我国核能安全立法体系的建设

李晶晶  屈 植 (中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074)

摘要：核能，即原子能，是指核反应时释放的能量。近半个多世纪以来，人类一方面发展核能，另一方面，到现在为止，没有任何国家找到安全、永久处理高放射性核废料的办法，核能的安全与否的问题长期以来争扰纷纷。本文通过对我国现行核能利用有关立法的整理，结合《中华人民共和国放射性污染防治法》阐述了我国核能安全的立法中存在的问题，并简要提及了相应的应对措施。 关键词：核能 立法 体系 中华人民共和国放射性污染防治法 上世纪七十年代的一场“石油危机”使人们广泛的意识到能源短缺与利用问题，能源似乎一夜之间成了人们议论的热点。基于对常规能源使用的危机意识，世界各国都针对各自的国情对新能源进行了大量的开发和利用，用新能源代替常规能源，当今世界能源结构正在从以石油、天然气为主的能源系统转向化石燃料、核能、可再生能源等多元化结构。那么，究竟什么是“能源”呢？

一、能源概述

上世纪七十年代的一场“石油危机”使人们广泛的意识到能源短缺与利用问题，能源似乎一夜之间成了人们议论的热点。基于对常规能源使用的危机意识，世界各国都针对各自的国情对新能源进行了大量的开发和利用，用新能源代替常规能源，当今世界能源结构正在从以石油、天然气为主的能源系统转向化石燃料、核能、可再生能源等多元化结构。那么，究竟什么是“能源”呢？

（一）能源的含义 关于能源的定义，目前约有20种。例如：《科学技术百科全书》说：“能源是可从其获得热、光和动力之类能量的资源”；《大英百科全书》说：“能源是一个包括着所有燃料、流水、阳光和风的术语，人类用适当的转换手段便可让它为自己提供所需的能量”；《日本大百科全书》说：“在各种生产活动中，我们利用热能、机械能、光能、电能等来作功，可利用来作为这些能量源泉的自然界中的各种载体，称为能源”；我国的《能源百科全书》说：“能源是可以直接或经转换提供人类所需的光、热、动力等任一形式能量的载能体资源。”可见，能源是一种呈多种形式的，且可以相互转换的能量的源泉。我国1986年颁布的《节约能源管理暂行条例》中第三条的规定，能源是指煤炭、原油、天然气、电力焦炭、煤气、蒸汽、汽油、柴油、燃料油、薪柴等。能源是指提供能量的自然资源，是机械能、热能、化学能、原子能、生物能、光能等的总称。 （二）能源的分类 1、传统能源分类 世界上的能源种类很多，世界能源委员会推荐的能源种类有：固体燃料、液体燃料、气体燃料、水能、电能、太阳能、生物质能、风能、核能、海洋能和地热能。按照能源的形成条件可将其分成三类： （1）一次能源与二次能源 一次能源是指存在于自然界，可直接获得而无须改变其形态和性质的能源，亦称天然能源，如风能、水能、太阳能、地热能、生物能等可再生能源，还有矿物能源如煤炭、石油、核能等不可再生能源都属于自然界现成存在的一次能源。 二次能源是指由一次能源经加工、转换或改质而得到的另一类型能源，也就是人工能源，如电能、氢能、汽油、煤油、柴油、沼气等。对于一次能源无论经过几次转换得到的能源都称为二次能源。 （2）常规能源与新型能源 当前人们已经大规模生产并广泛开发利用的能源，例如煤炭、石油、天然气、水能、核能等常称之为常规能源；以新技术为基础正在研究之中以便系统开发推广应用的一次能源如太阳能、氢能、风能、地热能、海水温差能等称为新型能源。 对于常规能源与新型能源的区分并不是固定的，随着技术的进步，人类对能源的利用程度也在发生变化，例如在核裂变技术被人类熟练的掌握之前，由于技术的限制，核能并没有被广泛开发利用，不能归入常规能源之列，甚至都不能称其为新能源。能源危机的出现使得人们将目光转向新能源的开发和利用，而核能也是在此时才作为新能源被各国采用，随着苏联及美国在核技术上的发展，核能逐渐被世界各国广泛利用，并日益成熟，转向常规能源之列。 （3）可再生能源与不可再生能源 可再生能源是指在自然界可以不断再生并有规律的得到补充的能源，例如风能、水能、太阳能、地热能、生物能等不会随着人们的使用而减少，可供人类长期使用。相对可再生能源而言，那些矿物能亿万年才能形成的、短期无法恢复的能源，如煤炭、石油、核能等称为非再生能源。 2、能源划分的新标准——污染性能源和清洁能源 传统的能源分类多是从能源的产生方式和形成过程进行分类的，这种分类对能源利用的指导意义并不明显。传统的分类将能源分为一次能源与二次能源、常规能源与新型能源，这并不能提醒人们开发和利用哪种能源更为有效，如何实现能源的可持续开发和利用。对于第三种分类将能源分为可再生能源与不可再生能源，起到了一定的指导作用，它使能源的开发和利用尽可能的向着可再生能源的方向。 同时，随着现代工业和技术的发展，由于人类对环境的大量破坏，人们逐渐认识到环境保护的重要性，这种观念也当然的运用在能源开发和利用的过程中。因此，对于能源的分类，为了更好的倡导环境保护的原则，现在也提倡将能源划分为污染性能源和清洁能源。 根据消费后是否造成环境污染，又可将能源区分为污染型能源和清洁能源。如煤、石油等属于污染型能源；水力能、风能、氢能、太阳能等属于清洁能源。

