欧盟共同农业政策交叉遵守机制探究

姜双林 李明华 徐前兵 （浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心）

摘要：欧盟创设交叉遵守机制，该机制不仅将环保要求一体纳入共同农业政策的重要工具，而且将直接支付与农民遵守环境、食品安全、动植物健康和动物福利的基本标准，以及与将土地维持在良好农业与环境条件的法定管理要求相勾连，并详细规定了未遵守规定之法律责任。自2005年起，欧盟所有接受直接支付的农民均从属于强制性的交叉遵守机制。该机制创设了共同农业政策支付与确保遵守基本强制性标准的需求之间的协同作用。我国农业补贴立法应强化农业与环境协调发展理念、考虑引进交叉遵守制度，以有效应对WTO农业补贴规则所提出的挑战。

关键词：共同农业政策；交叉遵守；法定管理要求；良好的农业与环境条件

引言

在欧洲经济一体化的进程中，共同农业政策扭转了当时欧共体农产品自给率只有85%的窘境，对欧共体农业所取得的成就功不可没。但是，作为共同农业政策的法律基础，欧共体于1957年签署的《罗马条约》并未将环境保护作为共同农业政策的目标予以规定。由于当时共同农业政策的指导思想是提高产量和生产力，确保粮食供应和稳定农民收入，基本上没有考虑农业的环境影响，结果共同农业政策在取得巨大成就的同时也破坏了环境和生态平衡。在过去的50多年里，欧盟已逐渐意识到共同农业政策对环境的影响并开始进行一些改革，其中2003年开始的共同农业政策改革被誉为是“一个新时代的开始”。[1]这次改革采取了包括交叉遵守在内的一系列措施，其重点就在于减少欧洲农业政策对环境的有害影响。

一、交叉遵守的提出与发展

一般来说，可以将交叉遵守描述成将两种活动联系起来的一种政策工具，如将取得农业支持补贴的资格与采取特定的环境活动相联系。根据欧盟第号理事会条例、第号理事会条例以及第号条例的规定，可以将交叉遵守理解为这样一种措施，即获得农业支持的农民必须遵守相应的环境保护方面的条件，如果农民没有能够很好地达到相关的要求标准，则视情况按比例削减给与该农民的直接补贴额[2]。

其实，交叉遵守机制并非欧盟的独创。早在20世纪70年代的美国就出现了。1985年的《食品安全法》首次将农业补贴与环境条件相联系。但该原则在美国最初是作为经济措施而不是环境措施出现的。作为一种经济措施，该原则最初的目的是为确保根据不同支持项目要求补贴的耕地农民，比如对于小麦和大麦而言，能够满足这两个项目的规定以获得两项补贴的手段而确立的。[3]的确，在美国国内，交叉遵守一词已经被用作将多个生产项目之间进行经济联系的措施了。相反的是，获取补贴的农民应该遵守环境条件这一原则则作为“资源遵守”或“保育遵守”而为人们所熟悉。结果，交叉遵守在美国和欧盟演变为不同的含义。

在欧盟，交叉遵守成为农业生产政策中直接补贴措施附加的环境条件。“从环境方面来说，将直接补贴引入农业生产政策的真正意义不在于这样一个事实，即欧盟可以利用这些付费措施使得农民降低农业生产的集约化。其意义在于这样一个事实，即这些付费措施为确保农民满足更加特定的环境要求提供了一个重要的机会。这些补贴与接受者尊重特定的环境条件的义务相联系。而这种联系构成了交叉遵守原则的基础。”[4]在2003年之前，农民只要达到了每一项具体支持计划（例如，要想获得屠宰补贴，被屠宰的动物就必须达到一定的年龄和重量；对于耕作物来说，要在特定的区域进行播种）的资格要求就可以获得直接支付。在特定情况下也会增加一些质量标准（比如使用合格的种子）。但是，2003年的共同农业政策改革将补贴的发放与大量的标准相联系，比如环境保护、动物福利、食品安全、良好的耕作方式（即1782/2003号理事会条例规定的“良好农业与环境条件”）。根据新的交叉遵守的规定，任何获得直接支付的农民在已经承担的义务之外还必须承担一项新的义务，即达到成员国制定的时间表里所确定的法定管理要求以及同一规则所确定的农业与环境条件。如果农民没有遵守根据共同体标准所作出的某些规定，如《硝酸盐指令》、关于动物福利、农药或者疾病报告方面的法律，那么他从直接支持计划中所获得的收益就会受到削减或撤销。但是新交叉遵守的创新之处并不在于这样一个事实，即农民必须达到这些要求。事实上，这些指令和规则已经实施，农民受这些指令和规则的约束，各成员国有义务确保农民遵守这些规定并在必要的时候采取制裁措施。新的交叉遵守的创新之处首先在于其强制性。对于各成员国而言，是否适用这个联系，不再是一种选择。其次，但是同样重要的，其主要特点在于联系本身：即农业活动这一事实是与农民接受直接支付时遵守特定要求联系在一起的。[5]

