1989年《环境保护法》的法律责任之完善

郝晓丽（昆明理工大学法学院, 昆明 650500）

摘要：在当今中国，社会主义市场经济的发展和民主政治的繁荣使得人们比以往任何时代都更关心和珍惜自由、利益和权利。但是，只有责任存在，自由、利益和权利才有保障，才能持久。1989年的《环境保护法》随着时代的发展，显然已无法含摄和统领整个环境法律体系的内容和精神，必须加紧步伐对之进行修改于完善。

关键词:环境保护法；法律责任；不足；完善

一、环境保护法中的法律责任概述 （一）环境保护法中的法律责任概念 所谓环境，顾名思义，是环绕某一中心事物的外部世界的总体。环境总是相对于某项中心事物而言，它因中心事物的不同而不同，随中心事物的变化而变化。中心事物与环境既相互对立，又相互依存、相互制约、相互作用和相互转化，在它们之间存在着对立统一的相互关系。法律是对人们行为有强制约束力的社会规范。我国《环境保护法》第2条的规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”从这一界定来看，环境显然是以人类为中心事物的环境。

目前来看，多数学者都主张从狭义上理解法律责任，即法律责任是义务不履行的否定性后果，或者说是“负担”，或者说是第二性的法律义务，但也有不少法理学家或法学著作都是主张从广义和狭义两个角度看待法律责任概念。如沈宗灵先生认为：“法律责任……从日常生活以及我国法律中的用语看来，大体上指以下两个密切联系的含

义：第一，相当于义务。……第二，指有违法行为或违约行为，也即未履行合同义务或法定义务，或仅因法律规定，而应承受某种不利的法律后果。”[①] 孙国华先生认为，“法律责任有广狭二义。广义的法律责任与法律义务同义，……狭义的法律责任，专指违法者对自己实施的违法行为必须承担的责任，这是一种追溯性的责任。”[②]张文显先生认为，广义法律责任既包括了法所规定的不必强制履行的各种应尽义务，同时也包括由于实际违反了法律的规定而应当具体承担的强制履行的义务。[③]

环境保护法中的法律责任是指在环境保护法中规定的公民或单位应当履行的行为,以及违反法律规定或虽未违反法律规定造成环境污染或破坏的,而由国家机关强制责任者承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。

（二）环境保护法中的法律责任的特征 1.是基于法律的明文规定,而不是基于某个人或单位的意志随意确定的。

2.环境责任主体包含一切社会主体,而不是其中的某一部分。

3.承担不利法律后果的责任者之行为不一定违反法律规定。

4.追究不利后果法律责任的机关是相应的行政机关以及司法机关。

5.追究不利后果法律责任实行的是无过错责任原则。

二、我国现行环境保护法中法律责任规定之不足 在经历了若干年的社会变迁之后,在经历了法律规范与社会实践之间的相互适应和检验之后，我国现行环境保护法已经凸现出诸多不足与缺陷,在各项单行环境法律不断完善的情况下,已无法含摄和统领整个环境法律体系的内容和精神,无法对环境法的各个领域进行综合与协调。那么其中的法律责任之规定存在缺陷也就不足为奇了。

（一)责任标准不明

1.《环保法》第1条就总纲性地明确提到“防治污染和其他公害”,第五章法律责任中大多规定的是造成污染应当承担的不利后果和承受方式以及强调环保行政主管机关对污染环境者而享有的管理权限。这就给人们这样一个“印象”—环境保护法中的法律责任仅为:污染者因其不法的污染行为而应承担不利后果,环保行政主管机关因此应当履行相应的防治职责。这么看来我国现行环境保护法实际上就是一部污染防治法,环境保护法通篇都在倾斜性地叙述污染防治与处罚。而随着社会和自然状况的不断改变,环境法不应再是简单的环境管理法,不应再是污染防治法,也不应是污染防治法加自然资源保护法,而应是以环境承载力为基础性判断、以循环型社会为路径的确保人与自然和谐的基本法。

