船舶压载水外来生物入侵的立法构想

罗 猛 余妍慧 （哈尔滨工程大学，150001）

摘要：国际社会日益关注船舶压载水外来生物入侵给海洋生态造成的巨大危害。压载水引起生物入侵已被全球环保基金组织列为海洋面临的四大威胁之一。本文通过剖析我国船舶压载水立法的现状及不足，指出以风险预防原则为立足点。借鉴美澳等国家的立法经验，提出了一系列的立法构想，包括细化压载水生物入侵规则，量化排放技术标准，制定监管部门及专门工作组，加大违法处罚力度等，从而构建我国船舶压载水排放造成外来物种入侵的法律防控体系。

关键字：船舶压载水 生态污染 排放标准

随着国际海运事业的迅猛发展，船舶压载水作为保持船舶在海上航行时的稳性和安全性的必备物，其需求量日益增加。压载水指远洋船舶离岸时所携带的充当压载物的压载水。[1]通常情况用舷外水作船舶压载水，船舶在离岸港摄入压载水, 并在航行过程中根据自身需求排除或注入。为了有效预防和控制压载水肆意排放引发外来生物入侵，2004年，国际海事组织通过了《国际船舶压载水及其沉积物控制和管理公约》（以下简称“《压载水公约》”）。《压载水公约》的即将生效迫使我国加快完善相关立法的步伐。

一、船舶压载水携带外来生物对海洋生态的损害 随船舶压载水一同排入到岸港水域的外来生物，一旦适应本地水域的生存环境，极易破坏海洋生态，且会给人类带来巨大的经济损失。船舶压载水携带外来生物给海洋生态造成的危害主要体现在三个方面：一，破坏本地生物的多样性，以及海洋生态平衡。外来物种入侵被称为是威胁生物多样性的“头号天敌”，随压载水排进本地的外来物种在新生环境缺乏抑制其繁殖的自然天敌和其他制约因素，导致其迅速蔓延，与本地物种竞争，取代本地物种的优势种群地位，会直接造成当地物种的退化甚至灭绝的严重后果。并且，还会破坏本地生物群落的结构稳定性和遗传多样性，损害当地海洋的生态平衡。二，引发赤潮灾害，破坏海洋生态。赤潮生物通常生存能力极强，只要本地的海洋环境适应外来有害赤潮生物的生存，爆发赤潮的机率就极大。有害赤潮的发生后，会中断海洋食物链，使鱼、贝类受到细菌感染，导致人类食物中毒，渔业遭破坏。现如今，我国近岸海域遭受的外来赤潮生物入侵大约就有16种藻类，其中包括刺角刺藻、新月圆柱藻、方格直链藻等。[2] 2012年5月8日,山东日照附近海域出现约42.7平方公里的赤潮，距离日照近岸仅只有19公里左右，当地海域海洋生态系统结构受损，造成巨大经济损失。三，威胁人类健康，给受害各国造成巨大的经济损失。海洋外来物种可携带病原生物，引发病原流行。外来生物一旦入侵成功很难彻底根治，且治理费用巨大。会直接造成海洋产业的经济损失。

船舶压载水引入外来生物造成入侵作为海洋生态面临的重大威胁之一，应当对其进行适当的法律规制，从而有助于整个海洋环境体系的法律建设，甚至有助于促进生态文明的法律保障的建设。

二、我国与船舶压载水相关的立法现状及不足 国内与船舶压载水相关的立法包括《海洋环境保护法》、《国境卫生检疫法》及其实施细则、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》、《珠海市防止船舶污染水域条例》。[3]

《海洋环境保护法》规定，由国务院环境保护主管部门统一协调管理全国的海洋环境保护工作。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，海事行政主管部门负责船源污染的治理，渔业行政主管部门负责渔港的保护等。对于有意引进外来物种的行为有相关规定，但是忽视了非有意引进外来物种的行为（以压载水携带外来生物为主）。《海洋环境保护法》第62条规定：“在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。”同时，第70条规定：“进行下列活动应当事先按照有关规定报经有关部门批准或者核准：……（二）船舶在港区水域内进行洗舱、清舱、驱气、排放压载水、残油、含油污水接收、舷外烤铲及油漆等作业。”[4]

