我国西部地区水资源科学利用与保护的法律思考

陈 敏 （西安理工大学，陕西 西安）

摘要：我国西部地区受自然地理条件的影响，水资源的时空分布不均匀。由于人口的增长和经济的发展，用水量和对水的需求量俱增，对水资源的开发利用程度逐步加大。在水资源短缺的同时，又存在水资源严重浪费的现象。由于自然和人为的原因，水资源的供需矛盾更为突出，导致生态用水、工农业用水和城市用水严重不足，使得西北地区水面干枯、绿洲萎缩、河床断流、水体污染、生态环境恶化。水资源短缺已成为西部开发和可持续发展的制约因素，如何科学利用和保护水资源、增加水资源的有效供给已成为当前亟待解决的问题。 关键词：水资源 西部 利用 保护 一、西部地区水资源特征 我国西部地区是中国可垦荒地集中分布区，发展农牧业的潜力很大。这里气候光照充足，年温差、日温差大，有利于植物蛋白质与糖分的积累，是发展农业的有利条件，但降水量少、蒸发量大，气候干燥，水的为体是制约国民经济发展和社会进步、人民生活水平提高的重要因素，因此研究水资源科学利用和保护意义重大而深远。 整个区域位置深处内陆，距离海洋远，区域地势由高山环绕，山地与盆地相间分布，沙漠戈壁荒漠面积大，属于典型的大陆性气候。区内降水量分布不均，由盆地向山地逐渐增大，山地垂直分异现象明显，一般山区年降水200－700mm，盆地少于400mm，塔里木盆地仅25－70mm，而蒸发量很大，一般在1300－1500mm，整个区域降水稀少，主要分布在山地区域。 除黄河流域外，西部地区山地与盆地相间分布的基本地貌格局，决定了水系发育格式是由高山向盆地汇聚的向心式水系，并自然形成山地、绿洲、荒漠三个地表水资源子系统。山地水资源子系统在总水系统中为径流形成区，居于河流的上游和水源地。山前绿洲平源水资源子系统居于河流中游，在总水系统中是径流耗散区，因土壤蓄水、工农业、经济生活、林草用水以及蒸发而消耗。荒漠水系统为径流散失区，属于河流下游，强烈的蒸散发、荒漠经济生态用水、生活用水，地表径流最终消失。这类河流水源补给主要依靠山地冰川冰雪融水和山区降水，较小河流流程短小，出山口不远就消失在戈壁沙漠；大的河流在山前平原的下游储成湖泊，形成众多的闭流盆地和闭流区。整个区域是中国内流河最为集中的分布区。 西部地区水资源总量约2.23×1011m3，占全国总量的1/12，河川径流属全国最少地区，而且地域分布不均，与降水量的地域分布一致。一般年径流深高值在山区达300mm，盆地中较小为10－15mm，戈壁沙漠无径流。由于冰川冰雪融水补给的调节作用，河川径流年际变化不大，但在年内分配不匀，夏秋来水占个年70％，春季仅占15%左右，而春季农灌需水占全年35％以上。 西部干旱半于旱山前平源区为相对沉降的构造盆地，蕴藏着丰富的地下水资源。由冲积洪积扇裙带群至下游湖积平原带，地下水的埋深由深逐渐变浅，含水层层数增多，厚度减薄，富水性和水质明显变差。 二、西部地区水资源开发利用存在的问题 （一）河流、湖泊水资源短缺、萎缩甚至断流 随着西部十旱半干旱地区人口数量的增加，城市化进程的加快，工农业经济规模的扩大，人们对地表水资源开发强度越来越大，如西北最长的内陆河流域塔里木河曾经全长2200km，共有大小支流183条汇入，现今已萎缩到1000km，仅有阿克苏河、和田河、叶尔羌河3条支流汇入。随着塔里木河下游近300km河道断流，下游流域牧场退化，土地因缺水而撂荒形成荒漠，胡杨林大片死亡，昔日绿色走廊正在迅速消失。库鲁克库姆沙漠和塔克拉玛干沙漠正在合拢。英苏村过去曾是若羌县的主要牧区，300多人在此居住，塔里木河断流后，祖祖辈辈居住于此的牧民不得不离乡背井另寻它地。内陆河流下泄水量的减少直接导致流域下游荒漠区湖泊面积的萎缩或消失。发源于祁连山，流经河西走廊，向北进人内蒙古阿拉善高原额济纳地区的黑河，曾经水量充沛，在其尾部形成了面积720km2的居延海，形成了能与周围大沙漠抗争中处于常胜不衰的面积达3.00X104km2的额济纳绿洲。而今居延海已干枯成盐漠，湖底变成盐碱戈壁滩，风蚀沙化很严重。原有的胡杨林枯死过半。水去沙来，我国北部的一道生态防线面临崩溃，塔里术河流域的27个县中，有22个县是国家级贫困县，50多万人生活在贫困线以下。黑河流域的甘肃省、内蒙占白治区为争水而不和睦。 （二）地下水超采，区域性地下水位下降，导致地面沉降，地下水缺氧，水质恶化 河水径流量的减少迫使人们超采地下水来弥补地表水的不足，这使得流域地下水位在中、下游平源地区发生明显的变化。甘肃武威的石羊河流域地下水超采，反复提灌、超采、消耗、浓缩，不仅使地下水位下降，而且矿化度上升，全区每年盐碱地面积都在增加和加重。塔里木河上游灌区，饱灌后排出大量高矿化度水，致中、下游水质恶化。过去塔河矿化度低于1g/L，现在塔河水年均矿化度1.35g/L，枯水期6g，有的河段10g。用这样的水浇地，庄稼必死无疑，更不用谈人畜饮用了。 地下水位大幅度下降使原有含水部位被空气取代后，水与气均衡失调。缺少氧气。内陆开采深部地下水时，因上部深矿化水通过弱透水层越流补给开采区，使地下水水质恶化。 （三）荒漠化加剧，生态环境恶化，居民生存受威胁 西部干旱地区降水量少，而蒸发量很大，加上人口的增加、工农业、交通、矿业发展，在对内陆河流域山地、绿洲、荒漠复合生态系统及流域水资源系统特征缺乏认识的情况下，盲目随意开发利用水资源，以致于河流、湖泊衰退、萎缩、干涸、断流。地下水位下降，耕地、草场退化，土地沙化加快。同时绿洲内部耕地盐碱化问题也十分突出，如占我国七地面积1/6的新疆，1700多万人口只能居住在占全区面积4%的绿洲，沙漠、戈壁分割着人们赖以生存和发展的空间。荒漠化的加重，造成沙尘暴天气增多，有些地方，刚出土的棉苗被滚滚黄沙掩埋，人们为收获，常需翻种2~3次。灾害不仅影响当地，其危害还波及更远的地区如2000年春，北方地区风沙天气空前频繁，3、4月一共出现12次大范围的扬沙和沙尘暴天气、风力可达l0级以上，波及范围包括西北、华北、东北西部、黄淮地区，甚至影响到江淮流域，5月份西北又出现3次区域或局部沙尘暴天气。 （四）水资源污染严重，质量下降 由于人们在经济利益的驱动下，违背水资源的客观自然规律，不顾水资源有限性、脆弱性、可恢复、可再生的特点，掠夺式的使用水资源，以致水资源污染和破坏。水体污染主要有城市工矿区的废污水污染和农村地区的农药、化肥污染等。在排放的污水中，达标的不足一半，其发展趋势是由城市河段向广大农村扩散，污染成分日渐复杂，污染程度不断加重地表水的污染又殃及地下水，先是浅层，后是深层，造成水资源质幼恶化，无法使用，如酒泉石油河出现的超标项目多达66.7%，主要污染物为酚类、石油类、铜、高锰酸盐等，严重影响人民生活用水和农业用水安全。 三、西部地区水资源科学利用和管理的基本原则 法律原则是法的灵魂，能够更加完整地体现法的目的和宗旨，使法律在不断发展变化的社会条件下始终保持动态的稳定。一般说来，建立一个好的水资源管理法律体系应当遵循以下几个基本原则。 第一、流域管理原则。即新的水资源管理法在立法时，要充分考虑流域的自然地理范畴，将流域作为水资源单元区划的唯一依据；在管理方法上，要统筹全局，将流域内的全部水资源看作一个不可分割的整体，对流域内的水资源实施统一调配。这不仅体现了我国采用流域水资源管理体制的基本要求，也是当前国际水资源管理政策的核心。 第二、“建设节水型社会”为理念。水资源可持续利用是关系西北地区生存与发展的大事，因此在西北地区率先建设节水型社会有其现实可行性和紧迫性。要牢固树立节约用水观念，积极推动产业结构调整，积极倡导和开发、应用节水方法、节水技术和工艺设施，进一步加强节水的科学管理和教育宣传力度。 第三、宏观治理原则。即新的水资源管理法应主要突出对水资源的宏观管理，将调整的重点放在体制设置、机构协调、权限划分、管理规划上。 第四、综合协调原则。即新的水资源管理法要建立一种综合发展的决策机制。通过国家和地方各级水资源管理委员会，将水资源管理的各个机构（如水利、环境保护、交通、林业、农业等）统一规划、以保证各个机构间机制协调、决策取向趋于一致，消除以往“多龙治水”、“政出多门”、“决策相悖”、“管理混乱”的状况。 第五、可持续发展原则。即新的水资源管理法要全面体现可持续发展的原则，以保护水资源生态系统平衡为基本目标，将资源开发所产生的负面影响控制在流域生态平衡所要求的限制以内；为实现流域水资源在体制上的公平有序，权限内的合理分配，提供可靠的保障；建立一种公众参与的体制框架，开展充分的信息交流，使各级水资源管理都有使用者、规划者和决策者的共同参与。 四、西部水资源科学利用和管理的立法建议 1．严格实施建设项目审批和管理制度。建设项目的审批和管理漏洞很多，是目前西北地区水资源和生态环境恶化的重要原因。随着西部大开发的展开，大批建设项目将落户西北地区。在西北贫乏的水资源和脆弱的生态环境状态下，不合理的建设项目审批将有可能造成西北水资源与生态环境的毁灭性破坏。各有关部门应当严格按照有关制度，对建设项目进行必要的审查，绝不可以发展经济的名义减化必要的手续，从而造成不良后果。 2．依法落实水资源开发利用规划资金。根据有关水利法规，各地水行政主管部门编制完成了一系列规划，在指导水资源管理和工程建设方面起了重要的作用。但规划的资金不落实、规划难以得到有效执行的问题比较突出。因此，地方配套的水利法规政策应明确规划制定的财政支持力度，对已经批准执行的规划，应依法落实资金。 3．依法实现水资源的统一管理。一些地方仍存在多龙管水的现象，致使水资源的开发、利用、节约、配置、保护等环节相脱离，导致水资源利用效率低下，浪费严重。根据国家颁布的水法规，地方制定的水法规政策，应明确规定将有关水事活动的管理职能统一划归水行政主管部门，从而真正实现对水资源的统一管理。 4．优先保障重点地区的生态环境用水。生态环境状态不可逆性强，一旦遭到破坏，修复十分困难且投入巨大。据预测，西北地区经济社会需水高峰约在2030年前后出现，相应地增加水资源的耗水量约40亿m3，意味着留给生态环境的水资源利用量还将减少。这就要求，西北地区进行水资源配置时，必须要统筹经济社会发展用水和生态环境用水，对于生态环境问题严重的地区，必须优先保障其生态环境用水。