“该决定、命令通常指的是行政规范性文件或具体指令，而不应包括规章及以上的法”。[12]第三，关于错误及明显违法的判断，主要根据下级政府及公务员的综合判断作出，而不具有随意性。第四，行使抵抗权必须遵循法定程序，下级公务员发现上级发布的决定、命令存在错误或明显违法，若行使抵抗权则应先向上级提出改正或撤销的建议，再根据上级的重新决定行使职权；对于上级而言，其在收到下级有关意见进行处理时也应遵照相关程序进行。第五，行使抵抗权的目的是为了维护法治下的行政行为的合法合理、保持行政权的公信力和权威性以及为了避免公共利益遭受重大损失，即“公务员在行使行政职权时心中秉承着以服务于公众利益为己任的价值理念”，[13]而不是为了下级政府及公务员的私人利益。

（二）现行环境行政公务人员环境责任需要引入公务员抵抗权制度

1、利于环保部门行使新环保法规定的环境职权

正如文章开头所举案例，当前社会将环境污染的责任扣在环保部门头上，将原属于各地方政府的环境责任不作区分全部强加于环保部门，使得环保部门无辜承受巨大的负担，成为众矢之的。而新环保法的通过赋予了环保部门十八项职权，涉及到话语权、决定权及执行权等方面，[14]应当说法律授予环保部门如此多的职权史无前例，环保部门如何摆脱地方政府的干扰独自适用成为新形势下需要解决的问题。引入公务员抵抗权制度对于环保部门行使上述职权来说有着积极的作用。一方面，环境行政公务人员可以在法律规定的范围内对企事业单位违法破坏环境的行为进行有效制止并给予相应处罚；另一方面，环境行政公务人员对于地方政府或主管领导的错误及明显违法的命令、决定可根据抵抗权加以拒绝，从而为依法行使职权提供切实保障，最大程度保证经济的绿色发展。

2、便于区分环境行政公务人员环境责任与其他有关部门的环境责任

新环保法第68条明确了环保部门违法履行、不履行以及滥用环境管理职责等环境行政职权所应承担的法律责任，[15]并规定了特殊情形下“主要负责人”应引咎辞职的严格责任。该条区分了环境行政公务人员与“主要负责人”不同的法律责任，这为环境行政公务人员利用抵抗权制度寻求法律责任的减免提供了新思路。同时也规定了“其他负有环境保护监督管理职责的部门”实施相关环境不作为、乱作为行为后应当承担的法律责任，既强化了环保职权，亦区分了环保部门与其他负有环境保护职责的部门之间的环境责任，于环保部门环境责任的豁免有着正面价值。

3、益于环保部门权责统一以满足法治的基本要求

前述花钱邀请环保局局长下河游泳、市民因雾霾状告环保局等环境事件将全部环境责任归结环保部门，过分加重了环保部门的责任，与其享有的环保行政职权不相吻合。而在公务员抵抗权被环境行政公务人员适用之时，他们的工作内容、工作方式得以明晰，相应地，在其存有环境执法不力、滥用环保权力甚至不行使环保职权等行为时，只对自身行为承担法律规定的责任，不再担负环境污染之全责，正契合十八届三中全会提出建立权责一致、权威高效的行政执法体制的要求。环保法是十八届四中全会提出“建设法治国家”后率先生效的法律之一，环境行政公务人员如何依法行使环保职权、做到权责上的一致将成为法治新探索的先锋。

四、公务员抵抗权在环境行政公务人员环境责任中的适用

如何将公务员抵抗权与环境行政公务人员行使环境权力结合起来是关键，也是新时期环境行政公务人员环境责任减轻亟需解决的重要障碍。然而由于我国仅有《公务员法》第54条规定了公务员抵抗权制度，没有相关的配套规范对之进行详细规制，导致抵抗权行使的程序、“明显违法”、“上级”等内容的认定标准缺位，影响了该项制度的贯彻实施。《环保法》在赋予环保部门各项行政权的同时也规定了政府及环保部门严格的环境责任，环境行政公务人员应当灵活运用公务员抵抗权制度减轻本不属于自己的环境责任，一定程度上降低社会公众对环保部门的误解。

（一）明确“明显违法”的判断标准

“官僚制权力的客观基础，是基于特殊专门知识的、技术的不可或缺”，[16]上级颁布的决定、命令是基于各种因素综合作用下的产物，必然具有特定意义，下级环保部门的任务就是执行。若环境行政公务人员引用公务员抵抗权拒绝执行上级下达的某一命令、决定，其最直接的后果就是行政管理的目标难以实现。因此，环境行政公务人员判断上级的决定、命令是否错误或明显违法就显得尤为重要，其事关当地的经济发展重任与环境保护两者之间关系的协调。

相关法律未给出“明显违法”的具体判断标准，使得公务员适用抵抗权时对其认定存在较宽泛的自由裁量权。由于环境保护注重的是生态价值，其本身有着特殊之处，在“明显违法”的认定上，应当遵循“以形式审查为主，以实质审查为辅”的审查标准。[17]形式审查对于环境行政公务人员来说要求得以降低，只要根据其作为普通公务员应当具备的知识水平、认知结构就能判断出上级的命令、决定是否明显违法。通常其主要包括以下内容：第一，作出该决定、命令的上级是否具有相应的事权、管辖权；第二，上级命令、决定的内容是否会造成大面积环境污染、生态破坏或者违反刑法等禁止性规定；第三，该决定、命令所下达的下级环保部门对其内容是否有执行权力；第四，上级作出的决定、命令符合程序及形式上的规定。实质审查则对环保部门审查上级的决定、命令提出较高要求，要求环境行政公务人员以一般理性人的标准来判断该决定、命令的违法程度是否达到“明显且重大”。[18] 该标准具体化为：第一，该决定、命令本身是否存在重大违法内容；第二，实施该决定、命令将会对环境产生的影响程度，是否会继续恶化环境并侵犯公民的环境权益；第三，详细分析该项决定、命令与现有环境政策、环保制度以及环保法规定相违背。