二、交叉遵守的制度创新

根据1782/2003号理事会条例规定，从2005年起，所有接受直接支付的农民都必须遵守交叉遵守的规定。而交叉遵守包括两个因素，也就是交叉遵守的标准，即法定管理要求（SMR）[6]和良好农业与环境条件（GAEC）[7]。2009年1月，欧盟理事会发发布了第73/2009号理事会条例取代1782/2003号理事会条例，但条例只是对1782/2003号理事会条例做了局部的修改和完善，基本上是对1782/2003号理事会条例的继承。

（一）法定管理要求（SMR）

作为交叉遵守的第一个标准，法定管理要求包括18项欧盟法律规定，涉及的内容包括环境，公众、动物与植物健康，疾病通知以及动物福利四方面。这18项法定管理要求分别是：野鸟保育，保护地下水防止被污染，当污水污泥被用于农业时对环境和土壤的保护，预防水被硝酸盐污染，自然栖息地以及野生动植物种群的保育，猪的鉴别与登记，牛类动物和有关牛肉和牛肉制品标签识别和登记制度，绵羊与山羊的鉴定与登记，植物保护产品的授权、投放市场、使用与控制，禁止在畜牧业中使用含有荷尔蒙、甲状腺激素和β兴奋剂的特定物质，关于制定食品法的一般原则与规定、设立欧洲食品安全局和确定食品安全程序的规则，防止、控制和根除某些传染性海绵状脑病的规则，控制口蹄疫的共同体措施，控制某些动物疾病的一般共同体措施以及有关猪泡病的特别措施，控制和根除蓝舌病的特别规定，保护小牛的最低标准，保护猪的最低标准，对用于农耕目的的动物的保护规则[8]。欧盟的这些规定促进了耕作方式的无差别性，因为共同体的所有农民都必须保证他们的耕作方式符合同样的共同体法律。

如上所述，事实上在制定1782/2003号理事会条例之前，关于这18项法定管理要求的条例和指令都已经实施了，因此，可以说1782/2003号理事会条例规定的交叉遵守的第一个标准是对之前相关法律规定的重申和强调。根据1782/2003号理事会条例的规定，这18项法定管理要求已经分别于2005年1月1日、2006年1月1日、2007年1月1日开始正式执行了。以有关保护野生鸟类的指令79/409/EEC，即《野鸟指令》的规定为例，成员国必须采取必要措施保护、巩固或重建所有自然野生鸟类栖息地[9]，如根据栖息地的生态需求对保护区内外进行维护与管理[10]。其次，该指令要求成员国采取设立特别保护区等措施保护那些濒临灭绝的物种、对其栖息地的特定变化敏感的物种、由于数量较少或地区限制而很少得到关注的物种以及其它由于其栖息地的特殊性质需要得到关注的物种[11]。另外，成员国还必须采取恰当的措施避免栖息地的污染和退化以及对这些地区鸟类的干扰[12]。该指令第五条规定禁止以任何方式故意射杀或捕捉野鸟、禁止故意毁灭或破坏鸟巢和鸟蛋或移动鸟巢、禁止在野鸟繁殖和饲养期间进行故意干扰。[13]

