论我国矿业环境保护法律制度 戈华清 (国家环境保护总局武汉大学环境法研究所 湖北武汉430072) [内容摘要] 环境保护是矿区生态协调稳定和资源可持续利用的重要保证。我国矿山环境问题十分严重，且现行的矿业环境法律体制不健全，产权不明晰，法律制度不完善，使法难以有效实施。对此，本文提出应确立良好的产权制度，严格矿业权许可，强化市场在环境保护中的作用，加强行政引导和调控机制，完善相关的法律制度。 [关键词] 矿业 环境保护 法律制度 产权 矿产资源开发利用过程中相伴的环境问题日益突出。由于矿业本身是污染性产业，这要求矿业权人在勘探、开采、加工和冶炼过程中都应当使矿物在自然环境和社会环境中的消极作用降低到最小限度，我国环境立法和矿产资源立法对此有所规制，但还不健全，需进一步完善。 1．矿山污染现状 矿山环境问题目前以采矿过程中的环境污染及环境事故尤为突出。它涉及到矿区土壤、水和大气环境的污染及对矿区周围人群的人身、财产和健康的危害；还可能造成矿区地质破坏和生态破坏。因露天采矿、开挖和各类废渣、废石、尾矿堆置等，破坏与侵占的土地已近2万平方公里，并以每年200平方公里的速度增加。堆放的尾矿导致严重的土壤沙化，准格尔煤田沙化面积已占煤田总面积的21%，其中11%为严重沙化土地。一些西部矿区已成为沙尘暴的主要沙源。采矿产生的废水、废液，排放总量占全国工业废水排放总量10%以上，处理率仅为4.23%。 2．现行法律制度 环境法经过20多年的发展，已逐步建立了一系列关于矿业环境保护的法律制度。其中《矿产资源法》对此做了原则性规定：开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染。矿业环保遵循“污染者负担”和预防为主综合治理原则。现行的主要制度有： 2.1 矿山生态环境保护专项规划制度。《矿产资源规划管理暂行办法》规定为使开发环保并重、提高利用率，设立矿山生态环境保护专项规划制度，对矿山开发建设的生态环境保护、矿山开发利用的“三废”处理、矿山土地复垦与土地保护利用、矿山环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。 2.2 建设项目环境影响评价、三同时制度。建设矿产资源开发利用项目首先应进行环评，在建过程中应实行“三同时”。《水土保持法》规定开办矿山企业必须遵循水土保持方案三同时制度。 2.3 土地复垦制度。矿业环保中很重要的就是土地复垦。《矿产资源法》《水土保持法》《土地复垦条例》及《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》中规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则，并要求开发者植树种草，恢复表土层和地表植被。 2.4 矿产资源开发损害补偿制度。《矿产资源法》规定对他人造成损失的应负责赔偿并采取必要的补救措施。《水法》规定开采矿藏导致地下水位下降、枯竭或地面塌陷，对他人造成损失的，采矿单位应采取补救措施，负责赔偿。另其他法也有相关规定。 2.5 污染物集中处置及达标排放制度制度。《水污染防治法》和《海洋环境保护法》对企业污水达标排放进行了明确限制。对超标排放罚款，达标排放征收排污费，严禁有毒废水排放。 除此之外，还包括基本农田保护、重大事故紧急处理、限期治理等制度，构成了我国较完善的矿业环保法律制度。 3．存在的主要问题 资源配置的两大手段—市场和政府干预在环境资源配置中的缺陷即“市场失灵”和“政府失灵”是环境问题的根源。 我国矿业环境保护法难以有实效主要是因为法的部门规章过多，各部门法之间缺少协调配套，由于规章效力等级较低限制导致法律的可实施性不强，同时法律调控机制多采行政机制，没有完全发挥市场作用。主要表现为： 3.1 矿产资源所有权与使用权制度不完善，未建立起有效的产权制度机制。产权界定不充分导致废弃物堆置过多、综合利用率不高和矿产资源的浪费，与产权制度相应的补偿机制不健全导致矿业有污染成本过分外溢。重经济、轻环保的政策导向，使产权和市场之间不能充分维持环境的平衡造成污染成本过分外溢。