二、核能安全的基本评价

（一）核能的性质

核能，即原子能，是指核反应时释放的能量。人们利用核能的目的有两个方面，一种是将核能最为一种中子能，利用核裂变产生的大量中子以生产军用或民用的同位素，进行各项研究；另一种是将核能作为一种热源，利用核反应所释放的热量来供热、发电。本文主要是后一种利用的角度进行探讨。 按照传统的能源分类标准，核能长期以来都是以不可再生的一次能源的身份出现在能源领域。它作为能源的一种，其地位是随着科技的不断进步而确立起来的。在科技的发展过程中，核能也经历了由新能源到常规能源的变化过程。在核裂变技术被人类熟练的掌握之前，由于技术的限制，核能并没有被广泛开发利用，不能归入常规能源之列，甚至都不能称其为新能源。能源危机的出现使得人们将目光转向新能源的开发和利用，而核能也是在此时才作为新能源被各国采用，随着苏联及美国在核技术上的发展，核能逐渐被世界各国广泛利用，并日益成熟，转向常规能源之列。 核能作为能源的一种，其地位是随着科技的不断进步而确立起来的。在科技的发展过程中，核能也经历了由新能源到常规能源的变化过程。在核裂变技术被人类熟练的掌握之前，由于技术的限制，核能并没有被广泛开发利用，不能归入常规能源之列，甚至都不能称其为新能源。能源危机的出现使得人们将目光转向新能源的开发和利用，而核能也是在此时才作为新能源被各国采用，随着苏联及美国在核技术上的发展，核能逐渐被世界各国广泛利用，并日益成熟，转向常规能源之列。

