农业生态环境保护的立法建议

戚道孟※

（南开大学法学院）

摘要：我国是农业生产大国，但建国以后农业增长倚赖资源的局面尚未得到有效改变，农业用地的无序开发利用，为了提高产量而大量使用农药化肥，工业化过程对农村环境的破坏和生物资源的过度开发，加上自然灾害等因素，导致我国农业生态环境遭到很大破坏。农业生态环境保护作为环境保护的重要组成部分，已经引起国家各方面的高度重视。为了更好地做好农业生态环境保护工作，制定一部全国统一的农业生态环境保护基本法已成为必要。本文拟以农业生态保护立法为目的，从立法原因、立法目的、基本原则和主要内容等方面提出建议。

关键词：农业环境污染； 农业生态环境； 单行法

农业是整个国民经济发展的基础，“三农”问题则是制约我国全面奔小康的瓶颈之一。在市场经济条件下，由于农业投入产出经济效益低下，我国农业表现出明显的弱质性。当前，我国正处在由传统农业向现代农业大转型时期。传统农业由于生产力水平低下，难以解决大量人口的吃饭问题。为提高单亩产量，现代农业大量使用化肥农药，造成有害物质在农产品上的残留和工农产品废弃物对环境及农产品的污染，从根本上危害我们的生存和发展。

一、我国农业生态环境现状及其危害

（一）我国农业生态环境现状

改革开放20年来，我国农村经济在获得较大发展的同时却伴随着农业环境受污染和生态遭破坏程度越来越严重的局面，主要表现在:

1.水土流失严重，自然灾害频繁

到2000年，我国水土流失面积已占全国土地面积的41%，仅水力侵蚀面积就有185万km2,数百万公顷农田、耕地正在受到荒漠化、盐碱化的威胁。根据最新资料显示，我国90%的草地已不同程度地退化，其中中度退化以上的草地面积已占半数。随着生态环境恶化，各种自然灾害频繁发生，受灾面积和成灾面积呈上升趋势，严重影响了我国农业生产的发展。

2．耕地资源迅速减少，土地质量下降

我国2000年人均耕地为0.101hm2，不到世界人均耕地的一半。而且耕地利用程度较高，目前垦植率已达13.7%，超过世界平均数3.5个百分点。1986～1995年，我国农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地超过466万hm2，非农业建设占用耕地200万hm2。

1998年，因非农业建设占地、农业结构调整和灾害损毁共减少耕地57.1万hm2。同时，我国耕地土壤质量呈现退化趋势，干旱、半干旱地区40%的耕地严重退化。另外，受酸雨的影响，土壤酸化过程加剧。

3. 农业生态环境污染日趋严重

农业生态环境恶化主要的一个影响因素是乡镇工业的“三废”排放。近十几年来，由于乡镇工业的迅速发展，它们对外排放的污染物也在逐年增加，到1995年最大值，然后逐渐下降，2000年又有所回升(见表1)。

表1 全国乡镇工业污染调查结果(t)

另外，农业本身生产过程的非点源污染问题也严重影响着农业生态系统，突出表现在化肥的流失对地面水、土壤、大气的污染和在食物中的残留。此外，大量的农膜及其它废弃物也影响着农业生态环境质量。

目前，我国农业污染问题日益突出，农业污染量已占到全国总污染量 (指工业污染、生活污染及农业污染的总和)的1/3-1/2，不仅成为水体、土壤、大气污染的重要来源，而且对农产品安全、人体健康乃至农村和农业可持续发展构成严重威胁。因此，必须高度重视农业污染问题。

（二）农业污染对农产品、人身健康、国民经济的危害

农业生态环境遭到破坏尤其是农业环境污染，给我们的国民经济发展、国民身体健康带来了严重危害，主要表现在：

1.对我国水安全构成严重威胁

我国的淡水资源严重不足，人均占有量仅为世界平均值的1/4-1/5，而化肥、农药的不合理使用及畜禽粪便的管理不利造成的农业污染，致使水体污染日益严重，对我国的水安全构成了极大威胁。根据2003年《中国环境状况公报》的数据和中国农业科学院在北京、天津、河北、山东、陕西等地的600个地下水样的调查显示，我国一些地区地下水正面临被硝酸盐(硝酸盐是氮肥、动物粪便、动植物尸体等中所含氮化合物降解的终端产品)污染的严重威胁。另外，我国中西部地区的湖泊、河流及东南沿海和近海海域都出现了严重的富营养化问题且呈加重趋势。中国农科院的有关专家分析，在我国水环境中，来自农田和畜禽养殖粪便中的总磷、总氮比重已分别达到43%和53%，接近和超过了来自工业和城市生活的点源污染，不仅正成为我国水环境污染的主要因素，并且已成为我国水安全问题的重要隐患。

