自然资源更新产业化立法构想 张璐 秦天宝 （国家环境保护总局武汉大学环境法研究所 武汉430072） [内容摘要] 本文着眼于资源承载能力的强化和发展，以可再生资源的有效更新与恢复为主要研究对象，结合资源内在基本属性和市场机制的基本要求，指出资源更新产业兴起的必要性及其基本含义、主要内容和特点。在此基础上，深入分析了我国有关资源更新产业化立法的指导思想、基本原则和具体的法律制度，对我国在市场化进程中，如何适应可持续发展战略的基本要求，转换资源开发利用和保护战略，不断健全和完善自然资源法制建设进行了有益的探索。 [关键词] 自然资源 更新 产业 立法构想 可再生资源的更新与恢复是构成资源承载能力的重要组成部分，在维持并增强其再生能力前提下对其进行持续利用和永续利用也是可持续发展的基本要求。面对我国日趋严峻的资源形势，对资源的开发和利用的法律制度设计必须实现“从静态保护到动态发展，从经济性开发到生态性建设”的战略转变，在这一转变过程中，立足可再生资源的自然与生态属性，充分运用市场机制，培育和发展资源更新产业将成为国家开发利用自然资源新的途径和方式，与此同时，有关自然资源更新产业化的立法也必将成为当前自然资源立法的优先行动领域。 一、自然资源更新与自然资源更新产业 （一） 可再生资源与自然资源更新 根据不同的标准，可以对自然资源进行不同分类。在众多分类之中，按资源的可再生性质为标准可以将自然资源分为可再生资源、不可再生资源和恒定性资源。可再生资源又可以分为生物资源和非生物资源。生物资源包括各种动物、植物、微生物极其周围环境组成的各种生态系统，如农田、森林、草原等。它们有生命，有自然更新能力，只要在适宜的自然环境中与合理的经营管理条件下，便可以保持生物资源的生态平衡，使之不断更新繁衍，并被人类永续利用。反之，则可能日趋退化，崩溃解体，甚至消失和灭绝。非生物资源如土地、水等，它们虽然没有生命，但各有其恢复和循环使用的规律，只要人类活动遵循这些规律的要求，就能使它们成为人类永续利用的自然财富。 本文所提的自然资源更新主要就是指可再生资源的更新，即可再生资源的恢复、营造和发展。在生态环境急剧恶化，资源形势日益严峻的今天，对资源的开发利用必须由单纯的经济性开发向全面的生态性建设转变，大力强化和促进可再生资源的恢复、营造和发展，修复资源承载能力，以自然资源的更新利用为基本思路，保护和建设我国赖以生存和发展的环境资源基础。 （二） 自然资源更新产业的基本含义和特点 资源更新产业（指自然资源更新产业，下同），是指在国民经济结构中通过国家和社会的投入，以生态建设为主要目的，专门对可再生资源进行的资源恢复、资源营造、资源发展等活动，通过可再生资源的不断更新从而增殖、积累和发展自然资源的生产事业。作为一种新兴的产业形态，资源更新产业与大多数社会中的经济产业相比，有二个显著的特点：其一，以生态效益的实现为最终目标。作为一种产业形态，资源更新产业和大多数经济产业一样也必须注重经济效益，但它却是以生态效益和社会公益的实现为最终目标的，其主要借助市场机制的作用，通过产业化的途径，以经济效益为中介推动生态建设的发展，实现自然资源的更新和生态环境的再造。其二，以自然资源为生产内容。现行大多数生产行业都是以利用资源为生产内容，其活动是在索取或耗损自然资源，而资源更新产业则是以自然资源为生产内容，其生产活动是在增殖和发展人类社会有用或更加适宜的自然资源，恢复和强化自然资源对社会经济发展的承载能力。 二、确立资源更新产业化战略与加强资源更新产业化立法的迫切性 （一） 确立资源更新产业化战略是实现可持续发展的基本要求 对任何国家来说，能够有效开发利用的资源都是有限的，尤其对于中国这样的一个人口大国，相对与其他国家而言，资源问题就显的更为突出，且不说不长期以来由于观念、体制等方面的原因使国家本来十分有限的资源已经遭到了不合理的过度开发以及由此所带来的严重破坏，就是面对当前庞大的人口基数和处在初级阶段的经济发展形态，我国的资源承载能力早以发挥到极致并且已经是险象丛生，应该说是处在崩溃的边缘。如果我们继续仅仅是开发利用资源，还是一如既往的对资源进行无休止的索取而不给予相应的回报，继续依靠资源有限的自然更新来满足发展经济的日益膨胀的需要，那么其结果必然是资源的全面衰落与耗竭，社会和经济的发展也就无从谈起。