另外，《防治船舶污染海洋环境管理条例》第15条规定：“船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物质污水、废气等污染物以及压载水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条例以及相关标准的要求。”[5]此外，《国境卫生检疫法》第13条规定，来自疫区的、被检疫传染病污染的、发现有与人类健康有关的啮齿动物或病媒昆虫的交通工具应当进行消毒、除鼠、除虫或其他卫生处理，若外国交通工具拒绝采取措施，则必须离开我国境内。[6]从此规定中可以看出对潜在的危害人类健康的船舶应进行卫生处理，也就意味着对船舶压载水一定程度上起到了规制作用。

目前，我国压载水的相关立法存在明显不足之处：

第一，对于非有意的引入海洋外来物种的危害意识薄弱。船舶压载水造成外来物种入侵属于特殊的生物污染，严重损害海洋生态。这种生物污染不同于一般的船舶漏油污染，无法通过海洋的自净能力得以恢复原状，具有典型的不可逆性。如前文所述，《海洋环境保护法》中并未意识到该非有意引入外来物种的严重危害，未写入相关防治的规定；《国境卫生检疫法》也只是限制来自疫区的船舶。纵观全局，我国海洋法律体系亟需健全和完善，海洋立法严重滞后，法律法规操作性差，缺少应对海洋新局势的涉外法规，特别是对于海洋生态污染这部分更是少之又少。

第二，压载水排放标准的缺失。现行的法律、行政法规中并未对压载水排放标准作出明确规定，《防治船舶污染海洋环境管理条例》中对压载水的规制仅笼统概述为“符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条例以及相关标准的要求”。

第三，船舶压载水的海洋综合管理体制尚未建立，海上执法能力亟需加强。海洋综合管理，指国家通过各级政府，运用先进的科学技术，对其所属海洋国土的空间、资源、环境和权益等进行的全面统筹协调的管理活动。[7]我国压载水管理缺少科学管理机制，“先繁荣，后规范；先发展，轻管理”的现象严重。国家海洋行政主管部门是海洋环境监督管理的实施主体。行使海洋监督管理权的部门包含环保部门、海洋部门、海事部门和渔业部门。国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。[8]从船舶操作防止船源污染角度看，应当由海事行政部门作为主管部门。若是污染波及到渔业范围内，则渔业行政主管部门应当参与监管。压载水引发外来生物入侵具有一定的滞后性，损害后果往往历经一段时期才能显现出来，导致难以查明具体负责人，行政主管部门追责难度大。此外，海洋行政相关部门执法力量分散难以形成合力，并且技术和装备较陈旧难以应对海上执法的新形势。

第四，船舶压载水相关处罚机制不健全。承担污染海洋环境和损害海洋生态责任的主要形式为行政处罚。但是，违反压载水排放的相关处罚力度不够，违法成本往往远低于处理压载水的技术成本。两害相权取其轻，很显然船东会选择前者，从而导致压载水肆意排放的问题日益严重。

三、我国船舶压载水规制的立法构想 《压载水公约》的即将生效使得完善我国压载水排放问题的法律规制的工作迫在眉睫。

第一， 完善立法。

无需专门针对船舶压载水进行立法，可将压载水相关规定写入海洋法律体系下的法律制度中。在环境保护法律制度中，作为法律位阶较高的《海洋保护法》，应当加入压载水外来生物入侵对海洋生态环境的危害性，及其造成的环境损害的规定。与之相对应的《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《国际航行船舶入境检验检疫管理办法》、《国境卫生检疫法》作为下位法，应当细化船舶压载水生物入侵的规则。渔业法律制度可规定占有具有毒性的海洋生物的行为的违法，并详细列出对渔业影响较大的海洋外来物种种类。加大船舶压载水外来生物入侵的法律重视力度，关注外来物种的入侵问题和防治的重要性，多采取强制性的规定取代自愿性规定。