2.土壤环境受到严重破坏

由于过量使用化肥、农药及污水灌溉等多种原因，一方面，土壤板结，地力下降；另一方面，土壤受到重金属、无机盐、有机物和病原体等物质的污染且情况严重。根据中国科学院的一项调查结果显示，目前全国至少有1300-1600万公顷耕地受到农药的污染。在昆明市斗南镇，由于土壤被污染，种植出的蔬菜农药残留太高，无法食用，农民只好换土或改种园艺类作物。我国东北地区一些农场长期使用氮肥，土壤有机质含量已由原来的5%-8%降到1%-2%。江西红壤表土ph值由5.0降到4.3，土壤板结普遍严重。一些地处热带的农田土壤受到严重破坏，有的甚至丧失农业耕种价值。虽然，对于农药和有机物污染、放射，性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失，目前尚缺乏系统的调查资料，难以估计。但是，土壤污染导致直接经济损失的严重性已是不争之事，仅以土壤重金属污染为例，目前全国有1/5耕地受到重金属污染，每年因此而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。

3.部分农产品质量安全下降

目前影响我国农产品安全的主要问题是农药、兽药残留，重金属残留和硝酸盐污染。2005年4月，农业部组织有关质检机构对我国37个城市蔬菜农药残留状况的监测结果：52种蔬菜3845个样品中，农药残留超标样品318个，超标率为8.3%。频繁过量施用氮肥，导致蔬菜中硝酸盐含量严重超标，某些磷肥含氟、镉和砷等有害物质，增加了蔬菜、粮食中氟和重金属含量。北京市农委资料显示，北京市市场(含超级市场)的叶菜类蔬菜60-70%硝酸盐含量超标，果菜类蔬菜20-30%硝酸盐含量超标，菠菜硝酸盐含量高达2358mg/kg，萝卜达2177mg/kg，大白菜达3225mg/kg，北京市民砷日摄取量已是世界卫生组织规定标准的120%。

4.农产品出口贸易及农民增收受到阻碍

我国加入世贸组织以来，农产品出口不畅的主要原因和影响我国农业国际竞争力的重要因素之一就是农产品的质量问题。

入世以来，先是欧盟对我国动物源性产品实施报复性禁令，后是荷兰销毁我国的出口农产品，接着是其他国家针对我国出口的农产品提高了进口要求，强化了进口农产品的检验检疫。日本2005年建立了优良农产品认证制度，规定凡要求认证的农副产品必须正确标明该产品的生产者、产地、收获和上市日期，以及使用化肥和农药的名称、数量和时间，凡在生产过程中不当使用农药和化肥的农产品将被拒之门外。2006年5月29日，日本将实行《食品中残留农药化学品肯定列表制度》，对734种农药、兽药和添加剂在农产品中的残留限定了标准。这表明，今后出口到该国的农产品将几乎不允许含有农药残留。我国有1/3农产品出口日本，近年来屡屡发生因为农药残留超标被退回事件，此次《肯定列表制度》执行后，生产企业必须尽快调整种植和加工的环节，以便适应新的需要。在短期内，对日出口必会受到影响。欧盟、美国、加拿大等发达国家通过立法，制定繁杂的环保公约、法律、法规和标准、标志等形式，对商品进行准入限制的绿色壁垒。我国产品，特别是农产品不断遭到拦截，致使我国农产品的国际竞争力大大下降。近年来，沿海地区由于出口的农产品因质量问题而产生的直接损失已达数十亿美元，并且造成了不良的国际影响。据联合国的统计，我国每年约有包括农产品在内的74亿美元出口商品因绿色壁垒而受阻。作为WTO成员国，在国际多边贸易中如何应对日益苛刻的绿色壁垒，已成为我国农业所面临的重要课题。

目前，我国的农产品生产，一方面是大宗农产品相对过剩，价格低迷；另一方面，安全、优质的农产品却相对供应不足，制约了农产品市场的拓展和效益的提高。由于食品安全优质问题给农业经济效益提高带来的不利影响，也已成为农民收入增长不快的一个重要因素。