（二）国际间对核能的评价

近半个世纪以来，人类一方面发展核能，另一方面，到现在为止，没有任何国家找到安全、永久处理高放射性核废料的办法。自1942年美国建成世界第一座人工核反应堆开始，核能发电已有45年的历史，所提供的电力约占世界电力生产的18%，已取得巨大的经济效益，但自1959～1995年全球共发生18次重大核事故。 1986年4月26日，位于乌克兰境内的切尔诺贝利核电站发生重大事故，电站第4号反应堆起火燃烧，整个反应堆浸泡在水里。由于没有严格的安全防范措施，致使大量放射性物质逸入大气中。据1992年6月官方报道，已有6000～8000名乌克兰人死于核辐射，而且还长期严重影响着附近居民的正常生活。如切尔诺贝利以西约50英里的奥夫鲁奇地区曾有着田园诗画般的家园，是核事故带来了一场无尽无休的灾难：儿童生病、死亡率不断上升、动植物令人吃惊的畸形，事故遗患成了日常生活的组成部分，无把握、恐惧的气氛，终日笼罩在人们心头。 在核电建设方面处于领先地位的法国，在建成著名的超级凤凰核电站（SPX）后，由于事故不断，只正常运转了10个月就被迫关闭，目前仍在处理后事。当时，这个世界上最大的快中子增殖反应堆核电站（装机124万千瓦），曾被法国总统德斯坦誉为“现代技术的奇迹”。 当前，处理核废料，各国大都采取浅部临时掩埋的措施。某些发达国家甚至将灾难转移，把大量有毒废料运往穷国。在利用深部岩石洞室作为永久储存库方面，虽然科学家为之奋斗了几十年，迄今未获圆满解决。核泄漏不能完全避免问题已引起全球关注。由于技术上的原因及各界人士的强烈抗议，使一些核电生产大国在选择永久存放核废料地点时，陷于困境。 近年来，欧美大部分发达国家，出于安全及环保的需要，基本上停建核电站或提前关闭核电站。北欧国家甚至通过立法，要求在2010年前关闭已有核电站，根据国际能源机构的展望，今后的核电开发呈下降趋势，核能在世界电力生产中所占的比例将会由现在的18%下降到2020年的8%。美国未来研究所等权威机构联合提出的报告甚至预测：“一些国家的绿色和平组织及公众将互相呼应迫使各国放弃核能发电”。从总体上看，核电市场每况愈下。西方发达国家的核电技术、设备急于向国外出口。 与西方发达国家相反，亚洲、东欧等一些发展中国家正致力于核电建设，如印度正在建造6个核反应堆，印尼计划到2015年前建成12座核电站。值得注意的是，上述国家尚缺乏修建核电站的经验，往往借助于发达国家的技术、设备。但是，发达国家有关核电的安全和环保问题并未彻底解决。

（三）我国核能安全现状 有消息显示，中国计划建造更多的核电厂，发展规模及速度将堪比美国20世纪70年代的核电发展高峰。部分参与中国核能计划人士的保守估计，从现在起到2020年，中国将兴建两座核反应堆。此外，根据预测，至2010年，中国的核电产出将翻两番，达160亿千瓦；这项数字到2015年又会翻一番。 长期以来，中国核能事业实现着稳定、持续的发展。1991年12月，中国第一座自行设计自主建设的核电站秦山核电站并网发电成功，结束了中国无核电的历史。“九五”期间，中国开工建设的核电机组就有8套。2002年，秦山二期一号机组2月并网发电；广东岭澳核电站一号机组5月投入商业运行；秦山三期（重水堆）核电站一号机组也成功并网发电。这八套机组形成浙江秦山、广东大亚湾、江苏田湾三大核电基地。目前中国正与俄国合作建立全球第一座漂浮式核电站。 健康发展的核能事业，是中国实施科教兴国战略和可持续发展战略的具体体现。核电是高科技产业，自主发展核电是一个国家综合实力的体现。核电要越来越安全，越来越经济，科学技术是保证。发展核电与实施可持续发展战略关系则更为密切，主要体现在保护环境和合理利用资源上。越来越多的研究和实践表明，核电是安全、清洁、经济的能源。发展核电对推进中国能源多元化，提高能源的安全性，改善能源结构，合理开发利用能源等方面扮演着重要的角色。

