海洋环境保护的最终方法——国际合作
罗晓燕 （福州大学法学院，福建福州）
摘要：海洋污染的复杂性、跨界性、持续性等特点，以及各国对海洋环境保护的迫切要求，将海洋环境保护的国际合作推上了焦点之位。现行海洋环境保护法律框架的合作不足，本文将对海洋环境保护立法、风险预防、海洋环境保护组织机构、海洋环境保护基金等方面的国际合作进行论述。
关键词：海洋污染；国际合作；风险预防
海洋环境污染问题是21世纪人类面临的重要问题之一。随着人类对海洋资源和海洋自净能力的利用，海洋环境已经不堪重负，人类也逐渐意识到海洋沉重的呻吟声，故保护海洋环境不仅受到沿海国也受到国际社会的广泛关注。从海洋保护的发展脉络，从国家的单独行动，到区域性合作，再到全球性合作，不难发现，合作是海洋环境保护的最有效和最终的措施。
一、海洋环境污概述 1. 海洋环境污染的定义
海洋包含了海和洋，是海和洋的有机组合。海洋环境并不是海洋周围的地理环境，而是海洋本身。《联合国海洋公约》认为海洋是一个连续的水体，以这个水体为中心，和周围一定范围的空间和陆地，组成了一个整体。海洋水体及溶解与海水的物质、海底和洋底、海洋生物、海洋里自然物质、与海洋相连的一定范围的海岸和上空都属于海洋环境。海洋虽然有着自我调节和自净能力，但是由于人类过度的利用，使用周期短于海洋的自我调节和自净周期，破坏了海洋原本的结构，使海洋受到严重的污染。《联合国海洋法公约》第1条规定：“‘海洋环境污染’是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动，损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”[①]
2. 海洋环境污染的种类
不同的国家或者学者对海洋环境污染，按照不同的标准作出不同的分类，在此本人将对《联合国海洋法公约》对海洋环境污染的分类做简单的介绍。《联合国海洋法公约》第194.3条将海洋环境污染归为以下几类：（1）从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质；（2）来自船只的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，防止故意和无意的排放，以及规定船只的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施；（3）来自用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施和装置的污染，特别是了为防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，以及规定这些设施或装置的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施；（4）来自在海洋环境内操作的其他设施和装置的污染，特别是为了防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全，以及规定这些设施或装置的设计、建造、装备、操作和人员配备的措施。
3. 除外规定
《联合国海洋法公约》第1.5条规定：（ａ）“倾倒”是指：（ｉ）从船只、飞机、平台或其他人造海上结构故意处置废物或其他物质的行为；（ｉｉ）故意处置船只、飞机、平台或其他人造海上结构的行为。（ｂ）“倾倒”不包括：（ｉ）船只、飞机、平台或其他人造海上结构及其装备的正常操作所附带发生或产生的废物或其他物质的处置，但为了处置这种物质而操作的船只、飞机、平台或其他人造海上结构所运载或向其输送的废物或其他物质，或在这种船只、飞机、平台或结构上处理这种废物或其他物质所产生的废物或其他物质均除外；（ｉｉ）并非为了单纯处置物质而放置物质，但以这种放置不违反本公约的目的为限。对于“倾倒”构成的海洋污染，应该不包括（ｂ）款的规定，首先，船只、飞机或其他人造海上结构及其装备在正常操作中所附带的物质或者或者产生的废物，但是不包括为了处理以上货物而产生的物质或者废物；其次，可以暂时放置物质，但是放置不能违背公约的目的，不能对海洋环境造成实质上的侵害。
二、开展海洋环境保护国际合作的必要性 1. 海洋环境污染的特点要求国际合作
海洋环境污染具有复杂性、流动性、广泛性、危害性极大等特点，海洋事故的发生，不仅会使海里的生物和自然资源遭到严重的破坏，而且会使沿海国的人们健康受到严重的威胁。由于海洋是一个大的整体，其流动性必然将污染物带到各地，加上现在先进的技术和运输条件使得内陆国也分享到海洋的生物资源，这就使海洋环境污染的影响范围扩散到全球，故在海洋环境保护上进行国际合作是维护海洋环境的必然要求。
2. 国际合作是各个国家在博弈后的最好选择