5.对人体健康的危害不容忽视

(1)对人群恶性肿瘤发生的影响不可忽视

目前，我国还没有直接的有关农村面源污染对人体健康影响的报道。但是，现有可供研究的监测资料可以间接反映出农村生态环境变化对人体健康造成的不利影响。二十世纪70年代，我国恶性肿瘤的调整死亡率为84.85/10万，到90年代上升了11.56%，达到94.36/10万。城市人群肺癌发病率和死亡率高于农村，胃癌等消化系统癌症农村居民高于城市。有些农村地区，由于过量施用农药、化肥，以及公共卫生设施落后，致使农村一些未经处理的农业污染物随意堆放或直接排入水体，一些农村地区的生态环境出现了明显恶化，农村居民恶性肿瘤的发病率和死亡率也呈现出持续升高的趋势。目前，农村居民恶性肿瘤的发病率和死亡率总体上已高于城市居民。

对比我国农村恶性肿瘤的高发病种，可以说与近年来农村水环境质量不断下降的趋势有着极为密切的关系。从环境污染的视角看，不可忽视农业面源污染对人群恶性肿瘤发生的影响。

(2)加重当地肠道传染病的流行

随着许多地方畜禽粪便直排水体，在加重水体富营养化的同时，也加重了当地肠道传染病的流行趋势。据联合国儿童基金会发布的《2005年世界儿童状况》记载，我国5岁以下儿童死亡率在全球排第87位，属偏高的位置。而肠道传染病高发是目前我国农村5岁以下儿童主要死因之一。我国长江流域的湖南、湖北、江西、安徽、江苏、四川、云南等7省100多个县市，血吸虫病患者总数80多万人，生活在上述疫区的民众达6000多万人。而粪便的无害化管理和利用，对降低儿童死亡率和控制血吸虫病的流行都是非常重要的关键环节。

(3)婴儿发生出生缺陷的危险性提高

据全国妇幼卫生监测办公室的统计资料显示，全国从1996年至2000年，出生缺陷发生率呈逐年上升趋势，且农村高于城市。这种状况广泛存在于山东、湖南、湖北、广西、河北、河南、陕西、山西、甘肃、宁夏和天津等10多个省、市、自治区中。尽管人类的出生缺陷与许多有害因素和生活行为、习惯有关，但孕妇接触农药与出生缺陷的关系已得到证实。有文献报道，农药与各类出生缺陷存在病因联系，孕期接触农药可使婴儿发生出生缺陷的危险性提高1.22倍。预防农药对出生缺陷的危害已是一个十分迫切任务。

6.制约农业和农村经济的可持续发展

农业污染造成的经济损失十分严重。一些农业污染严重的地区，出现了农作物减产，质量下降，甚至传统农作物无法继续种植的现象。农业污染还造成渔业、畜牧业、旅游业的经济损失。据有关专家对20世纪90年代中期中国水污染造成的工农业、旅游业和人体健康的经济损失进行了估算，折合1995年的货币量为1428.9亿元，占全部环境损失的76.2%，占gdp的2.44%。1997年世界银行《碧水蓝天：展望21世纪的中国环境》的报告估算我国每年因水污染造成的经济损失为330亿人民币，占该年gdp的0.44%。亚洲开发行认为，我国农业面源污染造成的直接经济损失占全国gdp的0.5%—1%之间。还有专家对我国2004年化肥生产的能耗数据进行了测算，结果是2004年我国因化肥利用率低而间接浪费煤炭2673万吨，天然气45亿立方米，重油168万吨，电158亿度，分别占全国总产量的14.1%、13.3%、0.96%和0.72%。

农业污染给本已脆弱的农业生态系统造成的严重危害，从现象上看，是直接或间接地影响农产品的数量和质量，对人体健康产生危害。从本质上看，对农业、农村经济的可持续发展、国家的粮食安全、甚至社会稳定带来的负面影响已成为一个重大的社会问题。

二、关于农业生态环境保护的立法现状

（一）国外相关立法

目前，世界上大多数国家已制定了专门的环境法律或与之相关的法律。在这些法律之中存在一类规则，它们贯穿于整个环境法之中，体现环境法的目的，反映环境法的性质、基本特征，并能对环境的开发、利用、保护、改善等活动具有普遍性指导作用。这类准则在环境法上被称为环境法的基本原则。

1992年的《里约环境与发展宣言》在1972年《人类环境宣言》的基础上宣告了环境权利，如科学发展、科学保护环境、公众参与、环境保护合作、损害和风险预防、环境责任等27项与环境保护和发展有关的27个原则。由于该宣言已经成为国际社会的一种政治承诺，反映了国际社会在环境保护问题上的共识，因此，在可持续发展时代，这些原则对于指导各国环境法的制定和修订，起着重要的指引作用。