同时，进行以满足生态环境需水要求为目的的生态环境修复工程建设，包括实施生态调水工程建设。 5．明确规定水市场机制。相关法规政策应明确市场机制的作用，突出水资源的商品属性，拓宽投融资渠道，将水的所有权和经营权分开，建立水权分配和转让制度。水市场是重新分配水资源的机制，能够满足缺水时期的水需求，提高水资源使用效率。建立明确产权、可测定、可实施、可交易的产权制度，是水市场健康发展的根本保证。 6．加强水利基本建设。西北地区从总体上讲缺水，但仍然存在水资源富裕地区。应当建设必要的调水工程，将部分水资源从富裕地区调往贫水区，或将优质水调往劣质水区，以改善缺水地区或不良水质地区的生产生活环境，也为生态环境建设提供必要的支持。西北地区过去在这方面做了不少工作，但远不完全适应西北地区现状和今后发展的需要，必须加大政府投入，并力争改变政府单一的投资渠道，通过市场调节，吸引社会和国外资金进入该领域，加速水利工程的建设。西北地区土壤盐碱化问题的出现，与水利工程的不合理建设有很大关系。特别是农田盐碱化，大部分由灌区渠系建造不完善有重大关系。近期内，应投入必要的人力物力，加大农田基本建设力度，完善灌区排水渠系，降低灌区地下水位，减少盐碱化面积。水利基本建设的另一重要方面，是为管理工作服务的管理制度制定、水质水量监测与科学研究等。这些方面的工作基础在西北地区明显薄弱，需要国家和各级党政部分给以高度重视，尽快予以加强。 7．依法确定供用水结构。相关地方配套水法规政策应明确水资源调度、配置优先保证生活用水，生产、生态用水并重；以提高水的用水效率为核心，节流与开源并重，节流优先。同时，在制定节约用水管理办法时，明确节水部门的职责及产业结构的发展方向、节水资金的筹集、使用和监督措施，制定节水的具体奖惩政策等。 8．依法保护地下水。建议制定地下水保护办法，将地下水划分为禁采区、限采区和开采区，明确管理方和经营方的事权和责任、惩奖制度，加大水资源保护基础设施建设与管理的投入力度。 参考文献： 1．钱正英，张光斗等．中国可持续发展水资源战略研究综合报告．北京：中国水利水电出版社，2001.3. 2．刘昌明，陈志恺．中国水资源现状评价和供需发展趋势分析――中国可持续发展水资源战略研究报告集第2卷．北京：中国水利水电出版社，2001.12. 3．王浩等．西北地区水资源合理配置与承载能力研究．郑州：黄河水利出版社，2003.5. Natural and geography condition influence western area of our country, so water resources distributed non-uniformity. As a result of the population growth and the economical development, the demand quantity and volume of water increases, also the development degree of utilization of the water resources gradually to enlarge. While water resources are not enough, the phenomenon of water resources waste also exist. because of the nature and the artificial destory, the contradiction of water resources supply and demand sharper and sharper, so the ecology used water, the industry and agriculture used water and the city used water serious insufficient, northwestern area water surface to be withered, the oasis withers, the river bed blocks the flow, the water body pollution, the ecological environment worse and worse. The shorten of water resources has become the restriction factor in the process of exploit and the sustainable development, now the question which facing us to be solved is how to science use and protect water resources, increase the water resources the effective supplies. 作者简介：陈敏（1977-），女，陕西西安人，西安理工大学人文学院法律系教师。