（四）核能是否安全——清洁能源还是污染性能源？ 综合上述对核能的评价可以看出，核能一方面作为清洁能源被发展中国家大量开发、利用，并置于非常重要的地位，同时大多数发达国家对核能却顾虑重重，这种鲜明的对比不能不让人们置疑——核能究竟是清洁能源抑或是致命的污染能源？ 自1942年美国建成世界第一座人工核反应堆开始，作为不对大气造成污染的清洁能源，核能被广泛的利用。核能作为一种利用核裂变产生大量热量的能源，其向热能的转化过程是在封闭的容器内完成的，整个转化过程无烟气、无漂尘。正是由于如此，核能一度被赐予“清洁能源”的称号。 然而在核能发展了半个世纪之后，似乎是一夜之间核能的清洁性被打上了大大的问号，甚至一度出现大量发达国家禁核的申明。对于核能的清洁性的置疑，源于核事故的出现。苏联的切尔诺贝利核电站的核泄事件作为核能安全的导火线，让人们意识到核能利用潜在的危险性和污染性，也正是从此开始，核能的清洁特性开始被忽视，核能不安全、污染严重等一系列核能威胁论成了主流。 笔者认为，首先，核能具有清洁能源的特征是勿须置疑的，这是由核能天生的特点所决定的。核能之所以在很长时间跻身于新能源之列，被广泛的开发利用，其根本原因就在于它相较于煤炭、石油等常规能源而言，在转化为热能的过程中不是采用传统的燃烧方式释放热量，而是由核反应完成，这种反应通常有两种形式，一种是重核的裂变，即一个重原子核（如铀）分裂两个或多个中等原子量的原子核，从而释放出巨大的能量；另一种是轻核的聚变，即两个轻原子核（如氢）聚合成一个较重的核，从而释放出巨大的能量。在整个反应过程中，并没有任何污染物向外界环境排放，而不像燃烧产生热量伴生大量的废气。因此从热能的转化过程来看，核能对环境没有产生任何负担，是当之无愧的清洁能源。 其次，对核能的清洁性的怀疑事实上是针对核辐射而言的。自核武器诞生之日起，世界对核能就陷入了无力的恐慌之中，核能的巨大杀伤力使人们置疑自身的控制能力，这种阴影在核能民用过程中仍然挥之不去。的确，无论是核利用过程中的核辐射，还是后期的废料处理，核能利用留给人们的第一印象就是核辐射带来的灾难。 但是任何能源利用都存在风险和问题，能源的开发、利用是一个综合的过程，对待核能存在的问题，盲目乐观固然不可取，因噎废食又何尝聪明？应该要做的是预防风险、发展技术，从全面的角度认识核能的清洁特性，同时也决不回避其潜在的危险，在这里不妨引用一句谚语——智者从别人的经验中取得教训，愚者用自己的鲜血去重蹈别人的覆辙，我们要做的正是如此。

三、国际核能安全立法状况

（一）美国

在五六十年代的美国，核能经历了一个不受约束的扩张阶段。但是，随后公众的支持和经济利益转向了反对核能技术。从70年代后期开始，美国公用事业公司再没有订购新的核电站。美国核能管制体系在决定核能命运的选择过程中扮演了一个没有预计到的重要角色。美国核能工业管制体系演变历程分四个阶段： （1）1946—1956：管制体系初步建立； （2）1956—1962：Price-Anderson法案的通过及管制体系的调整； （3）1962—1979：AEC的后期及NRC时代的到来； （4）1979— ：三里岛事故及美国核能工业的衰落。 在第一阶段，美国国会建立了AEC，作为一个严格保密的组织，负责监视核武器工程的裂变材料的生产，并指导具有军民两用性的核能反应堆的研发工作。建立AEC的1946法案并未允许核能的私有化或商业化，也没有把核能的安全问题作为一个主要的考虑对象。1954年，美国国会通过了新的法案，结束了政府对核能技术的垄断，法案也指示AEC促进私有商用核能工业的发展，并将此作为一个紧迫的国家目标。法案也指示AEC准备为保护公众健康和安全免遭放射危害实施管制。 在第二阶段，AEC的促进核能与保护公众安全的职能之间发生了冲突，产生了巨大的政策争论。这个问题在审批PRDC公司的建造许可时达到了顶点，这个提出申请的快中子反应堆核电站建在伊利湖畔，距离两个大城市不到30英里。尽管政府其他部门提出了非常强烈的反对意见，AEC仍然支持发放建造许可。反对者声称，快中子反应堆技术非常不成熟，建造在离人口中心如此之近的地方风险极大。由于此次事件的触动，1957年，国会通过了Price-Anderson法案，法案规定AEC对核电站建造申请的审核必须公开，AEC在审核每个反应堆的申请时都必须召开听证会。 在第三阶段，随着核能工业的迅速发展，管制部门的压力急剧增大。同时由于核电站功率增大导致的审核难度增大等原因，造成了管制部门审核效率的降低。AEC成立了以William Mitchell为负责人的管制事务复查小组（Regulatory Review Panel）以研究核发许可证程序。要求分离管制与发展职能的压力越来越大，随后AEC成立了核安全与审核董事会上诉小组（The Atomic Safety and Licensing Board Appeal Panel），希望以此保障管制职能的独立性，但这种体系内的微调并没有起到足够的作用。1974年能源重组法案将AEC分为NRC和能源研究和发展管理部门，NRC将不参与任何与促进职能相关的事务。 在第四阶段，随着三里岛事件的发生，美国公众反核情绪高涨，美国核能工业陷入停滞状态。 由此可以看出，美国核能工业管制体系的演变过程主要表现在机构设置及其功能的变化，以及与之密切相关的对核能工业的管制程序的演变。