海洋环境污染的广泛性和流动性使得各个国家或多或少会受到海洋环境污染的影响。各个国家都以自己的方式参与海洋环境保护，最早采取措施的是沿海国，其采取的是单一行动；随着认知的提高和海洋环境污染的加深，沿海国开始试图寻找一个共同解决的方法，故出现了很多区域性国际合作；区域性合作由于范围特定，对其他国家具有外部效应，并没有得到所有国家的认同，于是大家将目光瞄向了全球性合作。由于各个国家都希望参与海洋环境保护当中，因为只有自己维护自己的权利才是最有力、最彻底的维权方法，但是每个国家的财力相对于浩瀚无际的海洋来说，都是微不足道的，故只有联手才是硬道理，只有合作才是王道。在进行成本和收益、单独行动和合作之间进行博弈之后，各个国家发现，合作才是最终的方法。
三、海洋环境保护框架和合作不足 1. 海洋环境保护的立法发展
（1）初步阶段：20世纪50年代至60年代末。1954年4月26日到5月12日在伦敦召开的国际会议上制定的《防止海洋石油污染国际公约》是海洋环境保护立法真正意义上的起始点。该公约刚开始仅限于石油污染，其后经过1962年、1969年和1971年三次的修改，扩大了规范内容，规定了更严格的标准，但后来实际上被1973年的《国际防止船舶污染公约所替代》。1958年在日内瓦第一次联合国海洋法会议通过的《公海公约》，也涉及到防止海洋污染的规定。期间还有为其它目的而签署的公约，如：1958年《公海渔业及生物资源养护公约》、1959年《南极公约》等。该阶段的海洋环境保护立法，调整对象单一，参与国家较少，标准较模糊，主要是规范船旗国的权利和义务，立法相对粗糙。
（2）发展阶段：20世纪60年代至70年代末。本阶段海洋环境保护立法的调整对象不再仅仅局限于防止油类污染，还涉及到其他种类的污染，并制定了较为严格和具体的条款，更具可执行性。主要有：1972年《防止船舶和飞机倾倒引起的海洋污染公约》、1972年《放置倾倒物和其他物质污染海洋国际公约》、1973年《防止船舶污染国际公约》、1974年《保护波罗的海区域海洋环境公约》、1976年《保护地中海免受污染公约》、1978年《防止船舶污染国际公约议定书》等。
（3）成熟阶段：20世纪80年代以后。1982年12月10日通过的《联合国海洋法公约》标志着海洋环境保护立法进入了成熟阶段。该公约被称为“海洋宪法”，在总结和借鉴以往海洋环境保护立法的基础上，建立了全球海洋环境保护的法律框架，为各国环境立法提供了指南。1992年6月3日在斯德哥尔摩召开的人类环境大会中，通过的《里约热内卢宣言》和《21世纪行动议程》，148个国家签署了《保护生物多样性公约》。斯德哥尔摩会议上通过或签署的公约，是海洋环境立法上的另一次飞跃。2002年9月4日，历时10天的可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡闭幕，该次会议的成果是通过了《约翰内斯堡可持续发展承诺》和《可持续发展世界首脑会议执行计划》。《约翰内斯堡宣言》是继《里约热内卢宣言》后海洋换进立法的又一重举。此外还有：1997年《联合国气候变化框架公约》京都议定书和2009年的哥本哈根会议所达成的后《京都议定书》、2010年通过的《名古屋议定书》等等。
2. 海洋环境保护的国际组织
除了国家，国际组织在海洋环境保护中起着举足轻重的作用。目前海洋环境保护工作联系比较紧密的国际组织有：（1）联合国环境规划署。联合国环境规划署在海洋环境保护中处于中心枢纽的地位。该国际组织于1972年根据《联合国人类环境会议》的建议而成立的，其总部设在肯尼亚首都内罗毕。[②] 其组成部分包括大会、理事会 、环境协调委员会、联合国环境基金会和秘书处。其主要职责是：利用全球监视系统，观测海洋环境变化，为环境污染预防和治理提供信息，并负责防止油污染防治计划的开发和实施。（2）联合国教育、科学及文化组织。该国际组织成立于1946年11月4日，其职责是为确定海洋污染的途径、归宿和影响，进行有关大洋中物理、化学和生物过程的调查。（3）海洋污染科学专家联合团。该国际组织是于1969年成立的，由政府间海事咨询组织、粮农组织、科教文组织和世界卫生组织等联合国机构的共同筹备而成立的，其职责是提供放置海洋污染的科学依据。（4）国际海事组织。该国际组织是根据1948年3月6日在日内瓦通过的《政府间还是咨询组织公约》而成立的，该国际组织于1959年开始运作。其职责主要是为缔约国草拟国际公约或者协议提供咨询和顾问服务。虽然该组织成立的最初目标并非为了海洋环境保护，但是在实际中为海洋污染防治、责任、损害赔偿和海洋安全提供技术咨询，为海洋环境立法提供技术基础，为海洋环境保护实践提供实际上的指导工作。
3. 现行海洋环境保护的立法体系
现行海洋保护的立法体系包括：（1）全球性的国际公约。如：1972年《防止因倾倒废物及其他物资而引起的海洋污染的公约》、《防止船舶和飞机倾弃废物污染海洋公约》、1982年《联合国海洋法公约》等；（2）区域性公约和议定书。例如;1974年《波罗的海海洋环境保护公约》、1975年《地中海行动计划》、1983年《东南太平洋海洋环境和海岸区域保护公约》、1990年《科威特陆源污染议定书》等等；（3）双边条约。（4）国内法的保护。
