论采矿权与土地使用权的关系 郭红 侯彦杰 （东北林业大学人文社会科学学院 哈尔滨150040） [内容摘要] 采矿权与土地使用权是两类不同的自然资源物权，在现实的矿产资源开发中又是极易出现矛盾冲突的，本文分别论述了采矿权与土地使用权法律属性，在此基础上分析了两权的取得出让性质的区别，进而提出如何处理二者关系的建议。 [关键词] 采矿权 土地使用权 法律属性 冲突 矿产资源是赋存于地表或地下的自然资源，因此采矿活动不可避免地就要与土地发生密切的联系，而采矿权人在实施开采矿产资源的作业时必须要使用该土地，但因采权中仅含地下使用权，并不包括地表的使用权，故欲合法地使用土地就得取得以地表为客体的土地使用权，因此就出现了拥有土地使用权与拥有采矿权的不同权利主体利益的法律冲突，为解决该冲突，本文就从二者的各自法律属性出发，对在实践工作中产生的问题加以分析探讨并且提出相应的协调对策。 一、采矿权的法律属性 （一）采矿权的含义。我国最早使用“采矿权”一词是在1986年4月12日公布的我国基本法律之一的《中华人民共和国民法通则》中第81条第2款规定：“国家所有矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖，国家保护合法的采矿权，”明确了采矿权的主体和具有财产属性，同时，地质采矿权作为自然资源使用权一个独立类型的法律依据。1994年3月26日，国务院发布的矿产资源法实施细则中对采矿权有了明确的定义：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿人。”这里矿产品是指矿产资源经过开采或采选后，脱离自然赋存状态的产品。从定义可以看出采矿权饮食层含义。(1)采矿权申请人必须依法办理采矿申请登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。采矿许可证是采矿权的法律凭证。(2)采矿权是开采矿产资源的权利。采矿权人可以在采矿计可证规定的期限和范围内开采批准开采的矿产资源。(3)采矿权人对其采出矿产品有行使所有权的权利。即采矿权人依法对自己采出的矿产品享有占有、使用、收益和处分的权利。 （二）采矿权的准物权属性。采矿权具有一般物权的法律属性，但又是具有某些不同于一般物权，可准用于物权法规的财产权性质。 1．首先，采矿权是他物权。采矿权由矿产资源所有权派生出来，在矿产资源国家所有权上设定的权利，采矿权人仅享有对矿产资源进行探采的权利。其次，采矿权是他物权中的用益物权。采矿权，是以矿产资源的开发利用并获得收益为基础，具有严格的排他性，条例物权法“一物一权主义”。第三，采矿权是一种不动产物权。不动产物权是标的物设立于不动产之上的物权。采矿权就是基于矿产资源而设立的不动产物权。 2．采矿权是一种“准物权”或称为“视为物权”。即某些性质和要件相似于物权，准用于物权法规定的财产权。对此可从以下几方面加以印证：（1）采矿权是依据特别法——矿产资源法设立，而一般物权则完全可以根据普通法设立。（2）采矿权虽是一项民事权利，但规制采矿权的法律却是从社会公共利益出发，以保证矿产资源合理开发和可持续利用为立法目的，因而《矿产资源法》属于经济法，具有公法的性质。采矿权必须在社会公共利益得以维护的前提下，然后赋予采矿权人。一般物权当然是一项民事权利，而规制它的法律则完全是私法，因而其取得是在不违反社会公共利益的前提下，以均衡并实现所有权人与使用权人双方利益为目的。（3）采矿权的取得与地质矿产主管部门的行政许可相联系，采矿权的行使与地质矿产行政管理密切联系。国家进行采矿权的许可，并不是以矿产资源所有者的身份，而是以社会公共事务管理者的身份。而一般物权的设立则不须进行行政许可，完全由当事人之间自主决定。（4）采矿权的标的物——矿产资源，在法律上视为消耗物。设立采矿权的直接目的，是将作为标的物的矿产资源在不改变其物质属性的前提下，直接作为初级产品而取得。而一般物权的标的物，在法律上则视为不可消耗物，是在保持法律上认定的标的物原来状态下的使用，并不是为了在标的物上直接取得自然状态的初级产品。（5）采矿权在实施设定其目的的前提下，强调对矿产资源有节制的利用，一般物权强调在不变更设立其目的的前提下，对标的物的充分利用。故其价值趋向不同。 由于采矿权在取得、客体、行使及价值趋向等诸方面的特殊性，在我国物权法没有制定前，笔者认为采矿权的“准物权”之说，在我国目前的法律环境下，对矿产勘探业和开采业的实际运作，具有可操作性，并且对促进矿业有序发展具有重要作用。 二、土地使用权的法律属性 土地使用权是以土地的社会主义公有制为基础的，在社会主义经济体制改革中建立起来的新型用益物权制度，目前我国相关法律对“土地使用权”有泛指、专指之说。泛指的土地使用权，即为一切依法或依合同使用他人土地的权利，也就是经济上的“土地使用”加法律上的“权利”。