因此，通过人力或社会的力量并遵循自然规则改善、维护、提高、强化资源再生能力，从而发展资源的供给能力，是消除资源危机、改善资源状况，协调经济发展水平与资源承载能力之间的相互关系，实现社会可持续发展的必然途径。 然而，由于资源利益的潜在性、长期性和公益性，资源的营造和发展光靠热情和口号以及单一的行政强制是远远不够的，只有国家单方面的投入而不建立一定的经济利益约束机制也是不行的，这些都只能是发生作用的外生变量，在市场经济条件下，只有经济利益的激励才是发生作用的决定性因素和内生变量。因此，在我国现阶段资源保护和发展的事业方面，应该顺应市场经济体制的基本要求，借助市场机制，采用经济手段，在资源的保护和发展上建立合理的经济利益激励和约束机制，把外生变量通过内生变量来发生作用，以经济效益来推动生态建设的发展，所以，从物质生产领域划分出一个新的产业——资源更新产业，已是势在必行。 （二） 加强资源更新产业化相关立法的迫切性和重要性 一种产业形态的兴起和发展必须以相应的法律制度作为依托和保障，综观我国现阶段有关自然资源的立法，与资源更新产业兴起和发展的要求相比，还显的非常不足，其主要问题主要表现在以下二方面。其一，从指导思想来看，现行法律主要是管理之法而并非经营之法。从实效来考察，现行法律尽管过于倚重行政管制，但其实际上并没有为资源行政合理定位， 以致于造成法律在实施过程中经常性的扭曲和变形，不仅该管的并没有管好，反而一方面为资源管理部门寻租提供了巨大的空间和便利条件，另一方面则使资源的供给缺乏经济约束，资源的需求缺乏利益机制， 不仅使资源的开发利用的经济效益低下，而且由此所造成的资源破坏也触目惊心。其二，从法律规范的内容来看，大多仍限于各种禁止、限制性规定，鼓励性规范很少。这样的法律规范构成是与资源更新产业化兴起所要求的对资源“从静态保护到动态发展”的基本思路不相符合的，其实对资源的保护并不是不让用，而是怎么样才能用好，尤其对于可再生资源，重点应在于鼓励利用人化作用不断的恢复和扩大其再生能力，为社会的进步和经济的发展维持一个可持续利用的资源环境基础。 因此，在当前自然资源的立法中，应在原有的基础上加强资源更新产业化相关的立法，以顺应我国在新时期资源开发战略指导思想转变的要求，为资源更新产业的兴起和发展奠定制度的基础。以下本文将对有关资源更新产业立法的指导思想、基本原则以及具体法律制度设计等方面进行一些初步的理论探讨。 三、资源更新产业化立法的指导思想和基本原则 （一） 指导思想 1、从保护到发展，从单纯经济开发到全面生态建设。建国以来，我国在资源开发利用的指导思想上经历了两个极端的发展。先是在建国初期百废待兴，在“地大物博”和“有水快流”的指导思想下，国家、集体、个人一起上，几乎没有任何限制的对资源展开了大会战，由此所造成的后果是可想而知的，近两年长江流域接踵而至的历史罕见的大水就很清楚的说明了这一点。于是，在对待资源的态度上又转到了另一个极端，比如下令在长江上游禁止任何的森林采伐活动，对上游的森林资源采取一种严厉的禁止性的保护。 其实，无论是哪个极端都无助于问题的解决，关键在于我们应该确立一个稳定的有助于资源更新与恢复的指导思想与调整机制，用辨证的思想去理解资源保护，用发展的观点去看待资源开发，以资源的更新与发展为基础去协调经济开发与生态建设的关系，把僵化的资源保护转化为动态的资源发展，把片面的经济开发转化为全面的生态建设，用资源的发展去促进经济的发展，同时用经济的发展去推动资源的更新。 2、确立经济激励和约束机制，充分运用市场手段。相对于经济效益的明确性来说，由资源再造所能带来的生态效益和社会效益的长期性和潜在性就显得尤为突出，尤其是当前我国正处在向市场经济的渐进过程之中，如果仍指望依靠宣传教育或政府的严厉管制来达到不断恢复和扩大资源更新的能力和范围的目的，那么这样的目标会因为缺乏内在的驱动力而难以实现。因此，必须在经济利益和生态效益之间建立相应的联系，以经济利益为内在驱动力来推动资源更新与生态建设的发展。资源更新的产业化就是把资源的更新作为一种产业，将其纳入社会再生产的轨道，在国家的宏观调控下，把生态效益所带来的物质利益货币化，由竞争机制和价格机制导入国民经济生产、流通和消费领域，通过经济流转和产业循环来促进资源的恢复、营造和发展。