我国土地用途管制下的土地用途登记立法研究 刘胜华 詹长根 （武汉大学资源环境学院 武汉市430072） [内容摘要] 土地用途管制是我国土地管理一项基本制度。实施土地用途管制要求土地行政主管部门对现状土地用途、土地利用总体规划确定的地块用途，以及用途变更进行调查、审核、确认、监督。但现有土地登记立法中缺乏现状土地用途登记和规划土地用途登记内容，不利于土地用途管制制度的实施。有必要对土地用途登记立法的现状，土地用途登记立法的前提、土地用途登记立法的内容等进行系统的研究，以完善我国土地用途管制下的土地登记立法。 一、引 言 土地用途登记是继土地用途管制和土地登记后提出的。土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区、确定土地使用条件，土地所有者和使用者必须严格按照国家确定的用途利用土地的制度。1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》将之确定为我国土地管理基本制度。 我国传统的土地登记重视土地权属登记，对土地用途登记并不十分重视。土地登记以宗地权属为主导，对宗地用途仅重视其现状主导用途或变更后的主导用途，对地块的规划用途不要求登记。但是，土地登记一方面要求为确认和保护土地所有权、土地使用权和土地他项权利服务，同时也要求为土地用途管制服务。现有土地登记形成的文件资料远不能满足土地用途管制制度实施的需要。 土地用途管制制度的实施，要求通过土地登记明确地块用途。现状土地用途需要通过土地登记来确认，土地利用总体规划确定的地块用途也要需要通过土地登记来明确，土地用途发生变更时，更需要土地登记来确认。土地用途登记是实施土地用途管制的一项十分重要的法律措施。 二、我国土地用途登记立法的现状 我国《土地登记规则》第二条规定：“土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记”，我国重视土地权属登记，土地登记立法的内容主要集中于土地权属。如1998年《土地管理法》规定了土地所有权和使用权的确认，集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和国有土地使用权的登记发证，权属变更登记，经登记发证的权利的保护，土地承包经营权、权属争议的处理等。《土地登记规则》规定了权属登记的程序、变更土地登记、以及土地登记文件资料等。 我国现有土地登记立法中，涉及土地用途登记的内容不多，仅有的内容也集中于用途变更登记方面。《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。《土地登记规则》第二十五条规定：“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利及土地的主要用途发生变更的，土地使用者、所有者及他项权利拥有者，必须及时申请变更登记”，第三十五条规定：“因更改土地使用者、所有者、他项权利拥有者的名称、地址、或因变更土地主要用途和因错、漏登记的，应由土地使用者、所有者、他项权利拥有者持有关证明文件到土地管理部门申请变更土地登记”。 对现状用途、规划用途的登记等未作具体规定。 土地用途变更是在现状土地用途上发生的，因此，土地初始登记时，对地块的现状用途应当进行了登记。但是，土地用途管制要求土地用途变更审批应在符合土地利用总体规划的条件下进行，土地利用总体规划确定的地块用途与现状用途并不完全一致，也可能与变更后的地块用途不完全一致。这就要求对规划用途进行登记，并形成与现状用途和变更用途登记文件相对应的规划用途登记文件，以便监督检查土地使用者的用地行为和土地审批者的批地行为，保障土地用途管制制度的实施。 三、我国土地用途登记立法的前提 1．制订土地按用途分类办法，规范土地按用途分类 土地按用途分类是土地用途登记的前提，土地按用途分类的规范化是土地用途登记立法的先决条件。开展土地用途登记，首先要求有一套科学、合理的土地按用途分类体系。