2.环保责任的确立着重以是否造成污染、造成污染的程度、是否违反了法律规定为标准,而轻视人类生活所需要的环境质量的保障和提高。

（二）责任主体狭窄 环境保护法是由国家环境保护主管部门主导制定的缘故，造成人们一种错觉—有关环境事宜就是环境保护主管部门的事情,和其他行政部门好像关系不大或没有关系。实际上，所有社会主体均应是环境污染的实施者和环境责任的承担者。

（三）责任内容不全 1.受传统“宜粗不宜细”立法思想影响,我国现行环境保护法用词简单、笼统，一些概念的范围和内涵没有界定,使得权力(利)和责任主体模棱两可,造成了好像都有责任,实则谁也没有责任的局面,同时还造成责任内容和标准上的理解混乱。

2.我国环境保护法没有或很少规定环境主管部门之外的其他相关部门的职责,对自然人的环境责任也未详尽规定,企事业单位应当履行的环境责任也很少体现。

3.在《环保法》第五章法律责任中,只是着重规定了企事业单位违法造成污染或其他事故应当承担的不利后果,对环境侵权和环境侵害法律适用无过错责任原则未作明确规定,与民法通则存在不一致之处。对环境行政主管部门应承担的不利法律后果只在第45条作了概括性规定,根本不具有可操作性,如根据特别法优于普通法的规定,环境保护法中规定:“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。但是能够构成犯罪的构成要件在环境保护法中根本不存在,因为没有规定这些单位具体应当履行的职责内容,追究刑事责任则显得于法无据。另外第43条也规定了企事业单位应当承担的刑事责任,但在现实中也不容易操作或操作比较混乱,因为对其主观过错(故意或过失)无法进行精确判断。同时在这一章中的不利后果形式上和其追究规定也有不足之处,如将罚款作为贯穿始终的一个方法,似乎只有罚款才能杜绝和防止污染的发生,致使实践中用罚款解决一切问题,对涉刑案件也不予转交,而且对罚款的幅度也没有一个规范。另外,有一些罚款额度小,违法成本低,守法成本高,导致违法者不断增多;“警告”的实施力度不强,致使惩罚和制裁的目的不能实现;污染治理法律责任不完善,在责任形式上依赖行政处罚,缺乏配套的民事、刑事责任,既不利于受害人的追偿,也无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。[④]污染治理的措施和步骤没有规定,治理的过程,特别是治理后的情况缺乏相应的监督规定或者是规定因为主管部门的懈怠或故意所为而流于形式。在追究相关人责任方面,缺乏对公众的民主参与制度、对公害的追偿制度和环境公益诉讼制度的规定。在环境诉讼时效的规定上也过短,根本不足以发现和解决环境污染和其他公害问题。

三、我国现行环境保护法中法律责任之完善 近年来修改环境保护法的呼声日益高涨,诸多学者、专家或国家机关工作人员都献言献策。在这样的大环境下,立法、司法、执法、守法等各个环节的正确、合理规范和设置都非常重要。笔者提出自己的几点建议：

首先，环境责任需要确立所谓环境责任，是指任何人类个体或群体作为人类环境共同体成员都应当对人类环境共同体利益的维护乃至整个人类的存亡担当责任。环境责任的履行既是人类环境共同体长期存在的前提，也是共同体成员最终实现个人利益的根本保障。环境责任的履行需要“世界上所有的政府、企业和个人都积极参与”，这意味着环境责任不仅是每个人类成员的个体责任，也是作为人类利益实现手段的企业以及作为人们利益代表者的政府及其他社会组织的集体责任，而且，在环境责任超越国界的情况下，它正演变为包括几乎所有主体在内的全球共同责任。我国环境责任的落实问题，有必要思考一下环境责任的社会意识基础。可以从以下两方面着手：

第一，我们必须建立相对完善的环境教育体制，对广大公众实施环境道德启蒙，以增强全民环保意识。这里所说的环境教育体制是一个包括相应的学校教育、社会教育和家庭教育在内的“三位一体”的综合性系统。