4. 现行海洋环境保护框架的合作不足
（1）没有建立一个统一的法律体系。纵观海洋环境保护立法，区域性协定和双边条约占主要部分，参与合作的国家很多，但是合作的方式简单，合作对象单一，没有形成广泛的战略联盟。其次合作的内容较窄，只是针对某方面近期比较严重的海洋污染类型进行防治所制定的协议。最后，涉及的协议过于繁多，会造成某方面的重叠而某方面缺失现象的产生。（2）没有完整的、统一执行机构。虽然国家和国际组织在海洋环境保护中起来重要的作用，但是它们的分工并不明确，合作并不连续，并没有形成一个有机的统一整体。（3）管理体系不充分。海洋环境保护还是处于事后处理阶段，并没有形成一整套管理体系，管理分为风险评估、计划、实施、控制等环节，而海洋环境保护目前还是处于初级的遇事处理阶段，其整体规划性有待进一步提升。（4）信息系统不完备。信息的交流对于海洋污染的预防和控制是至关重要的，迟到的正义非正义，信息具有更强的时间性，将信息及时在各个国家间交流是防止和控制海洋污染的关键环节，但是目前并没有一个统一的信息中心，在收集、分析、处理信息等进行分工和合作。（5）公众参与度低。有关海洋环境保护的会议参与者一般都是国家和国际组织，个人很少参与，个人的诉求也很难通过国际上的途径得到反映，海洋环境污染跟私人的行为关系甚密，私人受到海洋环境污染的影响也最直接，但是私人参与海洋环境保护的程度却是最低的，没有形成合作的群众基础。
四、海洋环境保护的国际合作 1. 加强海洋环境保护立法的国际合作。建立统一的海洋环境保护法是最根本的国际合作方法。《联合国海洋法公约》是目前合作最广泛、最全面、最综合的海洋环境保护国际立法，该公约的签订，为统一的海洋环境保护立法提供了依据和指引。虽然《联合国海洋法公约》在海洋环境保护方面起了重要的作用，但是其调整范围还是有限的，在更广的范围内取得国际合作，制定更加全面和完整的立法，是各个国家在海洋环境保护方面上应该努力的方向。
2. 实现风险预防环节的国际合作。环境法上的风险预防原则是指当一项活动对人体的健康或者环境产生危害的威胁时，即使有些因果关系没有得到科学上的充分确定，也应当采取风险预防的措施。[③]风险预防环节的国际合作主要有以下几个方面：（1）风险预防的前提是要进行风险评估，然后再针对评估的风险采取相应的预防措施，故风险评估上的国际合作是首要任务。之所以在该环节上进行合作是因为风险评估影响着风险预防措施，预防措施影响着各国之后的利益，故在该环节进行国际合作才是最公平和最好的选择。各国可以建立一个统一的风险评估中心，集各国各方面的专家对活动所产生的影响进行评估，该风险评估中心具有中性和专业性，其公信力也较强，因此具有可行性。（2）预防海洋环境污染问题的跨界转移。跨国性是海洋环境污染的重要特点之一，各国应该根据评估的风险水平，采取措施预防海洋污染跨境转移。（3）通知、协商和情报资料的交流和交换制度。对活动的相关材料和进展情况，活动的支持者或者国家有义务进行情报和资料的分享，当预见风险即将发生或者已经发生，应该及时将情报通知给各国，将风险或损害控制在最小范围。（4）技术合作与援助。风险预防需要先进的技术支持，对较不发达国家或者不发达国家来说，采取风险预防的技术要求对它们来说犹如登天之难，风险措施的成本对它们的经济建设来说也是雪上加霜，为了能够得到更好的海洋环境，应该对这些国家提供必要的技术援助和支持。
3. 海洋环境保护组织机构的国际合作。虽然目前已经有很多国际组织在从事海洋环境保护工作，但是并没有形成一整套既合理分工又紧密合作的整体。例如，在信息处理环节，可以设立信息收集中心、信息分析中心、信息决策中心，名称可以另行定义，加强三者的分工与合作。联合国环境规划署可以作为计划开发和实施的机构，没有进行分工，其合作存在重复和杂乱的现象，不利于效率的提高，可以将联合国环境规划署作为一个决策中心，其下设置信息部门、计划部门、执行部门、控制部门等，建立既合理分工又适当合作的机制。
4. 海洋环境保护基金的国际合作。资金是海洋环境保护活动的血液。海洋环境保护是一项巨大的工程，涉及大量的人力、物力等资源需求和技术要求，没有足够的资金支持，那么一切的制度都是空壳，都没法运作。1990年建立的全球环境基金的设立，在实践中对全球环境保护起到了促进作用，也为海洋环境保护基金的设立树立了榜样，海洋环境保护基金的来源可以有广泛的渠道，但是国家的捐赠是其中最重要的来源，国家之所以有意愿捐赠，是因为其愿意在海洋环境保护方面进行合作。基金的运作原理就是聚集资金，分散风险，只有共同协作，才能够保证基金的有效运转，才能够保证海洋环境保护的资金来源的充足性和及时性，才能更好地保护海洋环境。