这里指的土地使用权，是指根据法律特别规定的土地使用权制度而设定的土地使用权，主要指根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》而设定的国有土地使用权，但又不限于此。 专指的“土地使用权”，属于物权，当无疑义。现行法律中，这类土地使用权有：（1）国有土地使用权。这是一种较长期限内在国有土地上进行工商业建设与经营的权利。取得方式主要是行政划拨、有偿出让、转让。（2）依土地管理法的规定，取得的乡镇企业用地和农村宅基地的使用权，取得方式为申请——审批。（3）以农林牧渔生产经营为目的的土地承包经营权，这是在较长期限内为进行农业生产或经营而排他性地使用国有或集体所有的土地的权利。（4）以民法规定的相邻关系为原则而取得的土地使用权，这是 种因土地相邻而产生的使用邻地的权利。诸如取水、排水、通行的权利等。 泛指的“土地使用权”，除包括以上物权性质的土地使用权外，还包括根据土地租赁、借用、承包经营等合同而取的，按民法理论应当属于债权的土地使用权。有以下几种：（1）土地租赁合同而取得的土地使用权。指土地使用权人作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人支付租金的行为。现实生活中，租一块土地用作临时停车场、监时仓库场等，承租人取得的也是土地使用权。（2）据借用合同而取得的土地使用权。（3）根据承（转）包经营合同而取得的土地使用权。土地所有人或土地使用权人为自己的利益将其土地发包给他人经营，由发包人投资并承担风险，承包人经营，按合同分享利益的土地使用权。 从上可以看出，“土地使用权”即有物权性质的土地使用权，又有债权性质的土地使用权。通常我们所说的土地使用权，大都指物权性质的土地使用权。它是一种他物权，是他物权中的益物权，是一种不动产物权。 三、采矿权取得与土地使用权出让的区别 我国目前法律法规中，采矿权主要有两种形式：申请——审批——授予和招（投）标——授予。申请——审批——授予，是指地勘或矿山企业向地质矿产主管部门提出取得采矿权的申请，主管部门予以审查，对符合要求者予以登记，颁发采矿许可证。招（投）标——授予，是指在无采矿权设定的“空白区”，如果国家急于出让采矿权或为解决某些勘查、开发的技术难或有多个申请者申请时，发出招标书，选定中标人，为其颁发采矿许可证。 许可证的颁发，以地勘或矿山企业等主体提出探、采申请或投标为条件，无申请或投标，则不得颁发许可证。采矿许可属于单方行为，不以相方的同意为必要。国家对采矿权进行许可的根据，并不是以矿产资源所有者的身份，而是以社会公共事务管理者的身份。采矿权人按规定每年度缴纳采矿权使用费，是国家经济手段进行管理的行为。所以，采矿权出让行为是一种行政行为，而不是民事行为。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第31条、《矿产资源开采登记管理办法》第21条都规定：逾期不缴纳探矿权或采矿权使用费的，由发证机关吊销许可证。这一行政处罚也可印证了采矿权出让行为是一种行政行为。 土地使用权出让，是指国家以土地所有者的身份将土地使用在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同（见暂行条例第8条）。土地使用权出让行为是合同行为，为民事行为。土地使用权让时，国家日以土地所有者的身份参与土地使用权的设定，而不是以公共事务管理的身份参与设定。虽然在设立与行使过程中也要牵扯到有关的行政管理，但主要是用途和规划方面管理不不影响土地作用权的自主设定。 从以上可以看出，采矿权的取得是行政行为，由行政法律规范调整，土地使用权的出让是民事行为，由民事法律规范调整。 四、矿地使用权与土地使用权之实践冲突与协调对策 （一）矿地使用权与土地使用权之实践冲突 采矿权人实施勘探，开采作业必然要使用土地，但因采矿权中仅含有地下使用权，并不包括地表的使用权，故欲合法地使用土地，就得再取以地表为客体的土地使用权。该权可被称作矿地使用权。它用勘探、开采矿产资源作业，其客体为国有土地或集体土地的地表。由于矿产资源的有限性及其产地的不可选择性，决定了矿业用地确实与一般工业用地有所不同。传统上，在各国的矿业立法中，矿地使用权优于其他形式的土地使用权。表现在 (1)通过矿业立法，赋予采矿权人在许可证范围内进行施工作业、建筑必要设施和在周边土地通行、通路权。若采矿权人与原土地使用权者不能就补偿问题达成协议，采矿权人可以向法庭申请裁决，一量按法庭决定的数额将补偿费交给法庭后，无论原土地使用权人同意与否，即可开展工作。(2)采矿权人不补偿由于矿业经营或因知道有矿存在而使土地增值的部分。对补偿数额有的有具体的规定或无具体的数额规定，在协商不成的情况下，由法庭或政府部门决定。 