美国的《国家环境政策法》和其他的环境法律法规、判例，确认和体现了科学发展经济、科学保护环境、公众参与、环境责任、风险与损害预防、权益平衡与制约等原则。

美国、日本、欧盟成员国等发达国家，都把可持续发展作为农业发展和环境保护的基本原则，并在法律中明确规定。如美国，在1990年颁布的《污染预防法》中对可持续农业作出明确规定；日本在《新农业基本法》中充分体现了农业可持续发展是当今农业发展的一大趋势；欧盟成员国从1992年开始支持尊重环境和生物多样性的农业生产方式，推行农业可持续发展，如瑞典于1999年通过的《农业环境保护法》将农业可持续发展作为主导立法思想。

在对农业污染的控制方面，各发达国家以“预防为主、防治结合”和“环境效益与经济效益兼顾、优先考虑环境效益”为立法主导思想，主要采取从总体上防治农业污染的综合立法模式。

（二）国内相关地方性立法

湖北省新修订的《湖北省农业生态环境保护条例》于2006年12月1日正式施行。《条例》明令禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材、粮食、油料等农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药；禁止在饮用水水源一级保护区内投肥养殖：禁止向农田或者渔业水域排放不符合农田灌溉水质标准、渔业水质标准的工业废水；禁止向农田和农用水源附近倾倒、弃置、堆放固体废弃物或者其他有毒有害物质。

据统计，湖北省受工业“三废”污染的农田面积已从上个世纪九十年代初的500万亩，增加到800万亩，每年因污染造成的直接经济损失近10亿元，相当于每个农民平均每年增加环境污染负担25元，农业生态环境恶化的趋势尚未得到根本扭转。

《江苏省农业生态环境保护条例》1999年2月1日起施行,该条例主要内容有：耕地使用者必须坚持用地和养地相结合，采取有利于改良土壤，提高地力的耕作制度和方式；推广使用高效、低毒、低残留农药和生物农药；地方各级人民政府应当组织农业生产经营组织和农业生产者依法合理开发利用农业资源，改造中低产田，开展小流域治理，预防和治理水土流失、土壤沙化、盐渍化和贫瘠化；禁止直接向农田排放工业废水和城镇污水。

《安徽省农业生态环境保护条例》自1999年8月1日起施行。该条例第四条规定了农业生态环境保护的基本原则，“农业生态环境是生态环境的基础。农业生态环境保护坚持统一规划、预防为主、防治结合的原则。实行谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复。”该条例主要内容有：鼓励、支持生产单位和个人按照国家标准生产绿色食品；县级以上人民政府农业行政主管部门应当指导农业生产者科学合理使用化肥、微生物肥料和植物生长调节剂，推广配方施肥技术；鼓励种植绿肥，增施有机肥，递减化肥用量，保护和培肥地力；鼓励农业生产者使用高效、低毒、低残留农药和生物农药；鼓励农业生产者使用易降解的农用薄膜等。

三、拟制定的农业生态环境保护法的立法基本原则及主要内容

（一）立法基本原则

我国现有有关生态环境建设的法律规定比较零散，片面且适用性不强，缺乏生态环境建设的基本原则规定，无法满足生态环境建设的实际需要。针对这一情况，本文就我国生态环境建设的基本原则加以探讨，以期完善我国生态环境建设的立法规定。

1．环境与自然资源保护优先原则

环境与自然资源保护优先原则，是指在环境立法中，应把环境与自然资源保护放在优先的位置加以考虑，在环境利益和其他利益发生冲突的情况下，应当优先考虑环境利益。 我们认为，在环境立法中必须坚持环境与自然资源保护优先原则，严格禁止以牺牲环境利益为代价，换取经济的发展。在经济开发活动中，必须把环境与自然资源保护放在首要位置，防止经济开发变为环境生态的大破坏。该原则强调的是，在经济利益或其他利益与环境利益发生冲突即两个利益客观上不可能同时兼顾时，优先考虑保护环境利益，保护人的生命和健康，保护居民良好的生态环境。自然环境是人类赖以生存和发展的基础，人类只有在优质的环境中才能维持生命和健康。该原则的实质在于反对以牺牲生态利益为代价换取经济的发展。