第二， 加强对压载水的行政管理——重视预防阶段。

风险预防阶段为首要，以风险预防原则为立足点，这是由于压载水外来物种入侵的复杂性决定。由于人类对于携带的生物的不确定和认识的局限性，使得只能适用风险防范原则加以防范。此外，外来物种入侵属于特殊环境污染，即生物污染，其污染具有不可逆性。比如常见的船舶漏油，一旦发生，只要控制住源头及时处理污染物，经过一定时期大自然的修复净化，海洋会自行恢复。但是外来物种入侵，作为生物污染，外来物种一旦大规模繁殖形成入侵，破坏原有生态环境，使当地生物退化或灭绝，带来不可逆转的灾难。具体行政管理建议如下：

1、量化压载水的排放技术标准，以及明确采取的处理措施。制定《压载水管理指南》，可规定进入我国专属经济区的所有载有压载水的船舶必须提交压载水报告后才能在我国海域进行压载水交换。未提交压载水报告或报告不完整的船舶应就船上是否携带压载水，船舶进入我国专属经济区前是否实施了压载水管理程序及相关补救措施等问题予以回答。压载水的排放标准参照《压载水公约》的标准，应当与国际标准水平同等甚至更加严格，不得低于国际标准。特别关注受压载水外来生物入侵影响严重的海域，对此类特殊地区实行最为严格的压载水管理标准。目前处理压载水最理想的方法是深海交换，包括排空更换法、注入顶出法。[9]船舶通常在离岸较远的深海区完成压载水的交换，靠岸后不再进行压载水交换。例如，2008年纽约州制定法律规定：船舶在进行压载水交换时应至少在离岸50海里，水深200米的海域进行。[10]当然，船舶还可以运用其他压载水处理方法，如生物清除法、物理清除法，只要排放的压载水达到排放标准皆可。另外，出于安全或航线原因无法完成压载水交换的船舶，《压载水管理指南》还可制定其他压载水排放区域。如果船长选择将压载水保留在船上不到岸排放，港口负责人可以铅封装载压载水的任何舱室，从而确保其在我国海域航行期间不排放压载水。需要注意的是，任何办法的实施都不应以船舶或船员的安全为代价。紧急避险时，船舶可以适当排放未达排放标准的压载水来确保船舶或船员的安全。

2、指定船舶压载水的监管部门，成立专门工作组。国家海洋局领导的中国海监，作为中央和地方相结合的综合性海上行政执法队伍，其具有制止污染海洋环境的各类违反行为的责任，任命中国海监监管船舶压载水并控制其携带外来物种入侵，较为合适。同时，联合检疫部门对于外来生物界定及信息技术掌握的优势，从单一部门管理到多部门联合管理，负责管理和实施压载水法规的管理权限，并且成立以研究和提供改善我国压载水管理方案的各种方法为目的的压载水工作组。中国海监严格按照《压载水管理指南》的规定对我国海域内的压载水排放进行监管。检疫部门可以采取列黑名单的方式，对我国各海域出现过的外来生物入侵情况进行统计，如果船舶来自或途径出现黑名单中生物的海域，将对其进行严格监管，强制要求船舶装备压载水处理设施或将压载水保留在船上。可建立海洋生态系统监测监视体系，预防船舶压载水外来生物入侵。目的在于，通过专业化的监测程序，运用各种技术支持手段，重点对重大危险物种和重点地区进行专项普查及监测，把握海洋外来入侵物种，特别是对生态有影响物种的基本状况。

3、加大违法处罚力度。压载水相关法规应对违反压载水排放者实施严格制裁措施，包括民事及刑事制裁以及海洋生态损害赔偿责任。对于过失排放压载水的行为处以罚款或限制其船舶在我国境内的活动。可以参照美国各州对违反规定的处罚额度，美国对于违反压载水管理要求的处最高275000美元的罚款，违反报告要求的处以最高500美元罚款，伪造记录的恶劣行为甚至可以处以刑事处罚。对于故意违反规定者可以处以罚款或监禁，对严重损害海洋生态的行为者要求负担高额的处罚，包括承担治理生态污染的后期费用。