2007年1月1日，保加利亚和罗马尼亚加入欧盟，欧盟成员国也增加至27个。73/2009号理事会条例对两国适用法定管理要求的期限做出了特别规定。对于保加利亚和罗马尼亚而言，其是否决定适用法定管理要求的规定在2011年12月31日之前都具有选择性，但是从2012年1月1日起，这些规定将分三年强制实行：2012年1月1日开始适用与环境和动物鉴定及登记相关的规定，2014年1月1日开始适用与公众、动植物健康以及疾病通知相关的规定，2016年1月1日开始适用与动物福利相关的规定。

（二）良好的农业与环境条件

良好的农业与环境条件由两部分组成。一是为了确保所有的农业用地，特别是那些不再用于生产目的的土地维持在良好的农业与环境条件，成员国应该根据73/2009号理事会条例附件3的5个问题和15条标准（其中8项是强制性的，7项是可选择性的）确定国家层面或地区层面的最低限度的要求。成员国应该为所有的“强制性标准”确定最低限度的良好的农业与环境条件，而且在确定最低限度的良好的农业与环境条件时要考虑到所涉及地区的具体特性，包括土壤和气候条件，现有的耕作系统，土地利用，轮作，耕作方式和农场结构。该最低限度要求可以是国家层面的，也可以是地区层面的。而“选择性标准”的最低限度的良好的农业与环境条件的确定则不是强制性的，除非成员国在2009年1月1日之前就为这些“选择性标准”确定了最低限度要求，或者/并在成员国实施了应对该标准的国家规则。除此之外，成员国不得在良好的农业与环境条件框架之外再确定最低限度要求[14]。二是成员国应该确保那些2003年作为永久牧场而接受耕地补贴的土地仍然保持在永久牧场的状态。对保加利亚和罗马尼亚之外的新成员国而言，该条件涉及的土地是指2004年5月1日为止的永久牧场（对保加利亚和罗马尼亚而言则是2007年1月1日）。另外，成员国有义务在各自国家内保持作为永久牧场的土地在全部农业用地面积中所占的比例。[15]

1782/2003号理事会条例为良好的农业与环境框架设定了4个问题（Issue），包括土壤腐蚀（通过适当措施保护土壤），土壤有机质（通过适当的耕作保持土壤有机质等级），土壤结构（通过适当措施保持土壤结构）以及最低程度的维持（确保最低程度的维持并避免栖息地退化）[16]。73/2009号理事会条例对这四个问题全部得以保留，并未对此做较大改动，不过却增加了一条水的保护与管理（保护水免受污染和流失，并对用水进行管理）[17]。欧盟委员会将要求解决水管理问题的规定视为废除生产控制工具之后维持休耕计划所产生的环境效益的手段。另外，1782/2003号理事会条例并未对这些问题的标准作区分，而73/2009号理事会条例则将这些问题的标准分为强制性标准和选择性标准。[18]这些标准大部分已分别于2009年和2010年1月1日实行了，但水的保护与管理中的一条强制性标准，即沿水源地设立缓冲带这一标准最迟可以推迟到2012年1月1日实行。

表格1 “良好的农业与环境条件”要求

三、交叉遵守规定的适用

欧盟要求成员国通过对至少1%的申请单一农场补贴的农民进行现场检查来执行交叉遵守规定。[19]实际上，这些检查通常不是“现场的”。只要作为交叉遵守基础的法定措施不禁止，而且检查的目的不具有危害性，农民就可以获得为期14天的检查通知期。[20]但是，例外的是在对牲口补贴进行检查时，农民获得的检查通知期不得超过48小时。[21]20%-25%的被检查农民是随机选取的，其余的则以风险评估为基础进行选择。[22]成员国可以根据农场等级，农场类别或以地理位置为基础进行风险评估。[23]他们也可以考虑其他的因素，如农民是否参与农场咨询计划或者农场证明计划——比如那些大的食品超市要求其农场供应商参加的农场认证计划——前提是该计划与有争议的要求和标准有关。[24]

当检查显示农民没有恰当的遵守交叉遵守措施时，对其施加的处罚将取决于未遵守是过失行为还是故意所为。同样地，农民对之前的不遵守行为是否有过错也对处罚有影响。如果是第一次未遵守，而且是过失所致，那么通常的做法是将当年发放给该农民的直接补贴数额减少3%。[25]但是，如果第一次不遵守是故意所为，那么通常的做法是将补贴数减少20%[26]。如果故意不遵守还涉及到其他的补贴计划，那么下一年该补贴计划也不会对该农民进行补贴。[27]