日本现行环境立法遵循了环境与自然资源保护优先原则。日本于1970年修改《公害对策基本法》时，从立法目的中删除了“与经济调和”的规定，在日本环境立法中确立了“环境优先原则”。该原则的确立，使政府在制定和实施环境法以求实现环境保护时，不必更多地考虑保护环境的费用与经济利益之间的平衡。“环境优先”原则在日本的各项环境法律、法规、标准和制度中都得到一定程度的反映。俄罗斯环境立法也遵循了环境保护优先原则，在其联邦宪法、自然环境保护法等法律中体现出来，具体内容包括：保护人的生命和健康，保障居民生活、劳动和休息的良好的生态环境；在经济利益与生态利益发生冲突时，优先考虑生态利益的重要性；利用一种或几种自然客体，不应对其他自然客体和总体环境造成损害。

2．遵循生态规律原则

遵循生态规律原则，是指在进行环境立法时，应当遵循自然和生态演变的规律，把地球生态系统平衡的基本原则作为制定法律及其法律规定确立的理论基础。生态系统有如下一些基本规律：（1）物物相关规律。生态系统各事物在该系统的形成过程中，互相制约、互相依赖，改变其中一部分就会影响到其他部分甚至整个生态系统。（2）负载有额规律。环境对人类索取需求的承载能力以及自然环境对污染物的容纳能力都是有限的，超过这个限度就会导致生态危机。（3）多样稳定规律。生态系统中生物种类越多，生态系统越稳定。（4）物质能量输入输出动态平衡规律。一个稳定的生态系统，无论是生物、环境还是整个生态系统，物质和能量的输入与输出总是相对平衡的。

生态学的研究成果告诉我们，自然界中的一切物质按一定的规律，有机的结合成为一个个不同的生态系统，再由各个不同的生态系统组成生物圈。在一个正常的生态系统中，它的结构和功能都处于相对稳定的状态，生态平衡为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。倘若生态平衡遭到破坏，就会引起生态失调，严重的时候就会导致生态危机发生，直接威胁人类生存。西部地区严重的水土流失、荒漠化、近年来肆虐的沙尘暴，都是大自然对人类违背生态规律的惩罚。生态学基本原理实际上就是我们今天处理环境问题所必须遵循的基本原则，是制定环境与自然资源法律的理论基础。环境立法就是要通过制定法律规范人类的行为，从而最大限度地保护生态系统不过分受到干扰和破坏。西部地区许多地方生态环境十分脆弱，因此在西部开发环境立法中，要认识西部地区自然环境的特点，遵循生态规律，维护生态系统结构的整体性和运行的连续性，保持生态系统的再生产能力，保护生物多样性，保护特殊重要生境及生态脆弱带。

3．合理利用自然资源、提高利用效率原则

合理利用自然资源、提高利用效率原则，是指人们在开发利用自然资源时，必须合理利用，提高利用效率，促使资源可持续利用，避免浪费。它包括有计划、有效率地利用自然资源，保护和改善可以再生的自然资源以及维持现有的环境与自然资源品质。

长期以来，西部地区由于对自然资源缺乏科学管理与合理保护，长期实行粗放式的高消耗、低效率的经济增长方式，造成过度开发，许多自然资源遭到不同程度的破坏和浪费，资源开发总回收率仅为30%，淡水资源的重复利用率仅为20—30%，直接影响西部地区的可持续发展。

在西部开发环境立法中，应把合理利用自然资源、提高利用效率作为制定计划、安排投资的重要指标，强化对资源利用的计划监督，强化对节约和综合利用资源的优惠政策，努力开展综合开发、综合利用。对不可再生自然资源，应采取综合利用、最优利用、回收利用的方法，尽可能延长利用期限，提高利用效率。鼓励自然资源利用对象和利用方式的多样化，以减轻对某种资源的开发压力。例如，保留传统农业对多种生物资源的利用和广泛利用土著树种营造森林，防止遗传的均化。

我国目前自然资源产权制度不完善，价格不合理，刺激了对资源的掠夺性开发和消费使用。在目前自然资源的定价中，往往只考虑资源的生产成本，而忽视了自然资源的消耗成本和环境污染成本，因而未对资源的高效开发和利用起到有效的激励作用。西部开发环境立法中应该完善资源产权制度，建立合理的资源价格机制。资源价格的合理化有利用于提高资源利用效率。资源的价格不仅要从其开发利用为社会增加的财富计算，而且还要从耗竭程度计算，以保证永续利用资源。符合价值规律的资源价格是合理开发、提高资源利用效率的前提保证。

4．运用经济手段保护环境原则

在环境保护中积极利用经济手段，不仅可以促进企事业单位的污染防治和环境保护，而且能有效地降低行政管理的财务和技术负担，弥补我国目前的环境法以行政“命令——控制”手段为主的缺陷。