5. 海洋环境污染事故责任归责的国际合作。海洋污染的责任可分为民事责任和刑事责任。海洋环境污染事故处理的国际合作，首先就是管辖权归属确定的合作，管辖权一直有扩张的趋势，如何在沿海国、船旗国、港口国以及国际仲裁庭或者国际法庭之间进行分配，也是需要各国进行合作，应遵循尊重国家主权、承认当事人协议选择法院、采用一事不再理、承认外国法院正在进行诉讼的法律效力、有利于判决执行等原则，合理地划分管辖权，尽量减少抢夺管辖权或者“踢皮球”现象的发生。其次，对于是否应该归入刑事责任，刑事责任的处罚力度比民事责任强，其违法成本比较高，能更有力地震慑海洋环境违法行为，但是刑事责任的认定需要一整套的制度给予支持，也许在以后制度相对完善时，刑事责任能够得到各国的认同，成为各国在海洋环境保护上进行合作的另一内容。
6. 提高公民参与。阳光是最好的防腐剂，人民群众的监督是防腐的最好手段，公众的参与是环境保护的最好方向盘，故应提高公众的参与度。例如，可以开设环境保护论坛，由信息部对民众的信息和意见进行收集和分析，也可以扩大环境保护会议的参与人范围，让普通民众也有实际权利参与到海洋环境保护的日程中。
结 论 海洋污染的复杂性、跨国性等，使得海洋环境保护的国际合作成为必然，海洋环境保护并不是偶然事件或者单独事件，应该将其列为日常管理事项，制定一系列管理流程，从计划、实施、控制环节，从海洋环境保护立法、风险预防等层面进行全面的国际分工和国际合作。
参考文献：
[1] 林灿铃：《国际环境法理论与实践》，知识产权出版社2008年版。
[2] 叶美霞：《现行国际法的困惑与挑战探析》，知识产权出版社2008年版。
[3] 朱建庚：《风险预防原则与海洋环境保护》，人民法院出版社2006年版。
[4] 张相君：《区域合作保护海洋环境法律制度研究》，《中国海洋大学学报》2011年第4期。
[5] 张晨：《海洋污染防治的国际合作研究》，《华章》2008年第7期。
[6] 侯怀霞：《论联合国在推动海洋环境保护国际合作方面的作用》，《浙江工商大学学报》2005年第2期。
[7]GAVOUNELI,MARIA. New Forms of Cooperation in the Mediterranean System of Environmental Protection [A]. NORDQUIST, MYRON H. & MOORE, JOHN NORTON. The Stockholm Declaration and Law of the Marine Environment [C]. The Hague: Kluw er Law International, 2001,68.
[8]Craig H. Allen, Protecting The Oceanic Gardens of Eden: International Law Issues in Deep-Sea Vent Resource Conservation And Management, Georgetown International Law Review,2001.
Abstract：The complexity , cross-bounder nature , continuity and other characteristics of the Marine pollution, and other countries’ urgent demands for protecting the Marine environment , make the international cooperation in protecting the Marine environment become a hot topic. The cooperation in the Marine environmental protection law framework is insufficient. The Marine environment protection legislation, risk prevention, Marine environment protection organization, Marine environment protection fund, and other aspects of the international cooperation is described in the paper.
Key words：Marine pollution; international cooperation; risk prevention
作者简介：罗晓燕，女，汉族，1988年生，现于福州大学法学院研究生院就读。
[①] 《联合国海洋法公约》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-04/04/content_2784208_13.htm，2012年5月16日访。
[②] I. A. Shearer. Starkes. International law, 11th. En. (1994), p364-374.
[③] 张晨：《海洋污染防治的国际合作研究》，《华章》2008年第7期第48页。