前述处罚只是作为“通常做法”适用。在个案中，政府农业部门有权决定所适用的处罚。[28]该决定权的行使要以进行农场检查的部门所出具的报告中拟设的建议为参考。[29]农场检查部门出具的报告应该说明不遵守的法律后果的严重性，并指出适用较高处罚还是较低处罚所应该考虑的因素。[30]

根据该报告，如果未遵守是过失所致，那么处罚数额可能会减少到直接补贴数额的1%，也可能会增加为直接补贴数额的5%。[31]同样地，他们也可以决定对补贴数额不予减少。[32]如果检查表明农民是故意不遵守，那么仍以该报告为参考，政府农业部门有权决定将处罚数额降为当年发放的全部补贴的15%或者增加为100%。[33]

在重复违反遵守规定的情况下，政府部门可对其施以更高的处罚。如果违反遵守规定均为过失所致，那么处罚数额可能会达到全年发放的直接补贴数额的15%。[34]一旦达到该限制，那么以后的违反都会视为是故意的，并会被处以更为严厉的处罚。[35]如果重复违反都是故意不遵守，那么给予的处罚可能会达到当年发放给农民的直接补贴数额的100%。[36]

四、交叉遵守机制给我们的启示

交叉遵守机制作为欧盟解决农业环境问题的新范式，被寄予了厚望，无论在理念上，还是在制度创新上，都有其鲜明的特征。这对正在致力于构建具有中国特色的生态补偿制度的国度而言，不无启迪意义。

（一）农业补贴立法应树立农业与环境协调发展理念

欧盟等发达国家的经验已经证明，以高水平的价格支持为主的政府补贴，必然伴随着农民增加投入；而在这一过程中，化肥、农药随之出现过量使用。如此补贴势必带来了环境恶化、农产品质量下降以及生态平衡遭到破坏之后果。因此，进入新世纪后，欧盟在内外压力下于2003年展开了新一轮的共同农业政策改革。这次改革非常注重提升对农业生态环境的保护，将环境保护的措施纳入了共同农业政策。交叉遵守这种要求将农业补贴与环境保护相结合的做法是非常值得中国借鉴和学习的。

幸运的是，我国目前也将农业生态环境建设提到了很高的重视程度。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》即指出，要“巩固退耕还林成果，继续推进京津风沙源治理等重点工程，增加天然林保护投资，抓紧研究延长天然林保护工程实施期限有关政策，完善三北防护林工程投入和建设机制。建设现代林业，发展山区林特产品、生态旅游业和碳汇林业……提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点。安排专门资金实行以奖促治支持农业农村污染治理。”当然，“西方的农业政策模式未必是农业发展的唯一通道和最终归宿，农业发展的过程并不必然是‘欧风美雨’吹拂全球的过程”。[37]如果我们在涌动的“绿色思潮”面前将本国农业发展的环境目标提高到不适当的位置，甚至成为专门的鼓吹者，那实在是人云亦云的浅识。特别是在我们这样一个农业人口占80%，且农业还不是很发达的国家情况更是如此。笔者并不想成为这样一个鼓吹者。在我国，环境问题首先是一个观念问题。在此，笔者要强点的是，西方发达国家已经走过了“先污染，后治理”的路子， 我们应该以此为鉴，避免重蹈覆辙。“环境保护并不是经济增长的抵消力量，环境保护可以促进经济发展。农村环境与经济的协调促进发展，关键在于政府的政策，政策制定应遵循客观规律，找出实现农村经济和环境协调促进的现实途径。”[38]

（二）引进交叉遵守制度，调动农民保护农业环境的积极性

根据改革后的新的交叉遵守的规定，农业补贴必须与遵守环境、食品安全、动物健康标准等方面的法规要求相联系，而且这些农民还必须遵守本国制定的具体的良好的农业与环境条件标准。如果农民没有能够很好地达到有关的要求标准，则视情况按比例削减甚至取消给予该农民的直接补贴额。因此，不管交叉遵守的直接目的何在，客观地说，它还是提高了欧洲农民保护农业环境的积极性。