这是在市场经济条件下，树立科学的资源价值观念，实现资源可持续利用的必然途径。 3、进一步有效强化政府职能。在当前我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，再谈强化政府职能好象是与时代的进步和发展格格不入背道而驰，容易给人一种重谈计划经济老调的印象。其实，这是对市场经济的一种误解，任何经济形态都离不开政府的有效参与，强劲和有效的政府调控是市场经济发展到成熟阶段的一个重要的标志之一。资源更新产业作为在市场机制的基础之上发展起来的一种新兴的产业形态，和其他的经济产业相比更需要政府的引导、促进和保护。其根本原因在于说到底资源更新产业主要是通过运用私益的手段来达到实现公益的目的，其产业本身先天所固有的私益和公益的基本对立仅通过市场是难以有效解决的，而且，产业本身的性质也决定了其必然具有投入大，投资周期长，回报率低，效益物化困难等特点。这些都决定了政府作为公益的代表必须有效介入资源更新产业发展的全过程，进一步转变职能，引导、促进和保护该产业的发展。 （二） 基本原则 1、尊重自然和生态规律的原则。资源更新产业的基本思路就在于把资源的再生、恢复和发展作为产业来经营，等于是在资源更新的自然过程中介入人化作用，通过有利的人为因素的作用强化和扩大资源的增殖和再造能力。然而，无论是生物资源还是非生物资源，可再生资源作为整个生态系统的一个有机组成部分，其恢复和更新是建立在一定的自然和生态规律的基础之上的，这个规律是不以人的意志为转移的。因此，我们通过产业化的途径在资源更新的自然过程中介入人为的因素，必须遵循其固有的自然和生态规律，是利用自然规律而决不是改变和破坏自然规律。在这个方面要一定避免上文所提到的两个极端倾向，要么片面估计人为作用，拔苗助长，要么就过分悲观，忽视人的主观能动性，面对大自然无所作为。应该看到，自然规律是客观的，也是可以被认识和利用的，只要建立在自然和生态规律的基础之上，完全可以将资源的更新作为产业来经营和运作。 2、效益互动原则。效益互动是指在资源更新产业的运作过程中，经济效益和生态效益的相互促进。虽然资源更新产业的发展主要目的在于生态的建设而并不把经济效益的实现作为唯一目标，然而生态效益和社会公益的实现却必须依赖于经济效益作为内生变量来发生作用，况且生态效益和经济效益之间并没有一条不可逾越的鸿沟，两种效益之间也并不是截然对立而是辨证统一的。只有良好的生态基础才能持续提供可供人类开发利用的自然资源，人类也正是从和自然界物质及能量的交换过程中才得以获取巨大的经济效益，由此可见，良好的生态效益之中蕴涵的是巨大的经济效益，经济效益的实现则又能推动生态建设的发展。资源更新产业的主要功能就在于为生态效益和经济效益之间建立一种可以物化衡量的转换机制，实现生态效益和经济效益的互动，达到资源养护和发展的目的。 3、受益者补偿原则。从根本上说，作为资源更新产业的最终产品，很大一部分都属于“公共物品”的范畴，在消费方面不具有排它性，不能被产业投资者本身有效的全部占有和支配，譬如，在长江流域上游，某产业公司投资于林业的经营，产生良好的生态效益，有效的涵养了水土，从而调节了不同季节长江的流量，避免了中下游洪水的发生，为中下游地区挽回了巨大的经济损失，但作为最大的受益者，中下游地区并没有为此有任何的付出。这就产生了所谓的“外部性”问题，也是极不公平的。那么，这就需要在法律中设立受益者补偿的原则，通过法律机制的利益衡平来消除这种不公平。资源更新产业发展中的“利益外溢”问题是必须予以重视和解决的，否则，产业就失去了发展的动力和基础。 4、国家扶持的原则。上文已经指出，资源更新产业作为公益型的企业，其产生和发展必须依赖于国家的大力扶持。从当前的情况来看，国家对该产业的扶持应该着重体现在以下几个方面。首先是资源管理管理方式上的变革，应由长期沿袭的相对僵化的行政强制向灵活性强适应性强的行政指导转变，这种转变也标志着在市场经济条件下政府职能的革新与进化，从而有助于行政干预力度的控制和行政目标的实现。其次，应加大资金投入，较多采取经济刺激的手段，比如可以运用政府补贴、优惠的金融信贷政策以及建立产业基金等方法来解决产业发展所需要的资金问题。