在我国西部地区，从经济、技术和行政管理能力而言，难以有效实施以复杂的环境监测和行政监督为基础的命令——控制制度，特别是面对众多的中小企业、乡镇企业，常常难以实施监督和管理。因此，在环境立法中，应采用一些征收和管理比较简单、更富效率的经济手段。我们认为，在西部环境立法中，应体现市场经济的内在规律，充分运用经济手段调动各市场主体在环境保护方面的积极性、主动性、创造性。改革现行的排污收费制度，实施按污染物排放总量收费的办法，按照“排污费高于治理成本”的原则提高现行收费标准；推行污水处理厂等公用设施使用收费制度，使每个设施使用者都应合理负担设施的正常运营费用；逐步引入污染税或环境税，可考虑把一部分排污费改为在原料和产品环节征收的污染附加税；在实行污染物排放总量控制的领域，可逐步开展排污权交易。可以提倡在邻近的、情况类似的企业或新老企业之间实行联合治污；还可以采取许多国家环境法所采用的补贴手段，对符合大开发战略的生态建设、绿色产业和清洁生产进行财政补贴，其主要形式有拨款、软贷款以及加速资产折旧等。在许多国家，经济手段作用正在深化和扩大。在西部开发环境立法中，我们不仅要善于借鉴其他国家成功的经验，还要结合西部各地的特点，勇于创新，让经济手段在西部开发环境保护中发挥重要作用。

（二）主要制度和内容

农业环境保护范围应该是农业领域，其保护内容应是农业环境的基本组成部分，也就是农业用地、农业用水、天气和生物等。由于影响农业生态环境的因素众多，既有来自农业生产内部的活动，也有来自外部的活动。因此农业环境保护法的调整对象应是与农业有关的生产、建设、开发、科研和其他活动中所产生的各种社会关系。

为使我国农业环境做到良性循环，实现农业可持续发展，在农业环境保护的规定中，须着重于对耕地的保护、水土流失的防治、乡镇工业对生态环境污染的防治以及农业水资源和生物资源的保护等作出规定。特别是在资源利用和开发方面，坚持使用和养护相结合，禁止掠夺性经营，规范农业生产活动，大力发展生态农业。此外，对基本农田区、农业环境综合整治区的设立、规划和管理应作出明确的规定。

1.农药、化肥的合理使用制度

《江苏省农业生态环境保护条例》第18条规定：“农业技术推广机构应当指导农业生产者合理使用化肥，采用配方施肥和秸秆还田，使用微生物肥料，增施有机肥，提高土壤有机质，保持和培肥地力。禁止生产、销售和使用未经国家或者省级登记的化学、微生物肥料。”第20条规定：“推广使用高效、低毒、低残留农药和生物农药。使用农药应当遵守国家有关农药安全、合理使用的规定，防止对土壤和农产品的污染。不得生产、销售、使用国家明令禁止生产或者撤销登记的农药。对国家禁止使用和限制使用的农药，农业行政主管部门应当予以公布和宣传，并加以监督管理。剧毒、高毒农药不得用于蔬菜、瓜果、茶叶、中草药和直接食用的其他农产品。”第23条规定：“县级以上地方人民政府的农业和其他有关行政主管部门应当加强对农产品农药残留量的检测工作。经检测农药残留量超过标准的农产品，禁止销售或限制其用途。”

《安徽省农业生态环境保护条例》第12条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门应当指导农业生产者科学合理使用化肥、微生物肥料和植物生长调节剂，推广配方施肥技术；鼓励种植绿肥，增施有机肥，递减化肥用量，保护和培肥地力。禁止生产、销售和使用未经国家或者省登记的化肥、微生物肥料和植物生长调节剂。”第13条规定：“推广病虫草害综合防治技术，鼓励农业生产者使用高效、低毒、低残留农药和生物农药。禁止生产、销售和使用国家明令禁止生产或者撤销登记的农药。对国家禁止使用和限制使用的农药，县级以上人民政府农业行政主管部门应当予以公布和宣传，并严加监督管理。使用农药应当遵守国家有关农药安全使用的规定，剧毒、高毒、高残留农药不得用于蔬菜、瓜果、茶叶、中草药和直接食用的其他农产品。”

《湖北省农业生态环境保护条例》第11条规定：“对复混肥、配方肥、精制有机肥、床土调酸剂、植物生长调节剂的生产经营实行登记管理。申请登记的，申请人应当提供由具备相应资质的单位出具的安全、卫生、环境影响等评价报告；不符合农业生态环境保护要求的,登记机关不予登记。向农民和农业生产经营组织提供作为肥料的城镇垃圾、粉煤灰和污泥的，必须符合国家有关标准；不符合标准的，不得提供和施用。”第12条规定：“使用农药应当严格遵守国家有关农药安全使用的规定。鼓励和支持农民和农业生产经营组织在农业生产过程中使用高效、低毒、低残留农药和生物农药，推广应用农作物病虫草鼠害综合防治技术。禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材、粮食、油料等农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药。农业行政主管部门应当定期公布国家明令淘汰和禁止生产、销售、使用的农药品种目录。”