（二）法国

由于法国对核能的开发、利用的重视，其法律制度方面也相应的发展的较为完备。 法国在其核电工业起步之初，就着手建立一套值得称道的以信息透明度为基础的管理体制，和庞大的向公众宣传、沟通的体系。 早在20世纪60年代初期，法国政府就成立了核管理局，主要职责除了制定核安全原则，还有很重要的一条就是监督核设施运行安全———充当核电“警察”。这样，一开始就把核电站运营单位和核安全监督机构的职能完全分开了。而切尔诺贝利事件的根本原因就在于体制问题：运营单位自己监督自己的安全。 随着核电工业的发展，放射性废料增多。1991年，法国根据法令组建了放射性废弃物管理局，完全独立于废物生产单位，负责对法国的放射性废物进行长期管理。 2002年，又根据法令重组了法国核安全与辐射防护总局。负责政府在这方面政策法规的制定和相关工作的具体实施。 这个独立于运营系统的完整的安全监督体系，不仅要在安全监管方面恪尽职守，而且必须随时将监管情况向公众通报。 2004年春，法国议会对能源法草案进行辩论。法国政府提出互为补充、不可分割的四项原则： 1、启动控制能源需求计划，2015年前每年节能2%，2015至2030年间每年节能2.5%。根据《京都议定书》国际公约的规定，法国2050年二氧化碳排放量将减至现排放量的四分之一； 2、继续利用核能，建设法德联合开发的EPR欧洲压水堆； 3、开发风能、生物碳氢燃料等可再生能源； 4、对能源新技术进行研究。 法国政府根据消减温室气体排放的承诺，2004年颁布了《气候计划》，作为能源法草案的补充。 此外，法国行政法规体系为核安全和辐射防护的高水平提供了保障。根据国际和国内形势的发展，法国重新确定了核安全部门的地位和职能。2002年，法国支持欧盟委员会Palacio委员关于欧盟通过严格的法律体系，统一提高欧洲核安全水平的倡议。

（三）俄罗斯

目前，俄罗斯境内共有9座核电站，总装机容量为2100万千瓦，其发电量占整个电力系统的10%。根据设计寿命，其中8座属于第一代核电站，到2001～2006年期间应被淘汰。假如彻底关闭上述核电站，整个俄罗斯发电能力将呈灾难性下降趋势，尤其俄欧洲部分不得不陷入深重的能源危机之中，这必将直接影响社会稳定和经济回升。然而要延长这些核电站的使用寿命以及建造新的核电站来替代，都因为缺乏资金而步履维艰。近年俄政府预算对发展核能的拨款，只能满足该行业40%的需要。俄罗斯有机燃料开采量在逐年急剧下降，核动力在俄罗斯国民经济中所发挥的作用更加无法取代。 鉴于发展核能对俄联邦依然具有重大意义，俄罗斯联邦会议联邦委员会建议俄联邦国家杜马加速通过解决核能领域迫切问题的法律： （1）关于对核危害及资金保证负有民事责任的法律； （2）关丁对核能利用联邦法第五条进行变更和补充的法律； （3）关于能源燃料部门经营不善（破产）特点的法律； （4）关于对辐射特别严重和有核危险生产项目进行拨款的联邦法进行变更和补充的法律。

（四）日本

1999年9月30日，日本东海镇JCO燃料后处理公司发生了一起因操作工人未按规程操作而引发的“日本有史以来最严重的核事故”，造成场外泄漏，也使日本核能公众接受性发生了巨大的变化。 日本发生的核事故不同程度地暴露出核安全管理方面存在的问题。为恢复公众的信任与支持，日本政府近年来在预防和应付核事故方面采取了许多新措施，有些还以法律的形式作了规定。2000年6月，《防止原子能灾害法》通过实施，该法修改了有关防范核事故的政策，要求国家在发生核事故时统一采取对策，加强对放射性材料和核技术操作的管理和监督。新法规规定核安全委员会由科技部的下属机构转为直接受首相控制，首相有权宣布全国应急，并且可以在应急期间使用自卫队。按规定，日本政府还将和地方政府每年联合举行核事故演习。2000年10月28日，日本鹿岛举行了首次由森喜郎首相领导的参与演习人员达12000人的全国最大规模核事故演习。 根据1999年底JCO核事故调查委员会提交的“若干紧急建议的中期报告”，日本政府还将对有关核原材料、核燃料、核废料和反应堆的管理法规进行修改，同时建立一套完整的管理系统，定期检查企业执行安全条令的情况。尽管一些人对日本政府的新措施颇有微词，认为是借题发挥，但无论如何，日本政府采取的这些措施已成事实，势必给日本的核能发展带来些影响。