政府对产权限制过多，不利于形成有效的市场。资源市场定价没有或很少表现环境和资源的价值。 3.2 法律规制中缺乏有效的矿山污染防治与生态保护制度，尤其是生态保护制度更是少有涉及。现行的环境保护法以污染控制为重点，以污染环节控制和“排放控制”为基本环节和内容，依然是以末端控制为主，不注重源头控制，功能单一，适用范围过窄，不能全面有效控制污染和生态破坏。明显缺乏对生态环境的保护，不注重整体环境效益的保护，将单个环境要素的保护绝对化，而矿业污染却是全方位、面源性的。制度原理与设计的缺陷使得现行的环境保护法律制度不能完全满足矿业环境保护的需要。 3.3 污染防治与资源保护法律制度缺乏有机联系，各种制度散见于不同的法律中，不利于形成协调统一的法律体系。现行的矿业环境保护基本限于对污染的防治，将资源保护与环境治理截然分开，对资源关注有加，对环保却不太重视，而且投入的资金并未能真正用于环保，在矿业发展中，环境污染与资源浪费总相伴随的，因而这两者是不可截然分开的。不注重环境保护中企业的自主性，将政府管制和企业治理摆在绝对的对立面。 4．如何完善矿业环境保护法律制度 健全矿业环境保护法律制度应从市场、企业、政府入手，确保做到以下几方面： 4.1 确定良好的产权 良好的产权制度是矿业健康发展的源泉，也是矿业环保的基础。尽管《矿产资源法》及其实施细则、《矿产资源勘查区块管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》规定了矿业权的有偿转让及许可使用制度，但现行矿业权的法律规定并不足以实现产权的良性运转。对我国矿业环保来说，良好的产权需要的是一种法律制度变迁和制度重构，推动以环境的内在秩序为基础并与经济效率相协调的有效产权出现。 首先，良好的产权制度明确了矿业权主体，明晰了权利与责任归属，不仅有利于资源的有效利用，更重要的是界定了人们在经济活动中的损益、确立其补偿机制，减少了矿业在经济发展中的负外部性，使原先由社会或公众承担的污染成本内部化，促进矿业企业提高治污能力和资源的合理价格机制的形成，企业的污染治理费用纳入企业的会计核算中，改变了以往由企业享受收益社会承担损失的不良结果。其次，良好的产权带来竞争的繁荣，竞争提供了现存资源的使用标准并驱动人们继续寻找新的替代资源，有利于资源的更新和发掘新资源，减缓了不可更新资源的耗竭；同时促进对新技术的寻求，当然包括环保技术的寻求。良好的产权制度在产权与市场之间为环境平衡和环境稳定找到了契入点，按有利于环境的方式来规制市场与产权。所以，良好的产权不仅有利于资源的综合利用，还能有效遏制环境污染和环境破坏。 但对一个没有完善的产权制度保障的国家来说，确立良好的产权并不是一朝一夕的事。 4.2 严格矿业权许可 没有相应制度保障的产权是难以保护环境的。严格矿业权许可是对产权环保的限定之一。作为不动产的矿产资源是国家重要的战略物资，在许可中必须遵循特有物的许可规定，以登记为要件。为保护环境，矿业权许可应体现环保优先，在同等条件下，环保技术优良、设备先进的矿业主不以登记为制约要因。 《德国民法典》规定为公益目的可以设置必要的权利负担。环保具有明显的公益性，而且矿业是污染性行业，因而对矿业权设立必要的权利负担—环境保护是合理的。（《法国环境法典》1979年12月20日第79号—1108号法令关于地表矿的开采许可证及其展期、吊销和放弃）第24条规定：“矿业开采人应……将受到工程破坏的场所恢复原貌，……地面复原任务包括：保存复原所需的原始挖掘土料；整个地面的清理和核准。还可以包括其它有益措施，特别是校正回采工作面、铺草皮、恢复被开垦破坏的植被、为恢复农林生产改良土壤、保持或新建植物屏障、回填坑穴，同时必须遵守保护水体质量的原则。”将环境保护作为许可要件是维持生态稳定必不可少的。另外，确立矿业权主体资格的取得和享有、探矿采矿的支配范围、矿业权的存续期间应以严格的资质认定为前提。 4.3 完善相关的法律规制 环境保护需要有效切实可行的法律制度。巴西矿业法规定：“一切矿产拥有者都有责任使矿区内使用的土地面积恢复到安全状态，恢复自然环境，重新植树造林。” 