2.固体废弃物的运输、管理制度

《安徽省农业生态环境保护条例》第25条规定：“不得擅自在农业用地上堆放导致污染或者改变土地用途的固体废弃物。确需堆放的，必须征得土地所有者和使用者同意，经县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者土地管理部门审查批准，按指定范围堆放，并采取防扬散、防流失、防渗漏、防自燃等措施。禁止在基本农田保护区和农田灌溉水源附近堆放固体废弃物。”第26条规定：“在桑蚕集中产区从事磷肥、硫酸、砖瓦、水泥等生产的单位和个人，在桑蚕发育敏感期应当采取有效措施，严格限制氟、硫等有害物质的排放。桑蚕发育敏感期由县级以上人民政府农业行政主管部门会同环境保护行政主管部门报同级人民政府核准并公布。”第27条规定：“专业从事畜禽饲养和农畜产品加工的单位和个人，应当对粪便、废水和其他废弃物进行综合利用和无害化处理，避免对农业生态环境的污染。”

《江苏省农业生态环境保护条例》 第28条规定：“不得擅自在农业用地上堆放有害固体废弃物；确需占用农业用地临时堆放固体废弃物的，必须经当地农业行政主管部门审查同意后，方可按有关规定办理土地使用审批手续。对固体废弃物必须采取措施，防止扬散、自燃、渗漏、流失。”第29条规定：“专业从事畜禽饲养的单位和个人，必须对粪便、废水及其他废弃物进行综合利用或者无害化处理，避免和减少污染。”第30条规定：“提供给农业使用的城镇垃圾、粉煤灰和污泥等，必须符合国家有关标准。”

《湖北省农业生态环境保护条例》第17条规定：“禁止在基本农田保护区兴办砖厂、灰窑或者其他危害农业生态环境的项目。禁止向农田和农用水源附近倾倒、弃置、堆放固体废弃物或者其他有毒有害物质。在其他农业用地修建处置、堆存固体废弃物场地的，必须符合国家环境保护标准，并征得当地农业行政主管部门同意。”

3.法律责任

现行的法律法规对农业环境违法行为缺少相关法律责任的规定，造成农业环境执法中“无法可依”的局面。因此，农业环境保护法必须对污染和破坏农业生态环境的行为作出相应的处罚规定，在宪法、法律的范围内从重从严处理，这是进行农业环境管理的重要保证。

农业环境保护监督管理体制采用统一监督管理与分工负责相结合的原则。我国的法律、法规和历次机构改革都强调，各级环境保护行政主管部门依法对环境保护工作实施统一监督管理，各级农业行政管理部门必须加强对农业的保护和管理。因此，在农业环境保护中，各级环境行政管理部门仍实施统一的监督管理权，各级农业行政管理部门对本辖区的农业环境实行监督管理，即具有对污染和破坏农业环境的单位或个人的现场检查权，农业领域内建设的项目、技术推广项目对农业环境评价报告的预审权，以及组织开展农业环境建设、农业环境监测和农业环境规划等的义务。

另外，农业环境是相对于整个大农业而言的，因此除农业部门外，各级土地、水利、林业、畜牧等部门应在各自职责范围内，依照法律法规规定对农业环境保护工作实施监督管理。

四、立法的启示

（一）为什么由条例上升为法

保护农业生态环境、防治污染和破坏对农业可持续发展具有重大的意义，运用法律手段是进行环境保护的一条有效途径。因此，强化我国农业环境保护立法，把我国农业生态环境保护工作纳入法制轨道已迫在眉睫。

1.提高人民生活质量、保护受害者权益需要制定农业生态环境保护法

随着社会生产力的发展、人民生活水平的提高，人们对食品的质量要求也越来越高。“绿色食品”、“无公害农产品”已经逐渐成为一种趋势和时尚，这也就要求农业生产不仅要提高农产品的数量，而且要提高农产品的质量。而健康卫生的农产品，首先是依赖于农业生产环境的质量，因此建立相应的环境保护法规，保护农业生产环境，具有了市场驱动力。