四、建立我国核能安全立法体系的探讨

（一）现行核能立法——我国的核能安全立法的渊源

我国的核能安全立法的渊源体现在4个方面：法律、行政法规、部门规章、国际条约与惯例。以2003年10月1日起施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》为核能立法的基本法。 行政规章以《中华人民共和国核材料管理条例》（87年）、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》（86年）和《核电厂核事故应急管理条例》（93年）三大规章为主。 部门规章有《核材料管制条例实施细则》（90年）《核电厂设计安全规定》（91年）、《核电厂厂址选择安全规定》（91年）、《核电厂运行安全规定》（91年）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（91年）、《民用核燃料循环设施安全规定》（93年）、《民用核承压设备安全监督管理规定实施细则》（93年）、《民用核承压设备安全监督管理规定》（93年）、《民用核承压设备焊工及焊接操作工培训、试和取证管理办法》（95年）、《民用核承压设备无损检验人员培训、核和取证管理办法》（95年）、《核燃料循环设施营运单位报告制度》（95年）、《核设施的安全监督》（95年）《研究堆运行安全规定》（95年）、《研究堆营运单位报告制度》（95年）、《国家发展改革委办公厅关于实施民用非动力核技术高技术产业化专项的公告》（2004年）等等。 国际条约主要有《国际原子能机构特权和豁免协定》、《国际原子能机构规约》、《及早通报核事故公约》、《关于核损害民事责任的1997年也纳公约》《中华人民共和国和国际原子能机构关于中国实施保障的协定》等。 综观上述核能立法的法律渊源可以发现，我国核能立法绝大多数是以部门规章的形式出现的，而且整个体系杂乱并且枝节横生，下面笔者仅就《中华人民共和国放射性污染防治法》做一般的论述。