欧盟把与农业环境保护的相关问题纳入欧共体的环境保护政策之中，允许各成员国可根据所用农地情况或所用生产类型而采取其认为合适的环保措施。成员国也获准可对发生不遵守这些环境要求的行为决定将采取何种措施。国务院从2004年开始就已经在着手制定农业补贴条例，虽然目前该条例还未出台，但是欧盟的这种授权性立法方式对我们制定农业环境补贴时具有借鉴作用。在我国的农业补贴条例中可明确规定交叉遵守制度，细化符合环保标准的付款条件，严格法定的管理要求，即明文规定我国农民在行使从政府所设立的项目中获得补贴权利的同时，必须要遵守国家规定的农业环境保护义务。[39]

（三）构筑符合WTO规则的绿色贸易壁垒，促进我国农业和农产品贸易的发展

欧盟关于农业对环境的污染问题的意识经历了一个从忽视到重视的过程。欧盟共同农业政策之所以对环境保护如此关注，不仅仅是因为农业环境污染问题日益严重，也不仅仅是出于农业发展可持续性的考虑，其中还包含了更深层次的驱动因素，即欧盟还以环境保护为借口设置绿色贸易壁垒，保护本地区农业免受冲击。

与美国、凯恩斯集团国家的大农场生产相比，欧盟的农业生产并不具有竞争优势，因为欧盟的农业生产是由众多规模规模较小的家庭小农场进行的。如果让其自由竞争，欧盟将有大量的农场主破产，从而造成严重的社会问题与环境问题。因此，维持一定数量的农业生产者并保证其收入是欧盟一贯的目标。为实现这一目标，在共同农业政策诞生后，欧共体一直利用关税壁垒来保护其内部的农业生产者免受外国竞争，并利用出口补贴来输出其过剩的农产品。但是根据1994年达成的《农业协议》的规定，欧盟必须降低关税，实现非关税措施关税化，这使得欧盟再也不能像以前那样利用旧的政策工具来保护其内部的生产者。在新的形势下，欧盟利用其内部先进的环境保护技术和民众强烈的环境意识，制定了世界上最严格、适用面广的环境标准，所有输入欧盟的商品必须符合这些环境标准，否则不准输入，对于农产品也不例外。“这些措施的采用，不仅仅对农产品市场造成了隐形的贸易保护，而且，这种保护往往冠以‘绿色’的标签，实施起来更为‘理直气壮’”。[40]同样地，我国也可以发挥环保关注事项的对外攻击作用和对内防御作用。虽然环境保护是农业可持续发展中的重要考虑事项，但是我国政府完全可以利用农业领域内的环保事项做文章，构筑一些符合WTO规则的隐形贸易壁垒，促进我国农业和农产品贸易的发展。

结语

从理论上说，交叉遵守措施有助于保护欧洲的农场环境，欧洲的政策制定者们也对这一措施寄予了厚望。但是由于其毕竟还是一项新的制度，因此，不管是管理者，还是农民似乎都需要时间适应这项新制度。该制度的实际效果还有待观察，以保证其对于欲解决的环境问题而言是有效和成比例的。

Research on cross-compliance mechanism

of the Common Agricultural Policy

JIANG Shuanglin, LI Minghua & XU Qingbing

Abstract: The European Commission initiates the Cross-compliance mechanism. The mechanism not only is an important tool for integrating environmental requirements into the Common Agricultural Policy, but also links direct payments to compliance by farmers with basic standards concerning the environment, food safety, animal and plant health and animal welfare, as well as the requirement of maintaining land in good agricultural and environmental condition, and details the legal responsibilities of non-compliance for farmers. The mechanism of cross-compliance creates synergies between CAP payments and the need to ensure compliance with basic mandatory standards. we should emphasize the concept of coordinated development between agriculture and environment while enacting agricultural subsidy policy, introduce the mechanism of cross compliance, set more projects to increase the farmers’ incomes, respond effectively to the challenges posed by to WTO rules of the agricultural subsidies.