第二，我们必须加强对公众的责任意识和集体主义精神的培养，同时对市场经济条件下人们追求利益与权利的意识和行为进行正确引导。目前，随着极端个人主义、权利中心主义和物质主义在我国社会的出现，社会责任问题也已经开始受到人们关注，“企业社会责任”、“媒体的社会责任”、“科学家的社会责任”、“法学家的社会责任”等字眼频繁见诸报端，这是一个令人欣喜的现象。但不得不承认的是，讨论这些问题人的还主要局限于社会精英中的理性分子。从大众的角度看，对责任的关注恐怕还不是主流。因此，像开展环境教育一样，在全社会开展一场社会责任运动也是必要的。为此，我们完全可以从传统文化中汲取一些有关社会责任问题的“精华”，借鉴吸收国外社群主义理论中的一些优秀成果，同时大力提倡我们社会主义社会所一直坚持的集体主义精神，促使各行各业的人们对自身所担负的社会责任进行深刻反思，以增强人们对利益与责任、自我价值与社会价值辩证关系的正确认识。一个良好的社会应当是利益与责任、权利与义务相对平衡的社会，而不应是其中任何一方面占据绝对主导地位的社会。我相信，只有当人们认识到我们每个人不仅是我们自己，而且还是我们所处的各种“共同体”的成员的时候，人们的社会责任感才能真正油然而生，环境责任的社会意识基础才能真正牢固。

其次,环境法律责任需要明确和具体。

对环境法稍有了解的人都知道，环境法实际上并没有独立的法律责任体系，人们所说的环境法律责任无非是环境民事法律责任、环境行政法律责任、环境刑事法律责任的组合。这种将环境法与传统法律责任形式相结合的责任追究方式是历史形成的，有着较强的合理性和现实必要性，但这并不代表这一模式不存在任何问题。因为狭义的法律责任是法律义务不履行的不利后果，如果大家都承认环境民事法律责任、环境行政法律责任、环境刑事法律责任的存在，那么就必然得出这样一个结论：环境法中的法律义务是民事义务、行政法义务和刑法义务的集合。既然如此，环境法的独立性又何在呢？

所以在立法模式及内容上,可以先行让学者立法,然后对立法机关的立法和学者立法进行比较对照,制订适合于形式和形势需要的环境保护法。这在德国已经取得了成功,我国台湾地区也采用了这种方式,目前我国大陆一些学者已经对此进行了相关探讨,并取得了一定成果。

最后是环境法律责任需要有保障途径。

环境法律责任的设置应以保障人与自然和谐与可持续发展、以实现生态型和环境友好型社会为目标和基本指导思想。因此,我们需要确立环境保护法的环境保护工作为基础、预防为主、防治结合、综合治理、开发者养护、污染者治理、公众参与等基本原则,以及环境资源规划、预防、规制、经济、引导和救治制度;建立环境污染防治、资源保护、环境退化防治和生态保护法相结合的法律体系;实行环境规划、环境许可、环境税制、环境监测、环境信息、环境影响评价、清洁生产与循环经济促进、环境教育、环境诉讼、环境民主等调整和保障方法。

参考文献：

[1]徐祥民.《环境与资源保护法》[M].北京:科学出版社, 2009.

[2]蔡守秋：《调整轮——对主流法理学的反思与补充》[M].高等教育出版社2003年版。

[3]金瑞林：《环境法学》[M].北京大学出版社1994年版。

[4]张梓太：《环境法律责任研究》[M].商务印书馆2004年版。

[5]杨朝飞：《〈环境保护法〉修改思路》[J]《环境保护》2007年第2期。

Abstract ：In the development of China today, the socialist market economy and democratic political prosperity, people are more concerned than ever and cherish freedom, interests and rights. However, only the responsibility of the existence of freedom, the interests and rights is guaranteed, can be sustained. The Environmental Protection Act of 1989 'With the development of the times, apparently unable to contain the camera and guide the content and spirit of the environmental legal system, must be to intensify the pace of the modified in perfect.

Key words: Environmental Protection Law; Liability; Inadequate; Perfect

作者简介：郝晓丽（1987—），女，山西太原人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法专业2010级硕士研究生。

[①] 沈宗灵：《论法律责任与法律制裁》.[J]《法学》1994年第6期，第28页。

[②] 孙国华主编：《法理学教程》[M]中国人民大学出版社1994年版，第509页。

[③] 张文显主编：《法的一般理论》[M]辽宁大学出版社1988年版，第221页。

[④] 徐祥民.中国环境资源法学评论(2007年卷)[C].北京:人民出版社, 2008.