（二）《中华人民共和国放射性污染防治法》具体内容

由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年6月28日通过，并自2003年10月1日起施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》共由八章组成：总则、放射性污染防治的监督管理、核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治、放射性废物管理、法律责任、附则。 （1）核心原则——预防为主、防治结合、严格管理、安全第一 早在1986年第一部核能立法《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》第三条规定“民用核设施的选址、设计、建造、运行和退役必须贯彻安全第一的方针；必须有足够的措施保证质量，保证安全运行，预防核事故，限制可能产生的有害影响；必须保障工作人员、群众和环境不致遭到超过国家规定限值的辐射照射和污染，并将辐射照射和污染减至可以合理达到的尽量低的水平。”开始，“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”的原则就处于整个核能安全立法的核心原则的地位。在其后的大量部门规章中，这一原则更是得到严格的贯彻，被置于每一部核能立法的首要原则的位置。 在2003年实施的《中华人民共和国放射性污染防治法》中，继续体现着这一原则。同时作为目前核能安全立法最高层面的法律，从基本法的角度《中华人民共和国放射性污染防治法》再一次强调了“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”原则的核心地位。这一规定鲜明的表达了我国对核能安全的态度，安全是第一位的，只有在保障安全的前提下，利用才能得以实现，否则一切皆无可能。 （2）几大基本制度 除了“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”的核心原则以外，在最新的《中华人民共和国放射性污染防治法》中还引入了几个重要的制度，主要有环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度和监督管理职能分配等。 环境影响评价制度、“三同时”制度是起源环境法制度，将其引入到核能安全立法领域，强调了立法者在核能对环境影响方面的考虑，是对核能安全的一种细化。 环境影响评价制度是指对环境有影响的人类活动进行预先评估，或者对拟议中的人类活动可能产生的环境后果进行分析，即对于拟议中可能对环境产生不良影响的活动进行环境影响评价。 在《中华人民共和国放射性污染防治法》中环境影响评价制度具体表现在：第二十条规定“核设施营运单位应当在申请领取核设施建造、运行许可证和办理退役审批手续前编制环境影响报告书，报国务院环境保护行政主管部门审查批准；未经批准，有关部门不得颁发许可证和办理批准文件。”第二十九条规定“生产、销售、使用放射性同位素和加速器、中子发生器以及含放射源的射线装置的单位，应当在申请领取许可证前编制环境影响评价文件，报省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门审查批准；未经批准，有关部门不得颁发许可证。”以及第三十四条规定“开发利用或者关闭铀（钍）矿的单位，应当在申请领取采矿许可证或者办理退役审批手续前编制环境影响报告书，报国务院环境保护行政主管部门审查批准。开发利用伴生放射性矿的单位，应当在申请领取采矿许可证前编制环境影响报告书，报省级以上人民政府环境保护行政主管部门审查批准。” “三同时”制度是在我国出台最早的一项环境管理制度。它是中国的独创，是在我国社会主义制度和建设经验的基础上提出来的，是具有中国特色并行之有效的环境管理制度。具体而言，“三同时”制度是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的污染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度。它与环境影响评价制度相辅相成，是防止新污染和破坏的两大“法宝”，是我国预防为主方针的具体化、制度化。 在《中华人民共和国放射性污染防治法》体现在：第二十一条“与核设施相配套的放射性污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。放射性污染防治设施应当与主体工程同时验收；验收合格的，主体工程方可投入生产或者使用。”，第三十条“新建、改建、扩建放射工作场所的放射防护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。放射防护设施应当与主体工程同时验收；验收合格的，主体工程方可投入生产或者使用。”以及第三十五条“与铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用建设项目相配套的放射性污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。放射性污染防治设施应当与主体工程同时验收；验收合格的，主体工程方可投入生产或者使用。”清洁生产制度 许可证制度是指在放射环境领域，凡从事可能造成放射性污染活动的单位和个人，必须事先按照法律的规定向有关部门提出申请，获得许可证。具体指拟进行核设施营运、核技术利用、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用和放射性废物贮存、处置的单位，须按照法律的规定事先向有关部门提出申请，由有关部门按照法律程序严格审核，颁发许可证并予以登记，以实现对核能和核技术利用全过程进行严格监督管理的制度。许可证制度不同于登记制度，前者比后者要求更严格，且登记是许可证制度的题中应有之义。许可证制度包括核设施安全许可证制度、核技术利用许可证制度，开发利用放射性矿许可证制度和贮存、处置放射性固体废物许可证制度等。 监督管理制度主要体现总则第八条的规定“国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理。国务院卫生行政部门和其他有关部门依据国务院规定的职责，对有关的放射性污染防治工作依法实施监督管理。”以及在分则九至十二条规定了国务院环境保护行政主管部门、国务院其他有关部门、各级人民政府环境保护行政主管部门和同级其他有关部门以及核设施营运单位、核技术利用单位、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用单位相应的职能分工。 总之，《中华人民共和国放射性污染防治法》在总结我国放射性污染防治的实践经验基础上，借鉴了相关环境法、国际核与辐射安全监督管理模式，较为系统、明确、具体地规定了核能安全制度。