Key words: the Common Agricultural Policy; cross-compliance; Statutory Management Requirements; good agricultural and environmental condition

作者简介：

姜双林（1967-），男，汉族，浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心副主任，副教授，硕士生导师，浙江省环境资源保护法学研究会秘书长。

李明华(1962-),男,浙江临安人,浙江农林大学教授，硕士生导师，浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心主任，浙江省环境资源保护法学研究会会长，研究方向为环境政策与法律、法律社会学。

徐前兵，男，汉族，浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心环境资源保护法学研究生。

[1] Franz Fischler, Member of the Eur. Commn Responsible for Agric., Rural Dev. and Fisheries, Final Press Conference After the Decision at the Council on Agriculture: The New, Reformed Agricultural Policy (June 26, 2003), available at http://www.nakp.hu/download/fishler0624.pdf

^[2] European Commission. Cross-complianc [DB/OL]. http://ec.europa.eu/agriculture/envir/cross-compliance/index_en.htm. latest see 2011-7-10.

[3] Baldock, D. Mitchell, K.(1995) Cross Compliance within the Common AgriculturalPolicy: A Review of Options for Landscape and Nature Conservation (London: Institute for European Environmental Policy) ,P3.

[4] Brian Jack.(2009)Agriculture and EU Environment Law[M]．London: Ashgate，66.

[5] Daniel Bianchi．Cross Compliance: The New Frontier in Granting Subsidies to the Agricultural Sector in the European Union,[2007]19 Georgetown International Environmental Law Review,820-821。

[6] See Council Regulation (EC) No 1782/2003, Article 4

[7] 同上，Article 5

[8] See Council Regulation (EC) No 73/2009, Annex II. Council Regulation (EC) No 1782/2003规定农民在公众与动物福利，动物鉴定与登记部分需要遵守的法律为Council Directive 92/102/EEC，Council Regulation (EC) No 2629/97，Council Regulation (EC) No 1760/2000，而Council Regulation (EC) No 73/2009则将其修改为Council Directive 2008/71/EC，Council Regulation (EC) No 1760/2000和Council Regulation (EC) No 21/2004。

[9] See Council Directive 79/409/EEC, Article 3(1)

[10] 同上，Article 3(2)(b)

[11] 同上，Article 4(1)

[12] 同上，Article 4(4)

[13] 同上，Article 5(a),(b) and (d)

[14] See Council Regulation (EC) No 73/2009 ,Article 6(1)

[15] 同上，Article 6(2)

[16] See Council Regulation (EC) No 1782/2003, Article 5 and Annex IV

[17] See Council Regulation (EC) No 73/2009, Article 6 and Annex III

[18] 同上

[19] See Commission Regulation 796/2004 laying down detailed rules for the implementation of cross-compliance, modulation and integrated administration and control systems provided for by Council Regulation 1 782/2003, [2004] OJ L 1 4 1 1 1 8, as last amended, by Commission Regulation 1 1 24/2008, [2008] OJ L30317, Article 44. However, Member States are also required to undertake further eligibility inspections in relation to the integrated administration and control system.

[20] 同上，Article 23a

[21] 同上

[22] 同上，Article 45(2)

[23] 同上

[24] 同上

[25] 同上，Article 66( 1 )

[26] 同上，Article 67( 1 )

[27] 同上，Article 67( 2 )

[28] 同上，Articles 66( 1 ) and 67( 1 )

[29] 同上

[30] 同上，Article 48( 1 ) (c).

[31] 同上，Articles 66( 1 )

[32] 同上

[33] 同上，Article 67(1 )

[34] 同上，Articles 66( 4 )。重复不遵守将被处以最初罚款三倍的处罚，但是必须低于最高扣缴额的15%

[35] 同上，Articles 66( 4 )。如果确定后来的不遵守是由于过失所致，那么将处以先前罚款比例三倍的处罚，但是先前的比例不得高于15%

[36] 同上，Article 67(1 )

[37] 李成贵．中国农业政策——理论框架与应用分析[M]．社会科学文献出版社，2007（2）：52．

[38] 蔡岩兵．农业与环境协调发展：理念，经验与政策选择[J]．经济研究参考，2009，（33）：34．

[39] 姜双林．欧盟农业环境补贴法律制度的嬗变及其对中国的启示[J]．法治研究，2008，（6）：8．

[40] 陈彬．欧盟共同农业政策对环境保护问题的关注[J]．德国研究，2008，23（2）：45．