还有，就是要加大资源执法力度，一方面确保产业运营不被非法侵害，营造相对安全的外部环境，另一方面通过对市场秩序的规范，保护产业投资者的信心和产业发展决策的科学性，降低市场风险，增强产业运作和经营的可预期性。 四、资源更新产业法律制度 对于任何部门法来说，法律制度都起着承上启下的作用，它们既是法律理念在司法实践中的具体体现，反映了立法的指导思想，同时又是同类法律规范的总和，具有相对的独立性和很强的可操作性，构成了整个法律部门的框架和基础。因此，在当前有关资源更新产业化的立法还基本上是一片空白的情况下，对相关法律制度的研究就显的尤为重要和迫切。 （一） 产业权益制度 以法定权益的方式构造资源权益，是引导进入资源行业和发展资源产业的重要机制。将资源更新产业定型为一种新兴产业，应根据资源更新产业的需要构造特别的或专项化的产业权益制度。根据产业运营的基本需要，有关资源更新的产业权益应包括资源生产性权益、资源使用性权益和产业流转性权益三类。 资源生产性权益，是指依法恢复、营造和治理资源的权益。此类权益从法律的角度来看，属于用益物权的范畴，所以应根据有关用益物权的基本规则来对资源生产性权益进行规范。在权益的取得方面，不宜采取无偿委授的形式，应由国家基于对资源的所有权，把资源生产性权益作为国家对产业投入的一个组成部分，这样一方面有利于国家所有权在经济上的实现，便于国家对产业发展的调控，另一方面也是对产业经营者的一个利益约束机制。在权益的时间方面，考虑到产业自身所具有的投资大、回报周期长等特点，应给以相当长的时期，以利于产业的稳定发展及成本的收回和赢利。还有就是该权益与所有权的关系，尽管生产性权益是由所有权派生而来，但必须明确和强化其独立性地位，在法律授权的范围内不受所有权的不正当干扰，这不仅是产业得以正常发展的一个重要保证，也是有关物权原理的一个基本要求。 资源利用性权益，是指将资源有效恢复、营造和治理后，依资源生产活动所取得的权益，比如营造森林后的森林经营权。资源利用性权益是对资源生产活动的一种回报，是产业经营者基于资源的有效更新而取得的对资源利用的权利。此种权益所涉及的主要问题在于如何确保产业经营者取得资源利用权后能够适当行使权利，因为资源更新产业的基本目的在于生态养护，然而产业经营者在结束资源生产活动之后依法取得资源利用权即意味着其完全可以凭借其拥有的资源基础进行以赢利为目的的经济性开发，这就与设置该产业的初衷相悖，因此必须在资源利用权行使的指导思想和内容等方面进行合理的法律限制，以确保产业目标的实现。当然，在实现生态建设的前提下，经营者对资源的合理开发利用和的赢利还是要保证的，否则产业就失去了发展前进的内在动力。 产业流转性权益，是指在经营者在资源利用权益的的基础上将自己享有的资源权益予以转让、再转让或再设一定资源权益（如承包、租赁等）。此类权益是法律规制的重点和难点。因为，若保持产业的不断发展和生命力，必须允许其产业权益能够自由流转，然而，产业自身所具有的特点又决定了其流转不能仅靠市场机制的调节进行，所以必须在法律制度的设计方面对其流转设置一定的范围和条件，以保证权益的流转不影响产业的正常经营和产业目标的实现。概括的说，这种限制至少应包括以下两方面内容：其一，主体资格的限制。必须对参与流转主体的资格设立一定的标准和条件，这样不仅保证其具备产业经营的基本能力，另外也在最大限度上保证其能把产业经营好。有关这方面的内容将在以下产业主体法律制度中详细论述。其二，投机性产生的预防。为了在最大限度上避免权益流转过程中可能产生的投机性心理和行为对产业发展的负面影响，法律应该在权益流转前经营者的投资比例、经营时间以及权益流转后资源的用途等方面对产业权益的流转作出限制。 （二） 产业主体制度 长期以来，国家为生态的建设和养护投入了大量的人力、物力和财力，然而其效果却不尽人意。以每年的大规模的植树造林活动为例，每到春季，有关部门总是大造声势，全民动员，展开轰轰烈烈的植树造林活动，可实际上是年年种树不见树，甚至原有的森林资源也没有得到良好的养护，近几年来，北方日益肆虐的沙尘暴和南方连年频现的大水就是很好的明证。