目前，我国《矿产资源法》对矿业用地尚未作为重要问题加以规定，《矿产资源法实施细则》原则作出使用土地按有关法律法规办理。矿产资源的自然属性决定了矿业用地非同一般的工业用地，采矿权的取得也不以取得土地使用权为前提。取得采矿权后，使用土地与原土地使用者协商不成时，如何解决这一冲突？有学者认为，矿地使用有优先权。这是由于矿产资源的自然属性及稀缺有限性所决定。矿业生产经营所必须占用的土地位置，具有先定性，其位置是以矿藏所在的位置为转移，与任何个人的意志无关。并且绝大部分矿产资源是非再生性资源，数量有限，而且矿业在整个国民经济中具有特殊的重要地位，其作为人类生产和生活的重要物质源泉，经济发展不可能离开矿业活动。因此，只采矿权人不违背国土综合开发利用的原则，不违背法律规定，按通常的标准交付土地补偿费，原土地使用权人均不得拒绝采矿权人作为矿区用地的正当要求。 也有人认为，采矿权与土地使用权是物权之间的一般关系，不存在谁的效力优先问题。如采矿权先成立并在有效期间，土地使用权不得在矿区或勘查区上产生，损害采矿权和矿地使用权，在此，贯彻不相容物权之间先成立者效力优先的规则。如国有土地使用权先成立，采矿权后产生，矿区或工作区须占用存在国有土地优胜权的地表时，应如何协调它们之间的效力冲突？在一般情况下，由当事人双方解决。经协商同意终止国有土地使用权，改设矿区土地使用权，采矿权人赔偿国有土地使用权人的损失。在港口、机场、国防工程设施圈定的区域，重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内的区域，铁路、重要公路两侧一定距离以内的区域，重要河流、堤坎两侧一定距离以内的区域等（矿产资源法第20条），采矿权和矿区土地使用权不得取代国有土地使用权，除非国务院授权的有关部门同意。除上述区域以外，如果国计民生、国家战略决定，采矿权必须产生，矿区或工作区必须占用存在国家土地使用权的地表，那么国有土地使用权必须终止，矿区土地使用权取而代之，效力优先。 处理好矿地使用权与土地使用权的关系是个十分重要的现实问题，而问题的产生在于计划经济时期，采矿权主体单一，大都可冠以“国家利益、公共利益”，通过无偿划拨而取得土地使用权。在社会主义市场经济时期，随着矿业制度的改革，采矿权主体呈现多样化，行使采矿权的目的可能是为了某 单位或个人利益，故取得矿地使用权的方式必然呈复杂化。新修订的《土地管理法》取消了以往分级限额审批制度，改为土地用途管制制度，将土地片用总体规划、占用农用地、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。采矿权的审批管理部门为国务院、省市（地）、县人民政府的地质矿产主管部门，实行四级管理。由于主体不一致而且取得采矿权并不以取得土地使用权为前提这一事实，就不可避免的会出现取得了采矿权，不一定必然就能取得土地使用权的复杂情况。 （二）协调对策 （1）重要、特殊矿产的采矿用地具有优先权。所谓重要矿产，应指国务院发布的《矿产资源开采登记管理办法》中规定的同国务院地质矿产主管部门审批登记、颁发采矿许可证的矿产。包括（1）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（2）外商投资开采的矿产资源；（3）本办法附录所列的矿产资源（即附录中的34种矿产资源）。由于以上这些矿产资源大都在国民经济中具有重要地位，关系到国计民生和国民经济的可持续发展，同时，有些矿产可以吸引外商投资发展我国矿业，故只要不是在法律法规规定采矿除外的范围，这类矿产采矿用地应具有优先使用土地的权利。 （2）其它矿产使用土地按物权一般处理。此类矿产在国民经济中的重要程度一般不及上述矿产，所以不可冠以“国家利益”享有优先使用土地的权利。尤其是砂、石、粘土等类矿产，大都赋存于地表，采矿权的行使大多会破坏土地表层。对于此类矿产，应贯彻物权之间的一般关系，先成立者优先。当土地使用权先成立，采矿权后产生时，采矿权人使用土地需先经批准后，再与原土地使用权人协商，一旦双方协商不成，采矿权就不能行使；当采矿权先产生时，就能再设立其他土地使用权。 （3）采矿权的限制。近年来，随着人们环境意识的提高，传统的矿业用地优先原则受到挑战。人们逐步认识到耕地和生态破坏将成为人类的灾难。为了保护人们的生存环境和生活需要，现代矿业法在保证采矿权人依法进入和使用土地的同时，也对矿业使用土地进行了限制。如自然保护区、文化、古迹、城市、铁路、水坝、优良耕地等范围内禁止设定采矿权。 参考文献 1．崔建远、晓坤：《矿业权基本问题探讨》，载《中国法学》1998年第4期 2．崔建远：《土地上的权利群论纲》，载《法学研究》1998年第2期 3．方思：《试论矿业权与土地使用权的关系》，载《中国地质矿产经济》1998年第6期 4．李宏毅：《论矿业权的物权特性》，载《江苏地质》1999年第6期 5．彭万林：《民法学》，中国政法大学出版社1999年8月版