企业追求利润的本性决定了它不会充分投入环保。因而矿业环境保护要靠法律制约。“没有适当的制度，任何意义上的市场经济都是不可能的。” 适当的制度在法治的国家应当由法律来确立。“法的目的是尽可能合理地建筑社会结构，以有效地控制由于人的本性不可避免地出现的社会矛盾和冲突，以最小的阻力和最小的浪费最大限度地满足社会中人类的利益。” 促进矿业企业环境技术进步、落实清洁生产和预防原则，保护环境资源、促进恢复整治、加强生态保护，加强对市场与政府行为制约和环保投入是矿业环保的主要目的。 所以，完善法律制度至少应从以下几方面入手： 4.3.1 在矿业立法中注重资源法与环境保护法的融合与衔接，注重各部门法的协调。《矿产资源规划管理暂行办法》对此进行了有效的规制，将资源开发利用和环境保护有机联系起来。但由于其法的层次较低，规制中也没有明确的制约机制，实践性不强，还需进一步完善。资源法与环境法的融合是环境法发展的趋势，也是保持资源可持续利用的基础。 4.3.2 矿业权补偿限制制度的扩充。我国矿业权补偿限制制度只是对民事上的补偿，对于公有地却没有做出要求补偿的规定，而且这种补偿也仅是对财产损失的补偿，因而我国矿山污染和破坏最严重的是公有地。这种制度的后果是造成污染成本外溢，转嫁给社会或企业以外的公民，这既不利于形成合理的价格机制、良好的市场环境；也不利于资源的有效利用。建议将补偿的范围由民事主体扩及于整个环境（即将自然环境作为保护客体）。《矿产资源法》中的补偿也没有涉及生态补偿，忽视了环境的生态价值与生态功能，因而补偿的扩大中应包含生态补偿，以恢复生态系统的平衡和生态调节功能的复原为标准。 4.3.3 实现矿产资源分区分类管理。矿产资源的分类分区管理是由其自身的差异性决定的。矿产资源不像水、大气等具有普适性和同质性，不同的矿产资源之间相差很大，必须实行分类分区管理。对关系国计民生和战略战备的大中型矿区实行特定区域的重点保护（特别是对稀有战略资源），此类矿区的产权要慎重决断，国家对此类矿区的环境保护可以给予适当补贴。 4.3.4 矿业环保产业化制度。矿业环保市场化有利于提高效率综合利用，有利于调动企业的积极性、促进治污市场的形成和发展。目前环保业不景气，矿业环保市场更甚。因而国家应鼓励、支持、扶持专业性环保公司发展，为环保产业的发展营造良好的市场条件也是矿业环保产业长足发展的要因。在矿产资源整个行业初步建立比较完善的环保运行机制，实行环保产业化、市场化，资源有偿化、管理有序化。在矿业环保产业中政府充当中间人，积极推行有效的行政指导。 4.3.5 促进企业的环境保护机制。改善矿业环保，应从企业做起，在企业内部建立反省的环境法目标评估程序和决策模式，将政府放在与企业平等的地位，鼓励企业对自身环保行为进行评价性和创造性思考、进行自我反思，调动环保积极性。企业环保机构应本着资源优化配置的原则，实行集中治理，由企业或行业联合进行污染治理和生态整治。对于必要的环保费用，应建立配套的资金筹措机制，向责任主体按一定的比例收取环境税和生态补偿税。 4.3.6 加大环保投入，重视闭矿后的环保。以往矿业用地复垦、污染治理费用摊提及使用等没有纳入矿山企业的财务管理，没有内化的成本既不利于促进经济增长、也不利于环保。加大政府投入，国家从财政收入中拨付专款（可以从生态税或环境税中按产品交付税额的一定比例拨付），保证行业的环保协调运行。政府的投入一定要与国情相符，不可盲目照搬“法一旦与其文化的母体相分离便会毫无意义。” 环保规划要做到有始有终，应注重闭矿后的环境保护，可以借鉴国外矿业法对闭矿后环境保护措施。美国《1977年露天采矿控制和复原法》中规定“废矿” 复原基金专用于采矿带来的不利影响、恢复被破坏的植被土地及水资源等。《英国环境法》第二部分专章规定了闭矿后的环境保护和污染治理及相关的救济制度 。 矿山环境保护不仅涉及某一区域的环境问题，更关乎我国的能源安全与经济发展，因而对日益恶化的矿区生态环境、高消耗的采掘加工方式应采取合宜之对策，形成既利于矿业环保又促进矿业健康发展的法律对策机制是情势所需。 作者简介 戈华清，国家环保总局武汉大学环境法研究所2000级硕士研究生