造成这种情况最根本的原因在于有关资源主体的虚位，国家虽然作为公益的代表和资源的所有者连年投入，但在事实上并没有一个法律上确认的主体为资源的更新养护承担相应的义务和享有由此所带来的利益，这就使国家对资源更新和生态建设的巨大投入由于主体的实际欠缺而不能产生有效的运作，那么最终实际效果的不尽人意也就难以避免。要从根本上解决这个问题，必须从法律上建立和完善资源更新产业的主体制度，给产业的经营者在法律地位上以明确的评价，并以此建立利益的激励和约束机制，明确其对国家和公众的权利义务关系，将其产业的运作纳入法律规范的轨道。 进行资源更新的生产活动，不仅需要运作规模资金，而且要具备相应的技术以保障资源恢复、营造和治理的社会效益和经济效益，并要承担环境风险、市场效益风险等不可预期因素对产业经营的负面影响，因此，从社会、资源和个体的三方角度都有着安全的意义包含在内。基于这些方面的考虑，法律对产业主体的设置应从组织形式、注册资本、专业技术人员资质以及管理人员资格等方面提出与产业性质和特点相应的要求。 1、组织形式。资源更新产业的主体应是以公司的形式出现，但是作为特别公司的一种，设立资源更新产业公司应符合对该类产业公司的特别规定和公司法的一般规定，基于国家在产业发展中不可替代的作用和地位，资源更新产业公司应以国有独资公司和国家出资占相当份额的有限责任公司为主，对以股份有限公司形式设立的资源更新产业公司要谨慎对待。 2、注册资本。资源更新产业公司的注册资本额不能适用于公司法的一般规定，应视公司业务活动的内容予以特别规定，而且，对出资的方式、期限和比例也必须做出明确的规定，一方面保障国家以资源权益为形式的投入能够有效运作，另一方面也要防止投机性的产生。 3、专业技术人员资质。资源更新产业的生产活动，因直接涉及自然资源的改造，其本身是一项具有综合性技术的活动，为保证资源更新产业活动不损害自然资源和能够有效发展自然资源，应规定资源更新产业公司必须具备一定种类和数量的技术人员。 4、管理人员资格。资源更新产业的生产活动涉及重大的生态利益、社会利益和复杂的技术性，应对资源更新产业公司管理人员的资格进行认定，而且有必要借鉴公司法有关规定对其设置一定的资格禁限制度。 （三） 产业促进与保护制度 产业的促进与保护主要是指国家对资源更新产业的扶持、引导和保护。资源更新产业说到底是一个通过私益来运营公益的行业，其产业的运营和发展中必然存在一个私益和公益之间的利益衡平问题，这个问题是通过市场机制无法解决的，因此，作为私益的规范和保护者及公益的代表，国家必须挺身而出，为私益和公益在产业的发展过程中找到一个合理的均衡，在最大限度上保证产业目标的实现。具体的说，国家对资源更新产业的促进和保护至少应该体现在以下两个方面。 倡导绿色消费，在公众中确立正确的消费价值观。在市场经济条件下，消费的导向在很大程度上决定了企业生产开发产品的方向，很多不科学的消费观念对资源的营造和发展带来了相当大的负面影响。比如，很多人对发菜的情有独终几乎是给我国大片的草原带来了灭顶之灾，一次性卫生筷的泛滥也对我国本来就不丰裕的森林资源造成了很大的威胁。所以，国家必须通过法律的手段严厉禁止类似不利于资源营造和发展的消费品在市场上流通，在源头上杜绝其生产和使用，引导公众废除这些不科学的消费观念。还有，在消费价值观念的确立方面，也需要国家去引导公众认识到世上没有“免费的午餐”， 良好的生态环境基础也是有价值的，也是需要大量资金投入的社会再生产过程，优美的自然环境任何人都无权免费进入，良好生态效益所带来的经济利益任何人也不能无偿取得， 每一个从中获益的人都必须支付费用。生态效益的物化过程和“公共物品”价值的认定是比较困难的，这个任务需要国家来完成，国家可以通过产业所投入的资源更新和生态建设的成本来计算受益者所应该交付的费用，并通过一定的程序和方式将这部分资金集中起来，重新投入资源更新产业中去以促进产业的发展，从而形成良性的循环。在这个过程中，国家应逐步引导公众确立和形成正确消费价值观，这一点对产业的发展是至关重要的。 产业基本赢利的保证。应该说作为一种产业形态，其赢利与否是由经营状况及市场供求变化来决定的。当然，对资源更新产业来说，对其营造和更新资源的适度开发和合理利用可以作为其收入的一个组成部分，然而仅凭此部分收入是不能达到赢利的目的的，说到底资源更新产业的赢利是国家进行利益衡平的结果，其基本思路在于国家出面对产业经营中产生的“利益外溢”等外部性问题通过法律机制对利益的调整和均衡对这种情况所进行的一种矫正，在这方面应把政府补贴作为其发挥作用的基本形式。