4、建立船舶压载水引发外来生物入侵赔偿责任的社会化机制。有如下来三种措施：一是强制保险。由船舶压载水排放者向保险公司交纳一定额的保险费，当发生外来生物入侵损害或威胁时，保险公司负责赔偿损失，从而使得生物污染社会化。二是建立托管基金。由压载水排放者向基金会交纳一定额的费用，成立风险基金，该基金用以外来生物入侵的后期清理费用或对受损者进行损害赔偿。三是，行政补偿。由政府通过征收环境税费等税费设立损害基金，用以补偿受害人和治理生态环境。

5、提高船舶压载水处理系统的技术研发。压载水处理系统的技术提高有助于推动我国压载水管理标准进一步细化，同时为即将生效的国际船舶压载水公约做好准备工作。今年5月7日，我国青岛双瑞海洋环境工程股份有限公司研发的压载水管理系统获得了美国海岸警卫队办法的可替代处理系统认证证书，即意味着获得了在美国水域自由通航、停靠和排放压载水的通行证。而美国的压载水排放标准是世界公认的最为严苛的。青岛双瑞的压载水管理系统的成功为我国压载水系统的研究树立了榜样。国家应当重视压载水处理技术的研究，加大该领域的人力物力投资，促使研发出更多更好的获世界认可的压载水处理系统。

结语 伴随海上运输业的迅猛发展，我国作为频繁遭受压载水携带有害外来物种入侵的国家，应该重视压载水的相关立法研究。《压载水公约》很好的为我们提供了压载水排放的国际统一标准，虽然公约至今仍未生效，但是其生效迫在眉睫，我国应当抓紧在公约还未生效之前尽快完善我国压载水相关的法律规制，并且加快发展我国压载水处理系统的相关技术研究，使其能从容应对公约到时的生效。同时，加紧对压载水排放问题的监督和管理，相关法规的制定实施，从而减少、遏制压载水对于我国海洋生态环境的造成损害。压载水携带外来生物入侵造成的损害难以治理，所以着重应当注意其防御工作的展开。当然，需要结合我国的实际情况提出关于我国压载水的立法的应对。在此基础上，一定程度推动我国船舶业甚至海洋业的蓬勃发展。

参考文献

[1] 陈敬根.船舶压载水致海洋污染国际规制的法律研究[J].2008年全国博士生学术论坛(国际法)论文集,2008.\

[2] 白玉佳.船舶压载水法律规制研究[M].北京:中国法制出版社,2010.

[3] 白玉佳.船舶压载水法律规制研究[M].北京:中国法制出版社,2010.

[4]《中华人民共和国海洋环境保护法》第62条,第70条.

[5]《防治船舶污染海洋环境管理条例》第15条.

[6]《国境卫生检疫法》第13条.

[7] 薛桂芳.《联合国海洋公约》与国家实践[M].北京:海洋出版社,2011.

[8] http://baike.baidu.com/view/30771.htm.

[9] http://club.topsage.com/thread-1346874-1-1.html

[10] 张硕慧.涂娟娟.美国防止船舶压载水转移外来生物的立法.世界海运.2008(8).

Legislative Conception of Ships’ Ballast Water Carrying

the Invasion of Alien Species

Luo Meng, Yu Yanhui （Harbin Engineering University, 150001）

Abstract: The international community is becoming increasingly concerned about the ships ballast water Carrying the invasion of alien species caused great harm to the marine ecology. Ballast water caused by biological invasion has been listed as one of the four major threats facing the ocean by International Environment Fund (IMF). In this paper, by analyzing Chinas shipbuilding status quo and lack of ballast water legislation, it pointed out that the precautionary principle as a foothold. Learning from the legislative experience of the United States, Australia and other countries, it proposed a series of legislative ideas, including refined ballast water organisms invade the rules, and quantified emission technical standards, regulatory departments and a special working group, the increase of illegal punishment, in order to build ourthe ship ballast water discharge to cause invasive species the legal prevention and control system.

Key words: ships ballast water; ecological pollution; emission standards