对于“明显违法”的判断应当结合形式标准和实质标准进行，否则即使公务员行使了抵抗权也难以说服上级收回该决定、命令，反而撼动上下级之间的“命令—服从”层级关系，激化两者之间的矛盾，不利于建设生态文明目标的实现。

（二）完善环境行政公务人员适用公务员抵抗权的程序规定

《公务员法》第54条规定了公务员行使抵抗权的基本程序，然而仅一条法律条文的阐述还不足以将其规定得周全，导致其在具体适用中存在困难。现将公务员抵抗权作为环境行政公务人员减轻环境责任的“利剑”，必须考虑到环保法的特殊之处，并在行使程序上作进一步完善，主要有：第一，关于上级以何种形式下达命令或决定的问题，应做以下区分：如若上级下达的决定、命令可能涉及到环境问题时，则应采用书面形式；而如果有特殊情况上级以口头形式传达的命令、决定，则应在事后立即补发相关书面材料。第二，环境行政公务人员认为上级的决定或命令会造成重大环境污染等问题时，首先向有关专门机关登记该上级的决定、命令的执行状况，并将该决定、命令及其中错误、明显违法之处做好备案，再以书面形式向上级提出撤销或改正的建议；上级不接纳下级的建议时，则应当在法律规定的期间内以书面形式回复下级环境行政公务人员，下级环境行政公务人员根据最新决定予以执行。而如果“上级在法定期间内未答复或审查的，则下级直接不予执行先前的决定或命令”。[19]第三，构建越级反馈制度。环境行政公务人员对有证据证明上级的决定或命令存有错误或明显违法内容而向该上级提出相应建议后在法定时间内未得到回复，其出于保护环境、维护生态等公共利益目的而直接向上级的上级提出有关建议，由上级的上级进行处理。

（三）建立环境行政公务人员抵抗权行使的事后救济制度

救济制度的缺失是环境行政公务人员不敢用、少用甚至不用公务员抵抗权的根本原因，因为上级决定着下级环境行政公务人员的职务晋升、工资福利待遇、考核评价等方面，甚至还会因提意见而遭受打击报复，所以“除非上级的决定或命令会招致迅即的且严重的法律责任，多数公务员实际上不会违反上级的决定，即使该决定存在错误”。[20]因此，欲消除环境行政公务人员行使公务员抵抗权以减轻自身法律责任的后顾之忧，亟需完善公务员抵抗权事后救济制度。

由于我国法律规定公务员内部行政行为不具有可诉性，因此在现行法律框架内寻求公务员抵抗权的司法救济方式尚不具有可行性。现有法律为抵抗权的行政救济方式提供了前提和基础，而且相对于司法救济，行政救济不仅高效便捷，而且成本低，可以较少的投入解决上下级公务员之间的纠纷问题。

《公务员法》第13、90、93条规定了公务员对受到不公平对待后的救济途径，但因为环境保护与生俱来就与经济发展存在着不可调和的矛盾，而政府掌握着环保部门的事权、财权，环境行政公务人员为了自身仕途不敢运用抵抗权自保，并且根据仅有的法条也不足以保证行使抵抗权后不受牵连。因此，构建全新的行政救济方式将会有利于环境行政公务人员行使抵抗权，具体而言：在公务员主管部门增设公务员权利保障机构，由其决定公务员的年终考核、薪资福利、职务级别等问题，并由其具体处理公务员权益纠纷。在此基础上，环境行政公务人员可正大光明地行使抵抗权减轻本应归咎于地方政府的环境责任，而只承担因自身环保不作为、乱作为而须追究的责任。

结  语

环境行政公务人员环境责任的减轻并不是单纯地推脱环保部门对当前严重的环境问题所应当负担的责任，而是严格区分政府环境责任与环保部门的环境责任，以使环境行政公务人员勿用遭受文章开始所列举案例中的社会压力。在新环保法实施后，环保部门享有更多的行政权力，此时若能以公务员抵抗权辅助其职权的行使，那么环保部门才能真正强硬起来，运用法定职权监管、惩处造成环境污染的企事业单位，从而有效缓解环境污染问题，向生态文明建设迈进一大步。

Reducing the Environment Responsibility of Environmental

Administrative Public Servants

——In the Perspective of Civil Servant's Right of Resistance

Abstract: The environment responsibility of government environmental responsibility and environmental protection departments do not belong to the same concept, the public will both confusion leads to the current environmental protection department under great pressure. Environmental administrative functions and powers of the environmental protection department and environmental responsibility made relatively perfect regulation, how to seek supporting system is the key, system of civil servant's right of resistance that can exercise the power of environmental protection department of the environment and bear legal responsibility to handle properly the relationship between. Environmental administrative civil servants to civil servant right of resistance to reduce their own environmental responsibility should be clear the concept of "illegal", improve the right of resistance to applicable procedures as well as the corresponding administrative relief system was constructed.

Key words: Environmental Administrative Public Servants; Civil Servant's Right of Resistance; Environmental Responsibility; Environmental Law