我国土地按用途分类体系并不十分规范。土地登记采用哪种分类体系并没有明确规定。通常对于城镇土地，按照城镇地籍调查采用的分类体系进行登记；对于农村土地，通常按照土地利用现状分类体系进行登记。这样，就形成了至少两个不同的分类体系。但这两种分类体系，均未十分明确地划分出“农用地”和“建设用地”，对用途管制的实施无明显作用。 土地用途登记是为土地用途管制服务的，土地用途登记采用的分类体系应当与土地用途管制采用的土地分类体系一致。土地用途管制是以土地利用总体规划为依据的，土地用途管制采用的土地分类体系应与土地利用总体规划编制时采用的分类体系一致。而土地利用总体规划是以土地利用现状数据为基础的，因而土地利用总体规划采用的土地分类体系应与土地利用现状分类体系一致。根据《土地管理法》的有关规定，为实施土地用途管制，应当将土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地指直接为农业生为服务的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面、农田水利用地等。建设用地指用于建造建筑物和构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事用地等。农用地和建设用地以外的土地为未利用地。但该土地按用途分类体系与土地利用现状分类体系有较大区别，缺乏融通性。这就要求必须寻找适当的土地用途分类标志，制订土地按用途分类办法，规范土地按用途分类。 2．制订乡(镇)土地利用总体规划编制规程，规范乡(镇)土地利用总体规划的编制 《县级土地利用总体规划编制规程》对县级土地利用总体规划的编制要求、编制程序、技术方法、规划成果等有明确规定。但是，乡(镇)土地利用总体规划做为县级土地利用总体规划的具体落实，作为最具操作性的规划，目前还没有统一的规程对其编制进行规范。 乡(镇)土地利用总体规划基本沿袭县级土地利用总体规划编制方法，规划成果也基本类似。乡(镇)土地利用总体规划的主要成果包括规划文本和规划图件。规划文本的主要内容有土地资源利用状况、规划目标和方针、土地利用结构调整、土地利用分区、重点建设项目用地布局、土地保护、整理、复垦和开发、指标分解，以及实施规划的措施。规划图件包括规划图和现状图。规划图的主要内容有乡(镇)、村界线及占地面积大的用地单位的土地权属界线、土地利用区及界线、地类界线及图面配置等。《土地管理法实施条例》规定乡(镇)土地利用总体规划批准后，乡(镇)人民政府应当公告地块用途。但是，没有法规规定必须对各地块进行编号、量算面积、分类列表册，登记在案。 乡(镇)土地利用总体规划确定的土地用途以土地利用区为单位，而土地用途登记要求以地块为单位。土地利用区与地块并不完全一致。土地用途登记要求乡(镇)土地利用总体规划必须明确说明每一地块的规划用途，而不是每一个利用区的规划用途。要求有更大比例尺的规划图而不是1:10000比例尺图。要求有更科学、合理的分区方法。这就要求必须对乡(镇)土地利用总体规划的编制进行具体而全面的规范，使之符合土地用途管制的需要。 四、土地用途登记立法的基本内容 1．土地用途登记的单位 土地用途登记应当以地块为单位。地块指由地类界线环绕而成的封闭区域。传统的土地登记以宗地为单位，宗地是指由权属界线所封闭的独立权属地段。宗地和地块是两个不同概念。同一宗地可以为一个地块，也可能包含两个或两个以上的地块；同一地块可以为一宗地，也可能分割为两个或两个以上的宗地。 一般而言，为节省人力、物力，应当将土地权属登记与土地用途登记结合起来，将宗地与地块结合起来。明确每一宗地的所有者、使用者或他项权利拥有者的同时，也应当明确该宗地内各地块的用途。按宗地权属形成土地登记卡、归户册的同时，还要按地块用途形成农用地登记卡、建设用地登记卡和未利用地登记卡。 2．土地用途登记的分类 土地用途登记的类型有现状土地用途登记、规划土地用途登记和土地用途变更登记三类。对宗地现状用途、规划用途和用途变更进行登记，有利于政府掌握土地利用总体规划和土地用途管制的实施状况。 