另一方面，加快农业环境立法也是保护受害者权益的需要。农业环境污染的受害者多数是农民，他们自我保护能力差，不知道怎样维护自己的合法权益。制定农业环境保护法规，明确有关方面的权利和义务，使处理纠纷法定化、程序化，对于解决纠纷、维护受害者的权益无疑会起到积极的作用。

2.实现我国农业的可持续发展也需要制定农业生态环境保护法

农业生产既是一种依赖于环境的生物性产业，又是为人们提供生活必需品的生命性产业，因此只有一手抓农业生产、一手抓环境保护，才能增强农业发展的后劲，保证农业的可持续发展。

我国是农业大国，人均资源相对匮乏，只有实现农业的可持续发展，才能不断地满足人们日益增长的物质生活需要。而要实现农业的可持续发展，首先是必须实现环境的可持续发展，所以有必要制定统一规范的农业环境保护法规来保障我国农业的可持续发展 。

3.农业生态环境保护立法是由农业生态环境的重要地位决定的

我国是世界上最大的农业国，农业是国民经济的基础，农业的状况如何，直接影响整个国家政治经济和文化教育生活。农业是“露天工厂”，一方面直接干预生态平衡，另一方面工业等部门的生产开发活动或多或少、直接间接影响着农业生态环境。因此，保护和改善农业环境是我国政治经济全局中一件不容忽视的大事。但是，要使如此众多的农民及社会各界有组织有计划地保护和改善农业环境，单靠行政的和经济的手段来组织、领导和管理是难以实现的，还必须借助于法律手段。特别是当前的农业向大规模的商品化生产方面发展，农业经济组织形式和经营方式趋向多样化，农业社会化程度不断提高，使农业生态环境的法律保护显得愈加紧迫和重要。

4.现行农业生态环境保护的法律、法规之间存在着矛盾和冲突

由于不同的农业生态环境保护的法律、法规之间相互交叉，再加上立法技术的不成熟，使得不同的环境保护法之间出现了矛盾和冲突现象。这主要表现在：

(1)不同的法律在涉及同一行为时，往往有不同的规定。例如，在草原上猎捕野生动物，按《草原法》的规定只要严格遵守当地人民政府关于预防疫病流行的有关规定即可，并没有关于狩猎的要求；然而，按照《野生动物保护法》的规定，猎捕非国家重点保护野生动物，也必须取得狩猎证，否则就是违法。对于同一行为，两个法律的不同规定，无疑会造成某些矛盾的执法现象，结果使人们无所适从。

(2)对同一资源开发行为，有的法律要求采取环境保护措施，有的则不要求采取措施。例如，《水土保持法》第16条规定，在林区采伐林木的，采伐方案中必须有采伐区水土保持措施；但在《森林法》及其实施细则中，却没有任何关于采伐林木时水土保持措施的规定。

（3）对同一违法行为，有的法律规定追究法律责任，有的则未规定法律责任。例如，《水法》和《渔业法》都规定了“禁止围湖造田”，《水法》对违反这一规定的行为规定了责令停止违法行为、限期采取补救措施、可以并处罚款的法律责任；而《渔业法》对违反这一规定的行为却没有规定任何法律责任。同一行为，在同一法律制度下，按照不同的部门法，却有不同的法律责任，其矛盾是显而易见的。

虽然我国《环境保护法》、《农业法》等法律、法规对农业环境保护做了某些原则性的规定，但由于对农业环境保护工作规定不系统、不具体、针对性不强，在实行工作中难以有效实施。因此，尽快制定较为完整、具体、针对性强的农业环境保护法规，对人们的行为进行规范，建立起切实可行的保护制度并以国家强制力作保证，才能逐渐消除污染，有效地保护和改善农业环境。

（二）作为一个全国统一的农业生态环境保护法的意义

近年来，我国生态农业建设取得显著成效，农村可再生能源建设发展迅速，农业环境监测体系逐步完善，无公害农产品生产取得新进展，农业生态环境建设和保护初步走上依法行政的轨道。但是，随着人口、资源、环境间矛盾的日益突出，生态环境脆弱地区和农业发达地区都面临着资源紧张、生态破坏的压力，生态环境建设和保护面临严峻挑战。作为环境的重要组成部分，农业环境受到人类不当行为的冲击越来越大。为保护农业环境，维护人类生存的基本条件，加强农业环境法制建设已显得非常迫切。

建议尽快制定一部全国统一的农业生态环境保护法，建立起切实可行的保护制度并以国家强制力作保证，有效保护和改善农业生态环境，逐步控制和治理污染，维护生态平衡，保护农业资源，实现环境保护与农业及农村经济的可持续发展。