（三）我国核能安全立法体系存在的问题

《中华人民共和国放射性污染防治法》虽然比较全面地规定了核能利用的原则、制度以及相信的措施，但作为核能立法整体系统而言，还存在很多问题。 1、法律渊源体系结构不合理 从上述渊源情形来看，核能安全的整个立法体系杂乱并且枝节横生，严格的讲根本未形成体系结构。整个立法体系大量的部门规章为主，并且现有的法律大多是陈旧的，无法和好的适应新的核能开发与利用的要求。尽管有《中华人民共和国放射性污染防治法》作为新法支撑着整个体系，但是《中华人民共和国放射性污染防治法》本身也是多从管理层面对核能利用进行调整，在技术方面的法律多集中在上世纪九十年代初的部门规章中，这样对于核能领域新技术的运用是不利的。 2、监督管理职能分配方面不足 监督管理职能的分配不足主要体现在《中华人民共和国放射性污染防治法》中职能分配过于分散的问题上。国家环保总局、卫生、公安部门等众多部门都想在管理上分得一杯羹，而这样潜在的危险是有利益时争着管，一旦发生核污染，就会出现相互推诿的情况，责任追究无法实现。例如对核设施安全的许可由隶属于国家环保总局的核安全审管；对放射工作的许可证则仍按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定由卫生、公安部门审管；对贮存、处置放射性固体废物的许可由国务院环境保护行政主管部门审管。因而同是有关放射性的许可登记却涉及多个部门的管理，这样不利于对整个放射环境的统一监督管理。 同时，现在核技术的应用已非常广泛，不限于医疗诊断，由卫生部门来审批许可证并不合理，况且卫生部门是同位素和射线装置的使用单位，又让其从事审批许可证不具客观性。因而按照“一件事由一个部门负责”的原则，由一个独立于放射源设计者、制造者、供应者、使用者和许可证持有者的国家统一机构来审管，这也是国际上通用的实践和法则。例如保加利亚在部长会议之下设立了和平利用核能委员会，统一领导和贯彻国家的核能政策。 3、对于奖励制度不够重视 法律的功能中奖励与惩罚是并存的，但是现实运用中往往会出现只重惩罚、忽视奖励情况，在整个核能安全立法中也不例外。对于责任以及惩罚的规定，在每一部核能法规中都有体现，但是对于奖励，在《中华人民共和国放射性污染防治法》基本上只是在第四条和第七条中提及，第四条规定：“国家鼓励、支持放射性污染防治的科学研究和技术开发利用，推广先进的放射性污染防治技术。”第七条规定：“在放射性污染防治工作中作出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府给予奖励。”相对于第八章的责任规定而言，实在不足以形成奖励制度，不过是流于形式的做法而已。

（四）建立我国核能安全立法体系的对策措施

要解决上述问题，就必须建立有条理的核能立法体系，主要可以从以下几个方面进行完善： 首先，在这个立法体系中，应该是以基本法为中心，进行适当的扩散，切不要追求所谓的“形散神不散”。法律的制定追求的是准确、适用，含糊不清的立法是不能有效的调整社会关系的。一个好的立法体系中的各个法律应该是既有效力等级上的区别，又有内容上的互相补充与联系的，只有这样才能实现整个体系间的有序和统一。 其次，基本法的制定要综合融合核能技术本身，也就是法律本身要包含科技成分，要走法律与技术相结合的综合路线。这就要求基本法利用核能技术层面的知识将核能利用过程中的问题具体化，而不是流于法规上的空话、套话。笔者认为，现在法律应该更多的致力于解决现实层面的指导意义，而不是仅限于追究责任的工具书。 再次，我国可由核安全局作为全国统一审管机构，负责对相关放射性活动的许可登记，以加强对放射环境的统一监督管理。 核能立法本身就是科技和法律的结合，对待科技不能靠惩罚来推动其前进和发展，而是应该给予奖励机制足够的重视，因此，在我国核能立法体系的基本法中建立相应的奖励制度是必要的。笔者认为，在具体的建立过程中可以充分借鉴现有科技立法中的相关奖励机制的立法原则和措施，使核能安全与进步并驾齐驱。

参考文献： 1．《中华人民共和国放射性污染防治法》 2．彭本利（湖南师范大学环境法研究所，长沙），《试论< 放射性污染防治法>的许可证制度》，《前沿论坛》P34 3．傅冰骏（中国科学院地质与地球物理研究所），《核电是一种安全可靠清洁的能源吗》，中国能源网 4．肖乾刚、魏宗琪编著，《能源法教程》法律出版社 5．能源知识——《21世纪主要能源核聚变能》，中国能源网 6．蔡守秋主编，《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社 7．金瑞林，《环境法学》，高教出版社 8．薛澜、彭志国、Keith Florig，《美国核能工业管制体系的演变及其借鉴分析》，清华大学学报（哲学社会科学版）2000年第6期P.77 作者简介： 李晶晶，湖北荆门人，中国地质大学（武汉）环境资源保护法学硕士研究生，主要研究方向：环境诉讼。 屈植，湖北荆门人，中国地质大学（武汉）安全技术及工程硕士研究生，主要研究方向：安全系统工程。