2.1 现状土地用途登记 对现状土地用途进行登记，是指在土地利用现状调查或权属调查完成后，按照规划的土地用途分类体系，登记每一地块的现状用途。或在土地利用变更调查或权属变更调查完成后，根据变更情况登记其现状用途。 2.2 规划土地用途登记 我国现有的土地利用总体规划与土地登记并没有建立较直接的联系。土地利用总体规划的编制、审批、实施全过程与土地登记基本脱节。但是，土地用途管制的实施要求各级人民政府按要求编制土地利用总体规划，要求所有的土地使用者必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。因此，土地利用总体规划确定土地用途后，土地行政主管部门就必须关注每一地块的规划用途。 乡(镇)土地利用总体规划是可操作性最强的规划，是将用途与地块结合起来的规划。因此，在乡(镇)土地利用总体规划批准后，土地行政主管部门应当根据划定的土地利用区和公告的地块规划用途，在相关登记文件中填写辖区内所有地块的规划用途，并将规划用途作为标准，衡量地块的现状用途或用途变更是否适当。 对规划土地用途进行登记，就是指在乡(镇)土地利用总体规划(或其他专项规划、详细规划)批准后，按照土地分类体系，以现状用途登记为基础，根据规划文本及图件资料，登记各地块的规划用途。对现状用途与规划用途不一致的地块，应当另立簿册，以便查核、督转。 2.3 土地用途变更登记 土地用途发生变更时应当办理土地用途变更登记。农用地内部各地类互变、各类农用地转为各类建设用地、建设用地内部各地类互变、各类农用地因灾毁弃、各类建设用地废弃、未利用地开发为各类农用地、未利用地开发为各类建设用地等，均应按规定申请办理用途变更登记手续，依据规范的土地分类体系按照变更后的用途进行登记。 3．地用途登记的程序 土地用途登记的程序因登记类型的不同而不同。 3.1 现状土地用途登记的程序 对于国有土地和集体建设用地的现状用途登记，可以与《土地登记规则》中规定的初始登记程序一致。初始土地登记的基本程序是申请——调查——审核——注册登记——发证，进行现状土地用途登记时，要求登记申请者在如实填写宗地权属状况的同时，也要如实填写宗地内各地块的现状用途。地籍调查人员在查清宗地权属状况的同时，也要查清宗地内各地块的实际用途，并对县级行政管辖区内所有地块进行统一编号。土地行政管理人员在审核宗地的权属合法性的同时，也要审核地块用途的实地、图、文一致性。土地行政管理人员在填写登记卡、归户卡的同时，也要填写地块现状用途登记卡、现状农用地登记卡、现状建设用地登记卡、现状未利用地登记卡。在填写土地证书上权属状况的同时，也要在土地证书上填写该宗地内各地块的编号、现状用途、面积，在宗地图上标明宗地内各地块界线。 我国对集体农用地的承包经营权不做权属登记，但集体农用地也应当进行现状用途登记。对于集体农用地的现状用途登记，可以在土地利用现状调查和变更调查后进行。根据土地利用现状调查及其变更调查成果，在县级行政管辖范围内对所有地块进行统一编号，量算面积，填写地块现状用途登记卡、农用地登记卡、建设用地登记卡和未利用地登记卡。 3.2 规划土地用途登记的程序 对于土地规划用途登记，在乡(镇)土地利用总体规划批准后，土地登记人员应当按照批准的地块规划用途，在县级行政管辖范围内对地块统一编号，量算地块面积，实地核对地块边界。 规划用途登记应当以现状用途登记为基础，应当建立现状地块用途与规划地块用途对照卡，将现状地块编号、面积、用途与规划地块编号、面积、用途进行对照。在现状土地登记形成的地块用途登记卡、农用地登记卡、建设用地登记卡、未利用地登记卡上，按现状地块编号逐一核实其规划用途，并在现状地块用途登记卡上填写相应的规划用途。现状地块被分割成不同的规划地块的，在现状用途登记卡上按规划地块编号逐一填写规划用途。地块现状用途与规划用途不符的，按现状地块编号另填地块现状用途转变卡、农用地内部地类互变卡、农用地转用卡、建设用地内部地类互变卡、建设用地转用卡、未利用地开发卡，经复核无误后归档。 