政府补贴的主要来源应该是基于利益均衡的指导思想和受益者补偿的基本原则，以产业的投入和运营的成本为基本参照，通过产业评价与核算综合考虑资源更新与生态建设给社会发展所带来的经济效益，以产业基金和生态税收等方式筹措到的资金。政府补贴的投入应依照严格的法定程序，确立一定的标准和条件，避免主观随意所带来的不确定性，应通过有关法律规范的调整形成一种稳定的机制。在政府补贴的使用上要建立严格的审核制度，提高国家投入资金的使用效率，尽可能达到对产业促进的基本目标。 五、结束语 面对我国日益严峻的资源形势，对可再生资源的充分和有效利用将成为国家资源开发的重要发展方向。利用市场机制，通过产业化的途径去推动资源的更新和发展也必将成为我国资源开发和保护领域中的一个重要课题。法律作为上层建筑的重要组成部分，针对现实中不断出现的新情况和新问题应该及时作出相应的调整和完善，本文仅从指导思想、基本原则和具体法律制度构建等方面对有关资源更新产业化的立法提出了一些初步的理论设想，希望能够引起同行的关注，以期能对此问题展开更加深入、广泛和系统的研究，共同推动我国资源更新产业化立法的发展。 Legislative Consideration on the Industry of Resource’ Renewal ZHANG Lu & QIN Tianbao (Research Institute of Environmental Law of SEPA & Wuhan University) Abstract：From the prospective of intensification and development of resources’ bearing capacity, the author analyzes the necessity to establish the industry of resources’ renewal and its definition, contents and features, taking the effective renewal and restoration of renewable resources as an main object of study, combining the fundamental requirement of resources’ main attribution and market mechanism. On the basis of analysis, he theoretically makes a research on the guidelines, basic principles and concrete legal systems of Chinese legislation on the industry of resource’ renewal. Further, instructive exploration is made about how to change Chinese strategies of resources’ exploitation and protection and to improve its legal system of natural resources in the course of the transition to market economy in order to adjust to the basic requirement of sustainable development principle. Key words：natural resources； renewal； industry； legislation 作者简介 张璐，武汉大学环境法研究所博士研究生，研究方向为环境资源法 秦天宝，法学硕士，武汉大学环境法研究所教师、博士生 电话：027-87340551 传真：027-87664391 电子信箱：zhanglu628@263.net