3.3 土地用途变更登记的程序 对于用途变更登记，土地登记申请者应当持有关批准文件，到指定土地行政主管部门办理土地登记手续。土地登记人员根据批准文件，实地调查，核实无误后更正地块现状用途登记卡、土地证书及其他有关登记文件中的地块现状用途。 对于变更后用途与规划用途不相吻合的宗地地块，土地管理部门有关人员应当分析原因，提出解决办法，并将该类宗地另立簿册。 4．地用途登记文件资料 土地用途登记形成的文件资料主要有以下几类： 4.1 地块现状用途登记卡 地块现状用途登记卡是指按行政辖区将地块编号、现状用途、面积等进行专门登记形成的文件资料。现状用途涉及的地块编号，可以直接采用土地利用现状调查成果。 4.2 现状农用地登记卡 现状农用地登记卡是指按行政辖区将地块现状用途登记卡中属于农用地的地块登记卡进行归类形成的文件资料。可以细分为耕地登记卡、林地登记卡、草地登记卡、养殖水面登记卡等二级卡。 4.3 现状建设用地登记卡 现状建设用地登记卡是指按行政辖区将地块现状用途登记卡中属于建设用地的地块登记卡进行归类形成的文件资料。可以细分为城镇住宅和公共设施用地登记卡、村庄集镇和公共设施用地登记卡、工矿用地登记卡、旅游用地登记卡、特殊用地登记卡等二级卡。 4.4 现状未利用地登记卡 现状未利用地登记卡是指按行政辖区将地块现状用途登记卡中属于未利用地的地块进行归类形成的文件资料。 4.5 地块现状用途与规划用途对照卡 地块现状用途与规划用途对照卡是指以行政辖区为单位，将地块现状编号、用途、面积与地块规划编号、用途、面积等进行对照形成的文件资料。 4.6 地块现状用途转变卡 地块现状用途转变卡是指对现状用途与规划用途不一致的地块的现状编号、规划编号、面积、现状用途、规划用途、拟转变时间、转变时间、批准文号、责任人等进行专门登记形成的文件资料。 4.7 农用地内部地类互变卡 农用地内部地类互变卡是指以行政辖区为单位，将地块现状用途转变卡中属于农用地内部地类互变的地块进行归类形成的文件资料。可以细分为耕地转林地卡、耕地转草地卡、耕地转养殖水面卡、林地转耕地卡、林地转用草地卡、林地转养殖水面卡、草地转用耕地卡、草地转林地卡、草地转养殖水面卡、养殖水面转耕地卡、养殖水面转林地卡、养殖水面转草地卡等二级卡。 4.8 农用地转用卡 农用地转用卡是指以行政辖区为单位，将地块现状用途转变卡中属于农用地转为建设用地的地块进行归类形成的文件资料。农用地转用是用途管制的一项重点内容，农用地转用卡的建立对用途管制的实施具有重要的作用。 4.9 建设用地内部地类互变卡 建设用地内部地类互变卡是指将地块现状用途转变卡中属于建设用地内部各地类互变的地块进行归类形成的文件资料。 4.10 建设用地转用卡 建设用地转用卡是指将地块现状用途转变卡中属于建设用地转为农用地的地块进行归类形成的文件资料。 4.11 未利用地开发卡 未利用地开发卡是指将地块现状用途转变卡中属于未利用地转为农用地或未利用地转为建设用地的地块进行归类形成的文件资料。可以细分为未利用地开发为农用地卡、未利用地开发为建设用地卡等二级卡。 4.12 地块现状用途临时转变卡 地块现状用途临时转变卡是指对建设项目施工和地质勘查需要临时使用的地块进行归类登记形成的文件资料。 土地用途登记文件资料还包括其他与土地用途登记有关的附属资料。所有的文件资料都应当分类归档，由专人妥善保管和提供利用。 主要参考文献 1．《中华人民共和国土地管理法》（1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订） 2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行） 3．《土地登记规则》（1989年） 4．《县级土地利用总体规划编制规程》（1997年） 作者简介 刘胜华、詹长根。武汉大学资源环境学院 (电话：027-87807023 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